突发事件网络舆情公安应急对策研究

(山东警察学院治安系,山东 济南 250200)

在我国进入网络社会和网络时代过程中，由于经济社会结构转型所带来的不确定因素的增多，社会矛盾的多发性极易导致各类事件的突发急发。这些事件借助网络的助燃，其影响会被迅速放大，甚至超过了突发事件本身，形成网络舆情危机，如果不加以重视，将会给公安工作和社会稳定甚至党和国家的执政能力带来负面影响。我国《突发事件应对法》虽然明确了各级政府及其公安机关等要做好突发事件应对工作，但对采用的具体应急管理措施却不够细化和明确。基于此，对突发事件的网络舆情危机形成机制进行分析研究，提出有针对性的应急对策，能够有效避免突发事件的发生以及网络舆情危机的形成，有利于公安机关应急治理体系和治理能力现代化的全面推进。

一、突发事件网络舆情公安应急的环境分析

(一)公安应急工作是实现国家总体安全的基础工作之一

习近平总书记强调，“全面贯彻落实总体国家安全观，必须坚持统筹发展和安全两件大事，既要善于运用发展成果夯实国家安全的实力基础，又要善于塑造有利于经济社会发展的安全环境”[1]；“要把维护社会大局稳定作为基本任务，把促进社会公平正义作为核心价值追求，把保障人民安居乐业作为根本目标，坚持严格执法公正司法，积极深化改革，加强和改进政法工作，维护人民群众切身利益，为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保障。”[2]“维护国家安全，必须做好维护社会和谐稳定工作，做好预防化解社会矛盾工作，从制度、机制、政策、工作上积极推动社会矛盾预防化解工作。”[3]这些重要论述为公安应急工作指明了方向。公安应急工作的重要性是由我国当前及今后所面临的国际国内大环境所决定的。无论是从宏观的国家安全层面还是从微观的个体安全层面，公安应急工作对于保障国家安全和社会稳定，促进经济社会健康发展，无疑是一项重要的基础工作，且具有重要的现实意义(见图1)。

图1公安应急工作是实现国家总体安全的基础工作

(二)公安应急工作是有效应对网络社会突发事件的重要举措之一

随着移动互联技术和网络的快速发展，我国已经进入互联网时代，人人都是媒体人，都是新闻传播者。据《中国互联网发展状况统计报告》显示，截至2017年底，我国手机网民规模接近8亿，上市互联网企业100余家。互联网正在驱动文化领域发生着嬗变，任何不首先考虑移动互联网影响的业务范畴都已经从战略上失败了。[4]网络的快速发展和普及不仅仅影响着人们的生活方式，也影响着突发事件的发生、发展和变化，影响着决策者对突发事件的应急处置。网络社会时代，中国诸多社会问题必然映射到网络社会之中，同时，网络本身也会衍生许多新问题，网络舆论中充斥着严重的对立和不满情绪，网络暴力、网络谣言、网络诈骗、网络病毒等网络安全事件也是时有发生，涉网突发事件频繁发生，网络社会领域已经出现了危及人民生活、社会稳定和国家安全的违法犯罪问题。[5]互联网不仅影响线下的突发事件的发展，扩大其影响范围，形成更大的危机事件，还孕育出网络突发事件，增加了突发事件的发生数量，给社会和政府带来极大的应急管理成本，影响着社会稳定，考验着政府的应急管理能力和党的执政能力。

近年来，党和政府非常重视网络安全和网络社会治理。2014年2月，习近平总书记在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上强调，“没有网络安全就没有国家安全，没有信息化就没有现代化。”[6]“网络安全和信息化是事关国家安全和国家发展、事关广大人民群众工作生活的重大战略问题，要从国际国内大势出发，总体布局，统筹各方，创新发展，努力把我国建设成为网络强国。”[7]“我们要本着对社会负责、对人民负责的态度，依法加强网络空间治理，加强网络内容建设，做强网上正面宣传，培育积极健康、向上向善的网络文化，用社会主义核心价值观和人类优秀文明成果滋养人心、滋养社会，做到正能量充沛、主旋律高昂，为广大网民特别是青少年营造一个风清气正的网络空间。”[8]当前，网络社会突发事件的发生已经不再是单一的事件，网络的推波助澜可能会放大其负面影响，并危及到公共安全，对于突发事件的应急管理必须考虑和重视突发事件的网络舆情治理。从宏观来看，突发事件网络舆情公安应急研究既是保障国家安全和网络社会治理的需要，也是人民对美好生活追求的需要；从微观来看，突发事件网络舆情公安应急研究可为公安工作提供应急方面的理论和决策参考：一是把握网络舆情发生、发展、演化的机制和特性，形成对网络舆情的科学认识；二是准确把握突发事件网络舆情公安应急工作的政策思路和对策选择。

