法律援助模式多元化探究

程 滔（中国政法大学法学院教授）

杨永志（河北省法律援助中心副主任）

公共法律服务是政府公共服务职能在法律服务领域的具体化和法治化，是国家（政府）对其公民在法律义务上和政治道义上的不可放弃、不可转移的责任，是实现社会公平正义所必需的一般性公共法律服务。现代社会治理模式是由管理型向服务型转变，政府、市场与社会共同参与、共治共管。长期以来，公共服务包括法律服务是由政府来安排的，随着公共服务的内容不断增加，面对多元化的法律服务需求，应当安排多元化的供给制度。在推进公共法律服务体系建设中，司法行政机关实现从“管理”到“服务”职能转型，按照需求导向、服务优先的理念，更好地简化审批环节和程序，完善公共法律服务制度。法律援助是公共法律服务的基本内容，选择何种类型的法律援助模式会对一国法律援助的定位和发展产生深远的影响。基于此，本文将对我国法律援助模式多元化进行研究，以期为法律援助制度的完善提供参考。

一、国外法律援助供给模式

世界上已有100多个国家建立了法律援助制度，许多国家颁布了《法律援助法》，每个国家的法律援助制度也各具特色。在法律援助的供给模式上，为了弥补财政不足，许多国家采用多元式或者混合制的供给模式，其中包括指定制、合同制、公设辩护人等等，像瑞典、荷兰这些国家还推行了法律保险。此外，为了减少国家的财政负担，英国采取了费用分担的办法。各个国家都在寻求多种的供给以扩大法律援助的资源。

（一）合同制

越来越多的西方国家在法律援助中采用合同制。合同制模式是政府与律师、律师协会或非政府组织签订合同，在特定司法管辖区为部分或所有刑事法律援助案件提供代理。如加拿大马尼托巴省（Manitoba）为填补农村和人口稀少地区法律援助服务的空白而在1992年采用这种模式。这种模式对法律援助机构来说成本相对较低，对私人律师来说案源比较稳定，一些私人律师愿意通过法律援助机构签订合同的方式承担一定地区或范围内的法律援助①沈宜生：《法律扶助制度之研究》，元照出版社2007年版，第114页。。

英国法律援助实施品质保证方案（quality assurance scheme），这个方案有两项重要工作：一是品质标志；二是合同制度。品质标志，即提供服务的律师均需符合规定的标准，获得“品质保证”。无论是律师事务所还是非营利机构都可申请，对希望加入的律师事务所、公益法律服务机构进行品质检查，并对达到标准的授予品质标志，得到品质标志的法律服务机构在办公地点、网站网页、信封、名片等区域展示其标志。这样，不仅可以让民众放心地寻找到有品质保证的法律服务机构，也会让律师获得荣誉感。另一项工作即签订合同，法律援助委员会与律师事务所或其他法律服务机构签订契约，以便对法律服务费用的支付进行严格控制和管理，并保证法律服务的质量。在英国，只有通过法律援助委员会品质认定并与之签订契约的律师事务所或其他法律服务机构才能提供相关的法律援助。法律援助委员会作出各种标准和详细的规定，律师事务所或其他法律服务机构向法律援助委员会提出申请，如果律师事务所或其他法律服务机构证明它能够实施符合品质标准的程序和执行方案，并通过审查，就可以签订为期一年的临时法律服务契约。如果他们能够在通常三至九个月的约定期间证明自己完全按照品质标准办事，完全符合标准，他们的契约就可以延长到三年②沈宜生：《法律扶助制度之研究》，元照出版社2007年版，第114页。。刑事法律援助方面，法律援助委员会采用高成本的案件逐案签约。

