论智慧公安建设背景下的全要素治安管理

(上海公安学院科研中心，上海 200137)

当前我国正在步入大数据时代，各地公安机关都在积极推进智慧公安建设。近年来，全要素管理作为现代管理科学的重要概念被引入企业管理、政府管理工作中，并且作为智慧公安建设的重要内容，引起公安机关的高度重视。本文试图结合智慧公安建设对全要素治安管理的内涵、面临的问题以及对策予以分析研究。

一、全要素治安管理的内涵

(一)全要素治安管理的理论来源

全要素的概念最早来源于1942年荷兰学者提卑尔根(Tibergen)，其将时间因素引入到柯布—道格拉斯生产函数中,开创性提出全要素生产率的概念。全要素生产率引起学界的广泛关注源于1957年罗伯特·索罗(Robert Solow)的开创性研究工作,其目前已成为分析经济增长源泉以及评价经济增长质量的重要指标。按照罗伯特·索罗的经济增长理论,全要素生产率是指各种生产投入要素(如资本、劳动投入、能源、自然资源等)贡献之外的，由技术进步、技术效率、管理创新、社会经济制度等因素所导致的产出增加。全要素生产率变动被解释为生产函数的整体移动,而要素投入变化则指要素投入沿着生产函数本身的移动。

近年来，全要素生产率的观点引起我国学术界的重视。2015年李克强总理在政府工作报告中首次提出要“增加研发投入，提高全要素生产率”，[1]“企业要通过提高生产率提升效益，中国经济也要通过提升全要素生产率，提高发展质量和效益。”[2]全要素生产率是各种要素投入水平既定的条件下所达到的额外生产效率。比如，某个工厂劳动力、资本等所有生产要素投入都不变，正常情况产出也保持不变，结果产出增长了10%，这多出来的残差10%就是全要素生产率。全要素生产率由资源重新配置效率和微观生产效率两部分构成，它更多是技术进步、组织管理改善等无形要素发挥作用产生的增长。从微观角度看，企业采用新技术、新工艺，研发新产品，都能有效提高全要素生产率。从宏观角度看，通过资源重新配置，比如，技术较为落后的农业部门劳动力资源转向科技水平较高的工业部门，促进全要素生产率的提高。

为了提高全要素生产率，就必须研究全要素管理问题。国内很多学者对此进行了探索。例如，中国工程院院士、浙江大学教授许庆瑞提出了有关全要素管理创新的观点。许教授认为，“全面创新管理是以构建和提高核心能力为中心，以价值创造和增加为目标，以战略为导向，以技术创新为核心，非技术创新为手段，凭借有效的创新管理机制和方法做到人人创新、事事创新、时时创新、处处创新。”[3]其中，全面创新管理的核心是全要素创新(见图1)，主要包括技术要素创新与非技术要素创新(见图2)。[4]

图1全要素创新模式

图2全要素管理中技术创新与非技术创新的关系

(二)全要素治安管理的内涵

为了提高治安管理的效率，最近几年公安机关亦开始重视全要素治安管理工作。例如，2017年5月17日《人民公安报》报道：“齐齐哈尔建立全方位、全时空、全要素社会治安防控体系，视频侦查直接参与破获的案件占总数70%。”[5]2017年11月10日，江苏省政法系统学习贯彻党的十九大精神、推进基层社会治理创新汇报交流会在南京召开，会议提出要打造全要素网格化、探索社会治理新格局。[6]2018年3月18日，南京市江宁区召开创新网格化社会治理工作会议，推动全要素网格化社会治理全域覆盖、规范运行。[7]

根据国内外有关全要素管理理论的基本观点，结合公安机关治安管理工作实践，笔者认为，全要素治安管理是指公安机关在治安管理工作中，坚持以技术创新为核心，同时结合非技术创新，使全部的管理要素高效发挥作用，对与社会安全紧密相关的“人、物、房、点、路、网”等要素实行精准管控，不断提高治安管理效率。