二、突发事件网络舆情公安应急的实证分析

(一)研究方法

1.案例研究法

案例研究是提升管理理论或提炼新理论和新思路的重要途径。[9]面对可能发生的各类突发事件，依靠对已经发生的突发事件的经验判断进行处置，不失为较为合理、合情、合法的处理方式，[10]但这种处理方式的科学性严重受到个人经验的多寡以及个人偏好的影响。

2.层次分析法

为解决案例研究中定性研究存在的弊端，可以对专家的意见进行定量分析，选用层次分析法能够有效解决这一问题。通过对已发生案例的科学理性解读，对案例进行全面诊断剖析，对突发事件的网络舆情公安应急措施进行分类，分层次分析，利用定量分析的方法对其进行验证，构建应对突发事件的一般化理论分析模型。

(二)案例选择

我国《突发事件应对法》对突发事件有着明确的定义和界定，并对突发事件进行了分类和分级。现阶段，我国突发事件一般具备以下几个特性：第一，事件的发生具有突然性，超出决策主体的预料，给决策者带来一定的风险；[11]第二，突发事件的发生可能造成社会危害，如人员伤亡、财产损失，具体在我国表现为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等，面对这些事件决策者必须采取应急措施；第三，全球化背景下突发事件的影响在时间和空间上具有连锁反应和蝴蝶效应，一个突发事件的发生会导致另一个突发事件的发生或转化为群体性或国际性事件，[12]影响范围远远超出突发事件控制的现场；第四，当前我国正处于突发事件的高发期，各类突发事件均呈现高发态势，在社会转型和体制转轨的变革过程中，各种矛盾凸显，导致突发事件发生的不确定因素增多，突发事件在发生次数、参与人数、事件规模、危害程度、处理难度等各方面都呈现扩大趋势。[13]根据近年来我国突发事件发生情况，本文选取两个比较具有代表性的涉警事件网络舆情治理案例进行分析，选取的缘由主要有：一是这两个事件与本研究具有密切的相关性；二是这两个事件的影响范围十分广泛，影响的持续时间较长；三是这两个事件的处理均以公安机关为主，并最终被学术界和公安机关广泛进行解读和总结；四是这两个事件在网络时代非常具有代表性，类似事件的发生非常频繁，同样需要公安机关持续关注和应对；五是这两个事件有着比较明显的处理和解决方式差异，形成了不同的处理结果和影响，能够为本文提供具有比较价值的研究参考。

1.黑龙江庆安火车站袭警事件

2015年5月2日下午，黑龙江省庆安县一男子在该县火车站候车室内与庆安站派出所民警发生冲突后，该男子被民警开枪击倒身亡。事件在发生后短时间内被迅速关注，公众反应强烈，舆论争议激烈，影响迅速扩大，无论是线下还是线上，均成为当期热点事件，网络舆情因而形成。此次涉警事件发生后，微博网民态度负面情绪比例在当期所有突发事件中排名第三(占比为2.54%)。据统计，网民中认为警方开枪不合法的比例占15%，在所有网民态度中占比排名第一；认为警方过度遮掩占比排名第三(占比为13%)；质疑国家公权力(占比为12%)、怀疑视频真实性(占比为12%)占比排名第四。[注]数据来源于任子行舆情系统。综合统计，此次事件涉警网络舆情负面情绪占比达到52%，公安网络舆情危机应急工作随之迅速展开。