美国20世纪70年代末开始实行合同运作机制并逐渐成熟，美国《关于协商和授予贫困者辩护合同的指南》(Guidelines for Negotiating and Awarding Indigent Defense Contracts)指出，“缔约当局”为公共机关、政府官员或者有权准备投标、谈判亦可订立合同的行政机构，负有为无力支付刑事辩护服务的人提供资金之义务。主要采用竞争性投标和协商两种方式。在所有采取合同制的县，均会公开贫困者辩护年度总经费或者设定每案费用，竞争的焦点在于投标人的资格以及他们计划提供称职辩护的措施。协商即双方当事人为达成辩护合同而进行的商谈、讨论及会谈的行为。协商方式一般由县政府与单个的律师或者律师事务所进行协商签订合同③吴羽：《刑事法律援助合同制度研究》，中国政法大学出版社2017年版，第221页。。美国1986年的《全国刑事辩护制度》指出，合同项目存在三种基本形态：一是固定价格合同，即律师根据每案固定报酬为一定数量的案件提供辩护服务；二是成本加固定费用合同，即律师根据每案预估的成本提供辩护服务，直至合同金额用完；三是政府划区拨款合同，即私人律师同意以固定金额为一个县内所有类型的案件提供辩护服务，如果犯罪数量显著增加，签约律师也有义务继续提供辩护服务直至合同到期终止。④吴羽：《刑事法律援助合同制度研究》，中国政法大学出版社2017年版，第228页。

总之，合同制不像以前那样，法律援助律师先受理案件，然后拿着案件和账单由法律援助服务委员会审定后付款。合同制是事先把关控制，事中定期检查，事后监督为辅。英国、美国虽然是发达国家，但是比不上瑞典等福利国家，因此这种合同方式实际上发挥了财政挹注的功能。只有法律工作者和其他依合同提供服务的人才能在这项新制度下工作，这不仅可以调动律师的积极性，而且在服务提供者之间引入了竞争机制，保证了案件质量。这种合同制实施的主要原因是财政问题，改变了过去以需求导向（demand oriented）为原则的政府资助法律援助体制，成为一种受控制、预定预算（predetermined budget）、以效能导向为原则的法律援助体制，且朝着科学、规范的方向发展。⑤沈宜生：《法律扶助制度之研究——以英国法律扶助制度为本》，元照出版社2007年版，第61页。

（二）公设辩护人

公设辩护人（public defender）是国家出资雇佣律师为符合资格的刑事案件被追诉人提供法律援助服务。公设辩护人诞生于美国，在吉迪恩案（Gideon）⑥吉迪恩诉温赖特案是美国最高法院的一个划时代的案例。它确认，美国宪法第六条修正案关于刑事被告人有权获得律师辩护的规定通过第十四条修正案的正当程序条款，也适用于各州法院的刑事诉讼。后确立了为贫困刑事重罪案件的被告人指定辩护的制度，随后公设辩护人办公室如雨后春笋般地增长，有的办公室就设在法院内部或者法院附近，被称为“法庭之友”和“法庭帮手”。英国虽然早在15世纪就提出了为穷人提供法律咨询和国家法律援助义务，但是直到1998年才出现公设辩护人，此外，加拿大以及大陆法系国家都先后建立了公设辩护人制度。

公设辩护人日常办公机构是公设辩护人办公室，其运行类似于私人律师事务所，对公设辩护人进行监督管理、培训，并接受指派。公设辩护人办公室的委派通过以下方式完成：接到司法行政部门或法院需要委派律师的通知，委派公设辩护人办理案件，或为特定程序性管辖案件阶段或特定专业领域委派公设辩护人。

在某些国家或地区，公设辩护人属于司法人员，如我国台湾地区。在美国等一些国家，公设辩护人受聘于公共或私人的非营利机构，他们领取固定薪水，专职于刑事辩护，美国公设辩护人制度在贫困者辩护服务体系中占主导地位，虽然是“公设”却不是公职人员，不代表国家或政府，而是当事人的利益代表。

（三）指定律师制（律师名单制度或依职权指定律师制度）

指定律师制度、律师名单制度或依职权指定律师是全世界提供法律援助服务最常见的方式。在这种模式中，私人律师以系统性或临时的方式为委托人提供法律援助服务，并由国家承担服务费用，也可以通过律师协会要求或鼓励律师每年提供一定案件数量的无偿服务。在临时指定律师制度中，律师的指定通常由法院作出，不适用正式名单或轮值方法，也没有具体的律师资格标准。在某些管辖区域，律师可由警察或检察机关而非法院指派。