(三)全要素治安管理中技术创新与非技术创新的关系

根据全要素管理基本理论，公安机关全要素治安管理创新关键在于协调好技术创新和非技术创新的关系。这种协同关系主要表现为:一方面,公安管理工作中技术创新的不断进步，势必要求公安机关对各非技术要素如体制、机制、制度、文化等进行调整,营造良好的技术创新环境。另一方面,非技术要素创新是公安机关对管理资源重新整合和配置,提高其利用效率的过程,是成功推进技术创新的保障。

技术要素创新和非技术要素创新之间是相互制约、相互影响、相互依赖的关系。图3表示了治安管理工作中技术要素创新和非技术要素创新之间的关系。其中Y轴表示非技术要素创新不断进步；X轴表示技术要素创新不断进步；而当技术要素创新和非技术要素创新趋于协同、协调发展时,则技术要素创新和非技术要素创新之间的相互关系可以用图3介于中间的趋势线表示。[8]如果技术要素创新和非技术要素创新之间的相互关系失衡，则图3中间的趋势线会出现偏向。

图3 全要素管理中非技术要素与技术要素的协同性

二、智慧公安建设背景下全要素治安管理的主要内容

(一)全要素治安管理的对象与要求

全要素治安管理的对象包括与社会治安紧密相关的“人与点”、“房与物”、“路与网”、“场所与组织”等要素。

1.对于“人与点”全要素治安管理的要求。一是“人”。公安机关治安管理部门可以考虑把人分为三类:违法犯罪的人、需要关注的可能造成危害的人、正常的人。“人”的全要素治安管理的要求是：对前两类人，要通过多种途径及时将信息推送给相关单位和民警，要通过智能探头、智能门禁等设施来识别需要关注或重点管控的人。二是“点”，主要是指易产生大客流、大人流的区域，特别是指人群聚集的大型活动区域。“点”的全要素治安管理的要求是：公安机关圈一个“点”，就能知道多少人在这个“点”上，这些人有什么背景，是否有可疑的人，是否携带危化品、危爆品、违禁品，并把这些情况及时推送到现场民警的智能警务终端上。

2.对于“房与物”全要素治安管理的要求。一是“房”，即房屋。“房”的全要素治安管理的要求是：动态掌握每间房子里有没有住人、现在住的是什么人，这个人是否对公共安全有危害。对于火灾隐患、治安隐患也要通过物联网等手段实现风险智能感知预警。二是“物”，即物品，主要是指可能威胁公共安全的危化品、危爆品、违禁品。“物”的全要素治安管理的要求是：对于这些物品，无论是合法的生产、运输、销售、储存，或是非法的购买、私藏，都要心中有底。对正规渠道运送的危化品、危爆品，通过物联网掌握物品流转的每一个环节。公安机关对以非法方式出现的枪支弹药、危化品、核生化物品等也要能够及时敏锐感知。

3.对于“路与网”全要素治安管理的要求。一是“路”，即道路。“路”的全要素治安管理的要求是：公安机关对行驶在道路上的汽车以及所有交通行为参与者的管理都要做到依法依规、文明礼貌地进行。对于违反交通法规的行为能够第一时间发现，但不是依靠交警去盯，而是依靠智能信号灯、智能探头等设施自动感知，自动把违法画面推送给最近的交警，以便交警及时精准处置。二是“网”，即互联网。“网”的全要素治安管理的要求是：对于网络信息和系统安全的问题，要实现智能化感知、即时处理。这些问题主要表现在三个方面:一是政治谣言，二是大量的违法犯罪信息，三是病毒感染、黑客攻击等问题。

4.对于“场所与组织”全要素治安管理的要求。一是“场所”，即从事文娱、体育与贸易等活动而形成的群众聚集场所，包括营业性娱乐场所、电影院与音像制品放映场所、设置按摩项目的服务场所、餐饮场所、体育场馆与营业性射击场所、大型公众性临时活动场所等。“场所”的全要素治安管理的要求是：能够结合智能化的感知系统及时发现这些场所的违法犯罪嫌疑人、可疑物品以及违法犯罪活动并且采取相应的处置措施。二是“组织”，主要有两种类型：一类是指未经登记擅自以社会组织名义开展活动的组织，一类是指虽然已经向民政部门登记、但是可能存在违法犯罪活动的组织。这些组织往往冠以“中华”、“中国”、“全国”、“联合国”、“世界”等高大上的名头，在业务方面喜欢蹭社会热点，如“精准扶贫”、“慈善救助”、“一带一路”等，组织形式有“促进会”、“联合会”、“基金会”、“发展局”、“委员会”等。“组织”的全要素治安管理的要求是：能够结合智能化的感知系统及时发现这些组织的主要活动地点、主要成员、所藏匿的违法犯罪嫌疑人以及违法犯罪活动嫌疑，并且采取相应的处置措施。