在对黑龙江庆安火车站袭警事件(以下简称“庆安事件”)网络舆情的公安应急中，面对网民的不同态度，公安部、铁路总公司、检察机关高度重视，积极采取措施，正面回应各方。主要采取的措施有：一是公安部派出调查组，直接到案发地点进行调查取证，调取了全部视频资料，同时对事件目击群众进行走访和询问；二是对事件相关人员进行询问，包括当事民警、被击毙人员在现场的家属；三是对被击毙人员的亲属进行走访和询问；四是当地政府和公安机关迅速做出反应，慰问死亡人员家属，防止事态进一步扩大；五是公安机关借助官方媒体进行及时客观报道，包括中央电视台、新华网、人民日报等权威媒介积极参与；六是借助专家的智慧和力量，对该事件相关负面舆情进行权威解读并进行官方权威发布；七是在调查的过程中，对于网络谣言的发布者和传播者，依法采取措施；八是重视网络博主或网络红人的影响力，借助网络博主或网络红人发声，正面报道，积极传播网络舆情正能量。从本次网络舆情公安应急工作来看，公安高层对舆情应急工作高度重视、对舆情带来的影响考虑全面周到、应急工作主动、应急反应快速、应急措施全面系统，公安应急工作主动可控，有效化解了本次舆情危机。

2.北京昌平雷洋事件

2016年5月7日，涉嫌嫖娼的雷洋在被北京昌平民警带回公安机关审查的过程中，突然身体不适，警方将其送往医院，后经医院抢救无效死亡。事件发生后，微博、博客、论坛、平面媒体、微信等相关媒介舆情曝光，走势呈迅速上升趋势。随着更多媒介持续报道解读该事件，网民对该事件的关注度直线上升。该事件中，初为人父、人大硕士、嫖娼、离奇死亡(非正常死亡)、警方等吸引大众眼球的字眼，使公众对该事件的发生、发展有了更多的关注和期待，公众反应强烈，针对警察的负面舆论迅速扩散，涉警负面网络舆情危机形成。面对巨大的舆论压力，北京昌平公安通过官方微博发声，发布了500字左右的通报，但没有公开相关执法视频等信息，公众的质疑没有得到完全回复，涉警负面舆情已成无法控制状态，网络舆情危机呈现扩大化趋势。直到2016年12月29日，北京市公安局官方微博发布信息，宣布检察机关对雷洋事件5名相关民警作出处分，此次事件才逐渐淡出公众视野。从本次网络舆情公安应急工作来看，公安高层对舆情带来的影响预判不够、应急工作重视不够、应急反应迟钝、应急措施滞后，公安应急工作出现了被动局面，严重损害了北京公安和人民警察的形象。

在对北京昌平雷洋事件网络舆情的公安应急中，警方信息发布的主要主体是北京昌平警方和北京市公安局，发布的主要媒介是官方微博，面对公众的质疑，警方只是对事件发生的过程进行了简要的说明，500余字的官方通报很难将具体的细节解释清楚，同时给公众留下了更多的想象空间，而在随后面对公众舆情压力的情况下，被动地进行解释，却无法令公众信服，舆情的发展趋势更多向着不利于警方的方向发展，舆情压力促使警方不得不快速采取措施，而最后处理的过程和结果也验证了这一点，直到相关的民警得到处理并公开发布才最终平息了此次事件。这一事件给警方的形象带来了严重的负面影响，警方的执法权威受到了质疑。

(三)开展层次分析

针对不同类型的突发事件，根据突发事件发生的特点，对每一类突发事件制定多个应急预案，每一应急预案以实现某一重点目标为主，借助专家的智慧和科学分析研判进行选择，确定合适的方案进行应急处置，以实现应急管理最优结果。以“庆安事件”网络舆情的公安应急为例，面对网民中的不同声音，公安机关可以选择不同层面的应对举措，公安系统应急的主体可以选择公安部、黑龙江省公安厅、黑龙江省绥化市公安局、黑龙江省绥化市安庆县公安局，为实现舆情快速有效控制、舆情负面影响最小、处理舆情成本最低等目标，针对每一举措所可能产生的结果进行SWOT分析，由专家进行评定，具体可以采用层次分析法(见图2)。在层次分析法中，首先是应急处置的总目标(A)，总目标的实现需要以分目标的实现为前提，分目标作为专家评判实现总目标的具体准则(C1，C2，C3……)，为解决危机，实现分目标，确定了不同的解决方案(P1，P2，P3……)，这样就构成了层次分析法中的目标层、准则层和方案层。然后请相关专家对方案层中的各方案与准则层中的各分目标直接的关系进行判断比较，借助层次分析法相关软件进行科学分析，最终获得实现某一目标的最优方案。[14]