在这种制度中，律师通常按照轮值任命，且必须满足最低资格标准，并接受更大程度的监督、培训和支持。指定律师制度可以按小时或案件或听证会统一费率支付律师费。在一些司法管辖区，律师也可以报销为法律援助客户提供代理期间产生的特定费用，例如专家费用和调查旅费。

律师协会在监督法律援助方面发挥更加广泛的积极作用，包括：与律师接触，制定标准、资格和培训要求，鼓励指导和同行评议，代表法律援助服务提供者向国家资金机构争取充分行使委托人权利所需的条件。

（四）诉讼费用分担的模式

法律援助分担费用指受援人因胜诉或由于受到援助的原因使其经济状况有实质性改善，按照比例偿还部分费用的模式，是西方国家的通行做法。在英国一些案件中，只有受援助的人同意在胜诉获得的赔偿金有剩余时支付服务费用，才对之提供服务。法律援助的受助人，如果他的收入和可处理资产额在法律要求的限度内，他在得到国家法律援助的同时，也应该向法律援助组织捐献法定数额的金钱和资产，作为接受援助的一个条件。在司法实践中，法院可以通过判决或命令要求受助人在限定期限内捐献一定数额的金钱或资产作为援助基金，法律援助基金只能专款专用。

（五）对域外法律援助模式的述评

综上，国外法律援助的供给模式主要是：指定律师制、合同制以及公设辩护人制，每种模式各有利弊。指定律师是最初实行的法律援助供给模式，在许多国家，通常会指定刚刚毕业的法学院学生，由于他们缺乏经验，很难保证案件的质量和辩护的有效性。合同制由于政府倾向于尽可能低的招标价格，同样辩护的质量会受到公众的质疑。公设辩护人使法律援助更加专业化，尤其对于刑事案件，需要有专门从事刑辩的律师承担，但因其“公设”的身份，即受雇于政府，拿国家的俸禄，其独立性遭到诟病。

各国逐渐采用法律援助给付“混合制”，以最大限度发挥传统模式的优势并减少传统模式的缺点。一些国家的公设辩护人从“公”的身份逐渐独立出来，如菲律宾，公设辩护机构一开始设在司法部，现在独立于政府或司法机构。一些国家的公设辩护办公室不仅职能自治，还拥有财政自主权，从而确保其独立性和法律援助案件的质量。在美国，虽然法律援助机构资金来源于政府资助（也有部分是募捐而来），但公设辩护人的组织通常是公共机构或非营利机构，美国注重利益冲突的规避，尽管是政府出资聘请，但与代表政府的检察官完全不同。在美国享有盛誉的哥伦比亚特区公设辩护人组织是一个独立的私人非营利性公设辩护人组织（Private Non-Profit Public Defender Organization），并由受托人委员会（Board of Trustees）进行管理。⑦吴羽：《公设辩护人制度研究》，中国政法大学出版社2015年版，第27页。英国主要实行合同制，通过签订合同方式，政府购买法律服务，但在英国，只有与法律援助机构签订合同的法律服务机构才能办理法律援助案件，英国通过这种方式保证法律服务的质量，因为这些签约律师事务所和法律服务机构都是通过品质评定（quality assessment）的。法律援助分担费用模式在一定程度上扩大了法律援助的范围，对那些处于法律援助界限范围外但又亟需帮助的群体是一种很好的模式。

二、我国法律援助传统模式及其缺陷

我国法律援助供给模式有以下几种：法律援助机构指派社会法律服务人员服务模式；法律援助机构工作人员服务模式；法律援助机构购买社会律师服务模式。从我国实践情况来看，大多数地方大多数案件采用的模式是指派社会法律服务人员服务模式。