(二)全要素治安管理的目标

全要素治安管理要求公安机关依托现代科技手段，对与公共安全紧密相关的各个要素进行管理，实现全地域与多种类、全时空与多角度管控的要求(见图4)。

1.从静态角度看，要实现全地域与多种类管控。全地域是治理概念，主要是指感知风险类型要满足社会治理以及公安工作中刑事司法、行政执法、服务群众等方面的需求。如视频监控是最基础、最重要的感知终端，是感知体系的“眼睛”。以上海市为例，上海市最终要实现全市监控探头覆盖密度每平方公里超过100个的要求，其中中心城区每平方公里要超过200个，并且探头基本做到数字化、高清化、智能化，通过叠加各种模型，同时分辨人像、车辆、场景和各种行为异常。多种类是指要感知风险的多种类型数据，既包括结构化数据，也包括非结构化数据；既包括公安机关掌握的数据，也包括其他政府部门、互联网企业等掌握的数据；既包括存量数据，也包括增量数据。

2.从动态角度看，要实现全时空与多角度管控。全时空是指对同一类要素，能够精准识别出不同时段、不同空间的风险特征。比如，对“房”这个要素的风险研判，既要感知楼道内是否堆物、是否存在火灾隐患，又要知道水电气供应是否正常、是否存在泄露风险。比如，上海市公安局正在建设的“全覆盖、非接触、不停留”智能安检系统，如果不能做到实时感知危险源，就无法匹配轨道交通常态大客流的应用场景。多角度是指要掌握多侧面、多特征的数据。同一类风险有多种表现形式，同一类要素可能存在多重风险。这就要求对同一类风险，从不同角度感知数据，提升综合风险研判的精准性。如人员密集场所风险监测需要通过手机信令、WIFI嗅探、智能视频等多渠道数据，判断现场人流的数量、密度和流速。

图4全要素治安管理的对象与目标

(三)全要素治安管理的技术支撑

技术创新是全要素治安管理的核心，根据精准管控的要求，技术体系包括基础设施、支撑平台、应用系统三个层次，同时以标准规范体系、信息安全体系、运维管理体系等为保障。

1.基础设施。基础设施包括“云”、“管”、“端”三个部分。一是“云”，即警务云，由公安部统一规划并由省级公安机关或市级公安机关统一建设，整合全部数据资源并且提供超级运算能力。二是“管”，即信息通道，包括互联网、物联网和公安网等。三是“端”，即终端，包括用户端与感知端两种类型。感知端技术主要包括：用于精准管控“人”的人像识别和光场技术；用于精准管控“物”的无线射频技术；用于精准管控“房”的红外、二氧化碳浓度探测技术；用于精准管控“点”的太赫兹技术、拉曼光谱技术和荧光检测技术；用于精准管控“路”的智能信号灯技术；用于精准管控“网”的语义识别和数据挖掘技术。对于场所与组织的风险隐患，则要借助人力、技术、警情、舆情、信访等多种渠道进行感知。

2.支撑平台。支撑平台是指智慧公安综合服务平台，其通过统一的数据标准和接口规范，将各类应用系统联通。其建设内容包括智慧公安示范应用、综合服务总线、智慧公安综合门户、全要素智能搜索、布控预警中心、展示系统、标签中心、关系中心、轨迹中心、行为中心、算法中心等系统以及配套软件。[9]

3.应用系统。应用系统是指适用公安机关不同类型警务活动的应用系统。其中涉及治安管理的有多个子系统，如警用地理信息应用系统、实有人口管理信息系统、智能化危化品管理系统、智能交通安全管理系统、智能无人机管控系统、穿戴式智能警务终端、手持式智能警务终端等。