借助层次分析法软件对专家评价的相关数据进行分析，获得各方案的层次总排序，以“庆安事件”为例，其层次总排序的结果见表1。从表中可以得出结论，对于庆安火车站突发事件的网络舆情危机处置，专家的意见以公安部作为此事件应急处置的主体为最优方案，这与现实中的处置安排是一致的，其结果也是令人满意的。但比较实现各层次目标的方案，黑龙江省公安厅在处理舆情成本最低目标上被专家认为是最优方案，但综合排序则是次优方案。在各方案中，庆安县公安局为主体处理此次网络舆情危机则被认为是最差方案，这也符合现实处理的逻辑。

图2 突发事件网络舆情公安应急层次分析模型(以“庆安事件”为例)

(四)运用评价结果

从层次分析的结果可以看出，对于突发事件网络舆情危机，不同层级组织机构的处置结果是有明显差异的。组织机构层级越高，突发事件应急处置目标实现的总体效果越好；组织机构层级越低，突发事件应急处置目标实现的效果越差。这种现象可以从以下几个方面进行解释：一是更高的组织层级对突发事件网络舆情有更全面的信息。更高的组织层级掌握的信息渠道更多，信息来源更加广泛和全面，对信息的判断更加接近实际。二是更高的组织层级处置突发事件网络舆情，意味着对网络舆情危机的重视程度更高，各级组织和部门的处置参与度更高，处置所掌握的资源越多，处置的弹性越大，处置实现目标的可能性更高。结果表明，对于可能带来多方面影响的突发事件网络舆情危机，对其处置战略的设计至关重要，高层领导和更高层级组织机构的主导或参与，对危机治理的效果更有利。[15]此外，不可忽视的是，突发事件现场处置的流程和结果是影响是否诱发网络舆情危机的决定要素，信息公开的完整性和可信性对于满足公众需求和释疑同样影响着网络舆情危机的发生。基于应急管理的愿景，突发事件的网络舆情危机首先应该是以预防发生为主，为此，公安机关及其人民警察在突发事件处置现场应该执法规范化、执法人性化、执法科学化、执法系统化，并实现现场执法的预见性、精准性和高效性，在执法过程中能够预测、预警、预防各类风险。[16]

三、突发事件网络舆情公安应急的对策建议

(一)从战略高度正确认识、科学判断突发事件网络舆情

应对突发事件网络舆情危机，公安机关及其人民警察需要高度重视，认真对待，必须从战略高度正确认识突发事件网络舆情的特征和本质，理性判断突发事件网络舆情发生、发展、演化的规律和趋势，以便科学高效地处理突发事件。网络舆情作为公众借助互联网工具进行表达的网络舆论，其实质是社会舆论的一种表现形式。突发事件网络舆情是广大网民借助网络载体对突发事件有关情况、相关人以及处置情况和结果等表达个人的情感、态度、意见和观点。相对于网下的舆论表达而言，网络舆情具有以下特征：一是网络舆情形成不受时空限制。只要能够上网，人们就可以通过新闻评论、BBS、博客、播客、微博、RSS、新闻跟帖及转帖等网络媒介发表自己的声音。[17]由于网络的开放性，这些信息会被快速转载和传播，任何人无论在任何时间任何地方都有可能获取这些信息，发表自己的意见，并通过在网上进行互动形成比较一致的意见表达，网络舆情因而也就出现了。这时的网络舆情可能发生在一天的任何一个时刻，我们很难界定其发生的地点。二是网络舆情形成迅速，社会覆盖面广。近年来，随着网络传播技术的快速发展，网络舆情的形成速度也在加快，人人都是新闻人，人们借助随身携带的移动互联设备可以实时对突发事件进行报道、解读、评论，能够在第一时间得到公众的快速反应和互动，迅速形成网络舆情，同时借助网络，公众传播的范围更加广泛，不仅仅局限于突发事件现场区域范围，还从网络虚拟空间进行病毒式的传播，这种传播不受网络媒体人的控制，影响范围更广。三是网络舆情发展态势难以掌控。网络舆情由于发言者身份隐蔽，缺少规则限制和有效监督，容易被不良网民利用，进行情绪发泄，或发表庸俗、灰色的言论，使得网络舆情的发展超出人们的正常认知。与传统媒体传播次数的有限性相比，网络舆情具有无限次传播的特性，并可轻易穿越封锁，给监管部门带来困难，很难掌握网络舆情的发展趋势。四是网络舆情社会影响和危害更大。突发事件网络舆情如果处理不当，极有可能诱发民众的不良情绪，引发围观和过激行为，威胁社会稳定，影响社会和谐。