（一）指派模式

指派模式指法律援助机构指定律师事务所、基层法律服务所、其他社会组织来承担法律援助案件的模式。但这种传统指派模式存在如下弊端：一是案件指派模式不合理，难以合理配置律师资源。因缺乏有效的律师资源调控机制，导致区域法律援助资源分配不合理。以北京为例，某些区（县）履行法律援助义务的律所比例达100%，而某些区（县）只达20%的情形，这样不利于法律援助的均衡发展。⑧袁钢：《北京市法律援助体系实证研究》，中国人民大学出版社2017年版，第101页。二是指派多数是硬性指派，不利于调动律师的积极性，再有法律援助机构通常把案件指派给愿意承担法律援助案件的律师，即司法行政机关更愿意把案件指派给与他们熟悉的律师，这就造成有的律师从来也不办理法援案件，尽管《律师法》规定律师应当履行法律援助的义务。三是存在法律援助需求量与律师数量及分布之间的结构性矛盾，区域法律援助供给不平衡，如城市“律师多案件少”，农村“律师少案件多”，而目前指派是按照级别对应，造成有的地方没有律师指派。另外，同一案件经过不同的审级需要由不同的法律援助机构指派，造成工作重复，而且如果当事人希望由一审律师继续承办其二审案件，但是上一法律援助机构不一定会指派同一律师，导致指派工作不灵活。四是法律援助机构指派缺乏竞争力，补贴低，不利于调动律师的积极性，案件质量也难以保证。

（二）合同购买模式

司法部、财政部《关于律师开展法律援助工作的意见》提出：“推行政府购买法律援助服务工作机制。司法行政机关根据政府购买服务相关规定，向律师事务所等社会力量购买法律服务，引入优质律师资源提供法律援助。”购买式虽然可以缓解法律服务资源的不足，但是由于种种原因购买并没有推行。以下因素制约着投标竞争方式的推进：第一，由于我国目前符合条件、参与投标竞争的律师事务所较少，不足以形成竞争市场；第二，投标竞争模式是一种市场化的运行、公司化的运作、项目化的管理，需要法律援助机构的管理人员不仅具备法律专业知识，还要懂管理。第三，推行竞争性投标需要一些前提，如服务清晰可界定，服务数量质量易测量，服务的成本和绩效可监控等。这些都制约了法律援助购买式模式的发展。

（三）法律援助机构工作人员服务模式

目前，机关事业单位编制紧缩，即使采取政府购买服务、聘任制等形式增加工作人员也难以满足需要，而且法律援助机构的基本职能是受理、审查、指派、监督、支付补贴、案卷归档等，做好这些管理工作，工作量已经很大，难以安排工作人员承担较多办案任务，如果工作人员既实施管理又办理案件，难以自我制约和监督，容易发生管理和办案工作相互影响的问题。

（四）律师事务所、基层法律服务所或公益组织事前或事后申报模式

此模式下，当事人会直接找到律师事务所、基层法律服务所或公益机构，不经法律援助机构受理审查和指派，这些组织对于符合法律援助条件的，免于收取法律服务费用，与当事人签订委托协议，在提供法律服务前向法律援助机构申报，或者先办理案件，结案后向法律援助机构申报，法律援助机构经审查符合法律援助范围且办案质量符合标准的，予以确认并支付办案补贴。如河北省中彩金法律援助项目实施办法近似这种模式，河北省法律援助中心作为实施单位之一，曾授权省直律师事务所受理审查法律援助案件，律师事务所经审查认为符合法律援助范围的先行办理案件，结案后向省法律援助中心申请办案补贴，省法律援助中心经审查合格的，向中国法律援助基金会申请支付办案补贴，中国法律援助基金会经审查合格的，向律师事务所和律师支付办案补贴。有的基层法律服务人员也采用此种方式，每年办理几十件法律援助案件。如北京大道行政法援助与研究中心，对于前来咨询的当事人，如果符合法律援助条件，中心作出法律援助决定，案件代理完成之后，向司法局申请补贴。这种模式实际上是律师事务所或其他机构直接受理案件，费用还是出自政府财政，只不过不是法律援助机构指派。