三、智慧公安建设背景下推进全要素治安管理面临的主要问题

结合实际分析，当前公安机关推进全要素治安管理还面临一系列问题与薄弱环节，主要体现在以下几个方面:

(一)管理体制、协作机制与管理流程方面存在不足

为适应信息社会的快速发展，公安机关在管理体制、协作机制与管理流程方面不断进行探索和推进各项改革，但与日新月异的新形势、新技术、新要求相比，公安机关在管理体制、协作机制与管理流程方面仍存在诸多不足，已经明显制约了技术创新的步伐与技术应用的推广。

1.管理体制方面。公安机关管理体制涉及三个方面:一是职能配置，这是基础；二是机构设置，这是关键；三是层级设定，这是重要内容。公安机关管理体制主要存在三大问题:一是分工过细、职能分散、缺乏有效整合；刑事诉讼法赋予公安机关的刑事侦查职能竟然分割在十几个部门。二是部门林立、职能交叉、边界分明、壁垒森严、扯皮内耗严重，内部协调任务艰巨。近年来，公安机关内部增设了多个机构，结果是机构越来越多，职能交叉越来越严重。三是二级机构过度膨胀。由于一级内设机构增多，内部分工过细，使得公安机关内部运行极度“碎片化”，导致内部运转效率严重低下，公安机关的内设机构框架与智慧公安一体化建设方案的要求极不适应。

2.协作机制方面。从管理要求方面看，治安防控是党委、政府主导，各部门共同参与的一项系统工程，必须形成党委、政府统一领导，各部门齐抓共管、全民安防与协同治理的格局。但当前各部门和社会团体参与社会治安工作的主动性、积极性不高，一些单位、部门对预防犯罪工作措施落实不到位。很多职能部门没有摆正自身在治安防控体系建设中的位置和应当承担的责任，甚至把维护社会稳定、预防犯罪职责全盘推托给公安机关，导致公安机关一家东奔西走、孤军奋战、管不胜管。这些因素导致公安机关长期不堪重负、疲于应付。

3.管理流程方面。管理流程方面存在的问题主要有：一是信息网络互联不足。这主要表现为：(1)网络不互联。在用网络包括公安网、指挥网、视频网，警种专网，以及互联网、政务网、公务网等10余种，网络之间互相隔离、互不联通，不仅没有成为输送活水的“管道”，反倒人为形成“梗阻”和“结石”。(2)系统不互联。有些单位热衷搞“小而全”，导致全局有百余个名目繁多的平台、系统，不仅功能简单重复，而且标准不统一，在汇集整合方面困难重重。(3)业务不互联。网络和系统的割裂造成业务流和信息流各行其道，公安业务之间难以真正融合贯通。二是信息共享不足。这主要表现为：(1)数据不共享。部分单位从狭隘的部门利益出发，曲解“数据为王”而霸占数据，以致迄今尚未形成全局所有数据的资源池。(2)设施不共享。科技信息化建设普遍追求堆砌硬件、独享软件，重复建设、重复投入的情况较为严重。由于软硬件设施欠缺集约使用，难以发挥全部效能。(3)服务不共享。人为地将系统服务对象限制于本部门、本条线、本地区，导致科技信息化建设的成果只为少数人服务，信息化红利无法惠及全警。三是信息系统建设合力不足。这主要表现为：(1)习惯自建。囿于小而全的思维惯性，所有的建设项目都是自筹资金、自主建设，对许多优质的政府资源和社会资源弃而不用。(2)习惯自管。依赖于有限的科技警力，维护管理日益庞杂的信息化系统和设备，未能借助更为有效的社会化、市场化、专业化服务。(3)习惯自用。很多系统投入使用以后，建设单位往往自娱自乐，缺乏稳固的用众基础，系统难以持续演进。

