浅析中国城镇化推进下“村改居”的实施路径与问题

冯凤美 广东生态工程职业学院

1997年世界银行在《2020年的中国》中表示：“当前的中国正经历两个转变，即从计划经济向市场经济转变，和从农村农业社会向城市工业社会的转变。”城镇化作为一种世界性的社会经济现象和趋势，表现为人口向城市集中、城市数量和规模不断扩大，城镇居民消费、投资持续增加，以及城市不断迈向现代化。改革开放以来，中国城镇化水平不断提高，城镇化率从1978年的17.92%到2018年的59.58%，翻了三倍多。根据诺瑟姆城市化发展的阶段性理论，城镇化水平30%以下为起步阶段、30%-60%为加速阶段、60%-80%为成熟阶段，中国从上世纪90年代中期开始已经处于加速阶段，并很快进入成熟阶段，这是充满挑战的转变。

中共十六大提出：到2050年中国达到中等发达国家水平，初步实现现代化。这意味着在今后三十年里，中国的城市化至少每年以1%的速度增长，在未来30年之内，中国有近八亿人口从农村转移到城市。由此引起的土地、居住、就业以及生活等方面的深刻转变，对社会经济以及资源环境的影响是极为深远的。

一、“村改居”的来源和实施路径

虽然从乡村到城镇的人口迁移是最实质最典型的城镇化发展类型，但经过政府重新划分行政区域也可在形式上实现城镇化。在中国现行政策体系中，将农民集体转为非农业户口，集体土地纳入城市规划范围，村民委员会改为居民委员会，有中国特色的城市化--“村改居”得以实现。“村改居”最初源自城镇化过程中对“城中村”的改造，后扩大至经济较发达的城郊农村。自1992年深圳市盐田区第一次开展了“村改居”，将农民变为居民以来，“村改居”在中国已有近三十年的历史。考察已有资料，“村改居”开始于20世纪90年代初期城市化水平高、经济较为发达的沿海地区，而真正兴起于中国加快新农村建设以及城镇化建设的千禧年后。近年来，“村改居”在广东、福建、浙江、江苏等沿海发达地区广泛推行，并成为衡量城镇化的一个重要标准。

目前“村改居”工作在全国铺开，在行政体制、土地征用、社会保障等多方面各具特色。比较有代表性的模式有：（一）政经分离的南海模式，机构设置为“五马并驾”，党支部、居委会、经联社、社区政务服务中心与财务管理中心，各机构领导不能相互兼任。（二）政经合一的东莞模式：“一套班子，四块牌子”，即党支部、居委会、经联社、政务中心，职务具体任用上实行交叉任职；（三）制定“预留地制度”，培育非农实体型的广州天河模式：每当政府征用城中村、城边村土地作非农利用时，同时增加一定比例（如8%-15%）的征用土地明确由村级经济自我征用，用来按城市规划要求发展非农产业，这部分土地今后使用权归村级经济。（四）保障型松江模式：在保留集体经济组织的同时，为村民办社会保险，每月生活费不低于380元，同时对于已经农转非又愿意自谋发展的村民给予一定的资金（3万左右）支持。（五）以股份制综合配套改为为特征的槐荫模式：将以往不可量化的集体资产划分为四个部分并做了具体量化，15%为量化资产，40%为公益资产，35%为风险配送资产，10%为奖励资产，分别按照一定比例分给全体村民，并用于解决原村民的养老、医疗等社会统筹保险及社区服务。

“村改居”工作如火如荼地进行，获得了显著的效果。以广东省为例：广东省是改革开放的先驱，人均GDP在2000年超过3000美元，2018年达到1.337万美元，城镇化率已达到70.70%。广东省政府出台了相关政策积极推动城镇化发展，农村经济增长迅速，农村工业化、城镇化和农业产业化已达到相当高的水平。自2001年开始，城乡一体化程度较高的佛山、广州、深圳、东莞等地就先后启动了“村改居”工程，并取得了显著成果，目前广东省只剩下11个乡（包括7个民族乡）。广东省规定农村居民户籍人口占本村总人口一半以上，或者人均耕地面积低于所在县(市)人均三分之一的村庄都可考虑改为城市社区。其具体做法是：试点先行、全面铺开，首先从已经完成农转非的村开始实施“村改居”。这些村的共同特点是：集体土地被国家征用，集体资产经过严格量化，村民身份转变为居民身份，就业和社会保障和社区服务逐步纳入城市体系。