（五）公益模式

这种公益模式有几类，一类是公益组织接受个人、组织或国际组织捐赠，提供全职法律援助，如北京致诚公益团队、义联劳动法法律援助与研究中心、大道行政法援助与研究中心等民间公益组织；二是工青妇老团社会组织；三是各法学院校的法律诊所；四一些律师事务所和律师提供公益法律服务，不收取任何费用。司法部、财政部《关于律师开展法律援助工作的意见》提出：“推动律师提供公益法律服务。倡导每名律师每年提供不少于24小时的公益服务。对不符合法律援助条件、经济确有困难的群众提供减免收费，发展公益法律服务机构和公益律师队伍，专门对老年人、妇女、未成年人、残疾人、外来务工人员、军人军属等提供免费的法律服务。”近日，司法部又发布了《关于促进律师参与公益法律服务的意见》，倡导每名律师每年参与不少于50个小时的公益法律服务或者至少办理2件法律援助案件，要求律师参与公益法律服务应当勤勉尽责，保证服务质量。开展公益法律服务是律师事务所和律师承担社会责任的一种重要形式。近年来，许多律师事务所减免费用接受委托，为困难群众提供了公益法律服务。这些公益法律服务是律师事务所和律师志愿为困难群众提供的，未向法律援助机构申报，不领取办案补贴。

三、法律援助供给模式完善与创新

目前，我国法律援助供给模式主要是以指派社会法律服务人员服务模式为主，其他模式为补充。人们对法律援助需求的增长和法律援助范围的扩大对法律援助提供提出了更新的要求，法律援助的供给模式与法律援助提供主体形成多元化。因此，需要针对各种模式的不足，借鉴国外合理的方式，改进并完善我国法律援助模式。

（一）优化指派模式

指派模式作为传统法律援助的供给方式，可以控制法律援助费用，保障配置法律服务资源的均等化，并保证法律援助制度的稳定性，是当前法律援助模式中符合我国国情的模式之一。因此，应针对案件不均衡、指派随意、硬性指派等问题，进一步完善指派模式。

社会律师中有许多律师热爱公益，并且在某个领域有所专长，可以采取招募的方式，鼓励他们承办法律援助案件。即法律援助机构在本辖区内招募愿意承办法律援助案件的律师，建立法律援助律师库，法律援助机构指派库内律师承办法律援助案件。这种模式有如下优点：由愿意承办法律援助案件的律师承办，律师的积极性较高；法律援助机构事先在报名的律师中选拨相对优秀的律师，律师能力素质相对较高；律师比较稳定地承办较多法律援助案件，能够积累较多法律援助经验；法律援助机构可以通过组织交流培训等办法促进律师的专业化水平，促进法律援助质量的提升。进一步讲，可以探索招募律师专职从事法律援助工作制度，即有条件的地方可以招募律师志愿在法律援助机构专职从事不低于一年的法律援助工作，到期可延续，充实法律援助机构办案力量。鼓励、引导新执业律师积极参加招募，搭建扶持青年律师成长的平台。律师在法律援助机构专职从事法律援助工作期间，不得办理有偿收费案件，根据招募协议领取工作补贴。目前，部分地区推行的点援制也是一种很好的探索，即由社会律师向法律援助管理机构自愿申请，再由管理机构根据申请律师的不同专业和方向遴选一批志愿律师组成承办法律援助案件的律师团队，形成法律援助律师名册，然后由具体案件当事人自主在律师团队中选择承办律师，再由法律援助机构进行分配。⑨袁钢：《北京市法律援助体系实证研究》，中国人民大学出版社2017年版，第104页。这样，既能参考法律援助律师的意见，同时又赋予了当事人自主选择的权利，有效提高了法律援助案件质量。