(二)技术创新存在不足

现代科技日新月异，人流、物流、技术流、信息流不断加速且相互影响。公安机关虽然正在全面推进信息化建设，但是现有感知能力仍然难以满足精准管控的要求。当前技术创新存在的不足难以满足实战要求主要体现在：一是视频监控覆盖不全。每平方公里监控点位数量不够，对出入市域道口、机场、长途枢纽等重要部位没有全覆盖，“篱笆扎得不紧”。二是智能化程度不高。高清探头数量占比较低，视频数据没有结构化，态势感知、行为轨迹等场景应用不能满足需要；感知手段不丰富，视频监控是目前最主要的感知手段；高层建筑缺乏温感、烟感探测装置，危化品监管尚未形成物联网感知体系。三是部分信息系统与装备因体验度差而应用不足。部分信息系统、装备使民警感觉“不好用”、“不管用”而“不愿用”。这主要表现为：(1)操作体验差。绝大部分应用需要手工输入或操作，对实战环境和需求考虑不够。用户界面不够友好，操作繁琐复杂。(2)携带体验差。一线民警随身携带的装备种类多、体型大、负荷重、功能集成度不高。(3)业务体验差。一些系统响应速度较慢，应用软件与实战需求不够贴合，后台对部分业务工作支撑不力。

四、智慧公安建设背景下推进全要素治安管理的创新路径

全要素治安管理是社会治理领域的创新实践，要求公安机关把全要素管理基本理论与公安工作实践相结合(见图5)，在探索中不断改进完善。

图5全要素治安管理创新流程图

(一)深化公安管理体制改革，以体制创新推动技术创新

郭声琨同志指出：“要深化警务体制改革创新，积极探索推行大部门制、大警种制，探索建立警力随着警情走的编制动态调整机制，完善精细化警务管理模式，着力增强公安工作整体效能。”[10]这一重要讲话坚定了公安机关推行大部制改革的决心，明确了构建警力随着警情走的编制动态调整机制的基本改革思路。

公安机关要深入贯彻上述精神，一方面通过机构撤并，将职能空转的部门撤销，将职能相近的部门整合重组为一个较大部门，目的是减少机构的重叠和部门职能的交叉，增强综合协调能力，提升警务工作效能；另一方面警力配置根据实际警情动态调整，将警力下沉，将原来闲置或者没有充分发挥警务职能的警力向执法一线倾斜，实现在警力不实际增加的情况下工作效能的大幅提升。

全要素治安管理与上述精神完全一致，要求公安机关以技术创新为核心，简化工作流程，提高工作效率。因此，公安机关在横向的机构设置上要坚持精干瘦身，规定必设机构和选设机构，限定机构总数；反对分工过细、部门林立、内耗扯皮，最大限度地实行职能和机构整合。在人员配置上要制定各层级、各部门人员编制表，进行总额控制。在职能配置上也要精简机关，加强基层一线，确保基层权责一致，避免责重权轻。[11]

(二)完善公安管理模式，以机制创新推动技术创新

全要素治安管理的核心是技术创新。这就要求公安机关改革公安管理模式，建立技术创新机制(见图6)。

1.构建技术创新动力机制。这一机制涉及的内容包括公安机关进行技术创新的动机、原因、目的等，包括外部牵引机制与内部动力机制两个方面。外部牵引机制主要是指社会治安形势的变化、违法犯罪活动的技术含量不断增加以及现代信息技术的发展等因素，客观上要求公安机关进行技术革新。内部动力机制主要是指公安机关各级领导的高度重视、公安民警的理念创新、开展技术创新的文化氛围等，这是构建技术创新动力机制的重点内容。

2.构建技术创新激励机制。长期以来，公安机关综合运用物质激励与精神激励的方式对激发公安民警的工作积极性发挥了重要作用。但是，技术创新工作有一定的特殊性，创新主体不仅要有专业知识与专业技术能力，而且需要持续投入大量的精力和财力，创新成本很高。笔者在调研中了解到，由于智慧公安建设需要一支专业的技术队伍，很多民警认为把物质激励、精神激励与职级晋升、职务提拔等政治发展结合起来，效果会更佳。