(二)积极完善公安应急组织体系

公安应急组织体系可为实施突发事件应急处置提供组织保障。在维护社会大局稳定的大环境下，面对山洪式的网络舆情压力，必须科学地进行网络舆情研判，及时准确地应对，合理地采取对策。[18]比较两个案例面对突发事件网络舆情处理情况，可以看到，任何突发事件网络舆情危机的发生都有其共同的特征，首先是事件发生后的媒体报道，公众通过媒体报道进行个人解读并做出反应，进而引发更多公众的关注、思考、共鸣等，网络舆情的氛围逐渐形成，而面对网络舆情的一般处理对策是：根据涉警舆情监测网民的关注点，对涉警舆情进行分析和研判，首先汇总和识别负面舆情，然后将各负面舆情进行分类处理，将需要采取相同针对性措施的负面舆情划为一类，针对每一类负面舆情采取相应的应急对策。纵观这些应急对策所产生的效果看，单一的网络舆情应急对策很难完全应对其所产生的后果，政府、警方、媒体等各方面的快速协同应对方能取得良好的应对效果。为实现信息发布的权威性和统一性，综合政府应急管理各部门以及各类社会应急组织在涉警突发事件处置中的角色和作用，可考虑构建以公安为主导的公安应急组织体系，公安应急组织体系可下设公安应急指挥系统、公安应急资源保障系统、公安应急决策支持系统、公安现场应急系统、公安应急媒体协调系统等。各系统下可根据工作目标的需要灵活设置相应的任务组，比如在应急指挥系统中，既需要对全局进行统筹安排的指挥部，还需要在现场进行协调处置的指挥员，这就需要在公安局这一层面设置指挥中心对整体进行把控，在现场设置指挥部对现场进行应急处突(图3)。

图3公安应急组织体系架构设想

(三)统筹选择公安应急对策措施

在微博、微信、微视频主导的自媒体时代，公安机关必须及时发现公众对线下突发事件的反应以及对线上的网络情绪表达，科学研判突发事件的网络反应，有效采取网络舆情治理的方针政策，构建标本兼治的公共安全体系，实现公共安全的目标。

1.凝聚政府力量，系统研判，统筹应急对策

面对突发事件发生诱发的涉警网络舆情危机，政府各机构要提高认识，网络舆情危机不是一个部门的事情，危机应对的结果影响着整个政府治理的效果和政府各个部门的形象，影响着政府对人民群众的公信力和服务水准。第一，政府各机构、各部门一定要联合起来，协同合作，把涉警网络舆情应急工作进行战略思考和做出总体工作安排，系统研判，精心部署，统筹解决，科学应对。建议组成以公安机关为核心的办公议事机构，由公安、应急、民政、城管等各部门以及相关专家组成，[19]根据突发事件的网络舆情状况，制定面对不同突发事件的应急预案，并根据已发生突发事件的现实状况有针对性采取措施，在第一时间做出反应，有效应对。第二，建立日常工作机制和预警预判机制。对可能引发网络舆情危机的突发事件进行甄别、分析和预判，根据预判的结果适时进行预警，积极做出应对准备。