二、“村改居”所面临的问题及对策

随着经济、社会的发展，在各地政府的积极推行下越来越多的地区开始了“村改居”工作，但都不同程度地陷入了困境。包括：

（一）“村改居”的推进缺乏全国统一的法律指导和规范。

目前，除了在名为《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发2004(28号))提及土地问题，指出“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地”，但针对“村改居”的标准、程序以及有关方面的权利义务方面没有具体安排，也没有在其他全国性规范性文件中发现关于“村改居”工作的指导。尽管2006年民政部门曾提出，要将进一步明确“村改居”的工作原则，工作程序，切实保障农民的土地权益，积极稳妥地处置好农村集体资产，最大限度地避免各种侵害农民基本权益的做法。但是，统一的指导原则至今没有出台。

此外，由于上级政府对“村改居”没有统一的规范的政策指导，各地区具有一定的立法自主性，导致差异较大，而给当地“村改居”工作留有较大的政策空间，执行比较粗糙，难免一系列的体制改革流于形式。

对策：有必要建立并完善有关“村改居”的全国性统一的指导原则和具体的实施规范，量化绩效评价管理、强化监督，在规范推进工作的同时，也鼓励有效的制度创新。

（二）“村改居”后与城镇化发展相匹配的基本配套设施和体制建设并不完善

“村改居”多是以政府主导强制性地推行，仅仅是形式上把农民身份转变为居民身份，没有改变村落本身。“撤村建居”成立社区，牌子虽变，但并无进行实质性的资产量化和体制变革，农村集体所有制的保留使村民高度依赖集体经济组织提供的各种非正式保障和服务，原有农村传统生活习惯仍在继续。此外，上级政府只对行政服务中心的经费负责，居委会的活动经费还是居民自理，使其负责的一些重要社区公共服务的供给能力单薄，使其在公共服务、治安管理、交通整治等一系列配套措施的完善上进展缓慢，无法满足大量流动人口和本地居民的社会公共服务需求，导致当地环境污染较大、治安混乱。

对策：必须在完善体制建设的基础上，保证居委会的财权，使其有能力加强“村改居”后的新社区的公共设施建设，完善社区公共管理，提高社区公共服务水平。

（三）“村改居”后的居民身份认同感低，农民权益没有得到切实保障

“村改居”虽然使居民“农转非”了，但却只是停留在户籍身份上的转变，而身份背后的权利共享、利益保障、文化融入、生活方式的适应等并没有同步转变。在关乎农民核心利益的土地问题和社会保障问题上，土地被征却社保基本不变，农民的权益受到了损害，导致上访和反抗活动很多。于是“户籍城市化”的农民就逐渐被社会边缘化—既不像市民那样享有完善的社会保障，又不像农民拥有可耕耘的土地和其他集体资产。

对策：必须统筹城乡社会保障体系建设，对“村改居”后失地农民的社会保障要在制度和标准上与城镇居民一体化，积极推动新市民就业，提高居民的收入水平。

（四）“村改居”后集体土地和资产的处置存在诸多问题

近些年来，由于城镇化水平越来越高，城镇空间急剧扩张，土地需求旺盛，地价飞涨，近郊尤其是城乡结合部的农村集体土地被不断征用。在“村改居”转制过程中，一个共同点就是地方政府明文规定把“农民集体所有的土地转为国有土地”，“因城镇建设需要收回转制土地的使用权，按有关规定办理相应手续后给予合理补偿”。 但在执行过程中农村集体资产处置面临诸多问题，如改制透明度不够、清产核资的过程不规范、集体资产难以公平合理量化等，这些问题已经影响到村民民主自治的发展、村民的利益、集体资产保护、城镇化的进程与质量。

对策：“村改居”中一要切实保障农民在土地上的合法权益，适当约束地方政府的强制性权力，尊重农民的农地发展权；二要理清村民和村集体的关系，完善分配方案；三要探索新型集体经济发展模式，对原农村集体经济的资产规范管理，让其成为产权明晰的合伙企业或法人组织。

总结：和乡村人口进入城镇的城市化途径相对应，“村改居”是中国城镇化的另一重要途径。“村改居”聚集了可观的土地资源，扩大了城市区划面积，为城市发展消除某些体制性障碍。但是在实施过程中，由于政策的模糊性和政府没有充分考虑到制度改革的成本，只是大规模征用农村集体土地和在身份上转变了农民户籍，盲目追求形式上的低水平的“城镇化”，并没有充分尊重和满足农民的土地权益、社会保障和公共服务需求等，致使“村改居”成了“圈地运动”的代名词。

“村改居”是一项复杂的综合性工程，它不仅涉及了基层管理组织的变动（村委会改为居委会），也涉及了土地征用问题，更涉及了农民身份的改变，即农民市民化问题，后两者是“村改居”的关键所在。“村改居”过程中涉及征地的相关问题能否有效解决，户口性质改变能否使农民真正转变为市民将决定“村改居”能否健康推进，也将决定中国城镇化的未来发展方向。