3.构建技术创新运行机制。这一机制具体包括四个方面。第一，建立技术创新组织机构。其主要工作有：制定技术创新总体规划，组织论证与遴选技术创新项目，制定技术创新项目评估验收、检查、推广等方面的规章制度。第二，建立资金投入与保障机制。智慧公安建设项目需要庞大的资金支持，为此，公安机关要建立起全方位的资金投入机制。投入的渠道可以包括政府的投入、公安机关自身的投入、社会各界的协作与共建等。公安机关还要调整内部经费投放结构，对技术创新项目实行政策倾斜等。第三，建立技术人才培养机制。具体包括引进高技术人才，选拔与聘用专业技术人才建立专业队伍，通过培训、进修、交流等方式培养技术人才，如上海公安机关建立数据警察队伍就是非常好的举措。第四，建立技术推广机制。公安机关可以先在一些试点单位进行技术创新，如果取得了明显的成效就可以逐渐推广，这要根据实际需要确定技术推广的范围、手段与途径等。[12]

4.构建技术创新合作机制。公安机关要通过创新警企合作机制、局校合作机制(即公安机关与高等院校及研究所的合作机制)，积极与中科院、高等院校科研机构以及阿里巴巴、腾讯、华为、浪潮等科研机构和互联网科技企业开展合作，借助他们在先进的技术、科技平台产品、互联网数据、用户资源等方面的优势，通过签订长期战略合作的形式，高起点、高规格、高质量、高效率地推进智慧公安建设，为全要素治安管理提供新的增长点和可持续发展源动力。

图6 全要素治安管理技术创新机制示意图

(三)坚持以技术创新为依托提升管理效能，实现精准管控

1.运用“云”、“管”、“端”等技术，对各类治安风险实现全域、全量、多维感知。这是指要运用警务云、物联网及互联网等信息通道与高清探头、人像识别系统、无线射频系统、语义识别系统等感知端，全地域、全种类、全时空、全方位收集信息，及时感知各类治安风险隐患，确保数据的具体和鲜活。

与此同时，公安机关还要做好信息处理工作，实现信息处理的标准化、规范化、制度化。例如，治安管理部门既要通过各种智能化感知端，又要通过规范化的制度，做好警情、案件、重点物品、有价值视频图像和地址等信息的标准化输入工作，对旅馆、网吧、私房出租、废旧收购、开锁、摩配汽修、二手手机交易、物流、典当、二手车交易、非经营性上网场所等行业和场所要完善数据处理机制。

2.运用统一的信息平台与多系统、多模型，实现对各类治安风险的精准管控，并提供广泛的服务。统一的信息平台即智慧公安综合服务平台，多系统即不同条块开发的感知与应用系统，多模型即针对不同社会治理场景研发的数据分析模型。通过把不同的信息系统接入统一的智慧公安服务平台，结合多模型的智能化研判，可以实现以下5大功能：一是发现功能。例如，通过对关注人员的个体分析、群体打标过滤、全要素行为画像，将可疑度高的人员予以自动发现并纳入系统进行积分预警，可以实现对个体、群体的发现掌握。二是预警功能。例如，通过对关注人员的在沪分布撒点、人数增减趋势及聚集分布态势分析，建立群体管控、群体追踪、出行预警等群体动态预警功能，可实现聚集预警、进入特定区域预警、来沪离沪预警等工作要求。三是查控功能。例如，系统通过模型对管控人员发出各类预警信息，如自主发现模型将新发现人员纳入系统进行自动化管控跟踪、积分预警，将预警人员通过布控中心、消息中心自动推送至处置单位进行核查管控，处置单位将处置结果通过系统进行反馈，辅助系统优化模型算法。四是打击功能。例如，公安机关侦查部门利用相关数据模型对信息资源进行智能化碰撞研判，使摸排、查证、预警、监管、控赃、串并、缉捕、追逃等工作更加有效率，从而提高公安机关警情研判、精确打击的能力。五是管理与服务功能。智慧公安综合服务平台从纵向实现上至公安部下至基层派出所警务室的信息互联互通，从横向实现与住房、交通、质检、安检、环保等部门的信息互联互通，以促进不同部门、不同层面的信息共享，为社会公众提供广泛的服务。

全要素管理是智慧公安建设背景下治安管理工作突破性的重大革新，公安机关要坚持以理念创新为指引、体制机制创新为驱动、技术创新为核心、制度创新为保障，稳步推进，为维护社会稳定作出新贡献。