2.应急管理精细化，应急服务便利化

网络社会的一个显著特征就是任何人都可以将自己的需求和意见公开在网络媒介上，这给应急管理者提供了一个了解被管理对象的便利途径，使得管理者可以拥有比较全面的信息，过去建立在非完全信息假设上的管理思维和方法必须进行转变。大数据技术能够帮助应急管理者获得比较全面的信息，并为管理者提供了管理精细化和服务便利化的最佳途径：第一，应急管理者可以积极借助大数据技术对应急管理对象的需求进行追踪和分析，进而实施管理行为或投送有针对性的服务；[20]第二，大数据技术可以使应急管理更有预见性，大数据技术可以对碎片化的海量数据进行数据抓取和分析，发现潜在的联系和问题，科学分析和预判潜在的风险和威胁，为公安机关应对突发事件提供早期的防范和事后的保障。公安机关要加强对现代网络技术的使用，积极借助科技手段筛选过滤网络信息，网络技术可以帮助公安机关对网络舆情进行有效的监测、跟踪，对负面消息进行及时引导、清除；可以搜集违法犯罪人的证据，可以追溯事件的源头，节省执法的时空成本，提高执法效率。

3.善用官方媒体，引导舆论走向

舆论引导是公安机关处置突发事件的重要内容。在处置突发事件的过程中，公安机关不仅要承担有效的现场处置责任，还要承担信息发布、权威证实、主导舆论、平息事件等舆情治理的相关责任。公安机关可以借助政府官方媒体进行多渠道、多角度、多视野、全天候地正面宣传和报道。多渠道是指公安机关要在主要网络新闻媒体、微博、社区、APP、微信公众号、微视频等网络媒体渠道进行广泛介绍、解释和宣传；多角度是指通过官方发言人、专家、学者、当事人各方、旁观者、听众、外国人士等不同的人物角色进行解读、说明，表达对突发事件的态度、意见和情绪；多视野是指从不同的职业层面、不同的社会阶层、不同的专业领域进行分析，使公众对该事件有更为全面、客观的认识，消除其对事件认识上的偏见；全天候是指积极利用主流媒体，通过新闻发言人，统一口径正式发布信息，并积极配合媒体、服务媒体，全天候不间断地发布事件动态。只有做到多渠道、多角度、多视野、全天候的正面宣传报道，才能使网络舆情沿着公安应急处置预期的方向发展，才能有利于网络舆情危机的更好解决。

4.广借社会资源，积极正面报道

相对于官方媒体对舆论的报道，社会媒体和社会人士的发声对网络舆情的影响也非常广、持续时间也非常久。公安机关要广借社会资源，积极与各类社会媒体和社会人士进行沟通，利用其强大的社会影响力，引导舆论向着警方预期的方向发展。为此，一是积极借助社会权威媒体力量正面报道，从正面传播信息，向公众传导正能量；二是借助网络意见领袖发声，发挥舆论领袖的积极作用，对舆情进行引导；三是借助民间人士，尤其是民警自媒体通过发帖、跟帖发表引导性评论，发布正面观点，批驳反面声音，积极引导舆情；四是积极传播其他热点信息，将公众的聚焦点进行转移，以降低舆情的持续影响。

5. 健全网络媒体法律法规体系，依法开展突发事件网络舆情处置

健全的法律法规体系对于有效处置舆情危机有着良好的效果。目前，我国有《中华人民共和国网络安全法》、《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》、《互联网信息服务管理办法》、《互联网新闻信息服务管理规定》等规范性法律文件，但还存在立法层次不高、内容不够系统等问题，迫切需要建立健全包括法律、行政法规、部门规章为主要内容的网络媒体法律法规体系，为网络舆情引导治理、突发事件舆情处置提供执法依据和准则。要依法明确细化相关部门职责，完善网络舆情处置协调机构和分工协作机制，规范舆论引导流程。要依法善待善管善用媒体，对媒体部门、媒体从业人员、新闻发言人以及公众的网络舆论进行分析和预警，积极通过网络媒体吸纳民意，改进工作，自觉承担起聚民心、展形象的使命任务，积极树立公安机关及其人民警察的良好形象。