（二）发展合同制（购买）模式

政府购买法律服务是今后提供公共法律服务的有效途径，政府购买方式有助于提高公共服务质量，提升行政效率，降低行政成本。政府购买方式通常有两种：一种是定向购买，另一种是竞争性的招投标。定向购买分为项目、非项目与直接资助三种形式，竞争投标主要是以项目形式进行。政府购买法律服务模式一方面可以通过合同规定律师的义务，载明质量标准，提高法律服务的质量；另一方面可以缓解法律援助供需矛盾，不断扩大法律援助范围。

合同制不仅适用刑事案件，还可以适用于民事案件；合同的主体不仅包括律师、律师事务所、基层法律服务所，还可以扩大到公益法律服务机构、高校学生等。实行合同制的另一优势是，对于非司法行政部门直接管理的公益法律服务机构或者其他社会组织申请承办法律援助案件的，法律援助机构经审查其资质真实合法有效且符合承办条件的，可以指派该类主体承办法律援助案件，双方形成合同关系，法律援助机构依法依规对该类主体的承办行为进行监管。

法律援助管理机构可以与律师事务所、基层法律服务所或其他公益法律服务机构以投标或者协商的方式签订合同，由法律服务人员提供法律援助。如前所述，许多国家采用竞争投标的方式将法律援助承包给律师事务所，竞争的方式可以调动律师的积极性，通过合同确定的标准还可以保障律师服务的质量。采用投标还是竞争方式一般根据律师的数量，如果律师数量充足可采用投标的方式，对于律师资源不足的地方可以采取协商的方式。法律援助机构在确立中标主体上，不仅要考虑价格，还要综合考量申请人的资格，是否能够提供称职的辩护或代理。刑事法律援助合同可以借鉴美国，采用固定价格和个案固定费用，固定价格是在合同期内（通常是一年）特定辖区内不管案件多少，价格是确定的，即使案件数量增加，也得不到补偿。个案固定费用则是根据合同确定案件数量和每个案件的收费。

（三）建立法律援助专职律师

目前，我国法律援助机构（法律援助中心）虽然有专职律师，但是这些律师一般既参与管理又进行服务，并且实践中大多数有法律职业资格的人员不办案。因此应把管理与服务区分开，建立专职化的律师队伍，即法律援助专职律师。为了保证律师的独立性，专职律师不具有公职身份，只是政府的雇员，按照合同的约定领取工资福利。法律援助管理机构对专职法律援助律师进行监管，包括培训、案件质量的监督等。给专职律师职称定级，按照职级领取薪酬，并且提供养老金、健康保险、职业保险、工伤保险、住房津贴等。专职律师只能办理法律援助案件。经费来源于国家，纳入省级政府的财政预算。

此外，法律援助专职律师中要有一些专门从事辩护业务的律师，如上所述，新修改的《刑事诉讼法》将值班律师制度纳入其中，刑事辩护全覆盖也拓展到了31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团⑩我国刑事案件辩护率一直比较低，律师辩护率不到两成。最高人民法院、司法部于2017年10月发布了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，进一步扩展了刑事案件辩护律师参与。2018年12月27日最高人民法院、司法部又颁布《关于扩大刑事案件律师辩护全覆盖试点范围的通知》。，亟需大批从事刑事辩护业务的法律援助律师。且刑事诉讼领域因涉及公民的人身和财产权利，需要专业化的律师，即使是法律援助的专职律师，也应该具备专业知识。法律援助机构中的专门从事刑事辩护的律师，在有些国家称作“公设辩护人”[11]美国称为“public defender”（公设辩护人），加拿大称为“staff lawyer”（专职律师），在英国称为salaried lawyer（领薪律师），日本称为“国选辩护人”，他们都是国家雇佣的律师，也有学者提出应译成“公派律师”。，但“公设辩护人”的称谓会对其身份产生一些误解，被认为具有“公”的身份，即公务员或司法人员，公设辩护人在多数国家只是在法律援助机构里拿政府薪水的辩护律师，并不具有公职身份，因此笔者认为称为专职辩护律师更合适。

法律援助专职律师队伍的建设，除了保留法律援助机构（法律援助中心）原有具有律师执照的人员，还要大量吸收高校毕业生，可与高校的奖学金、助学贷款衔接，通过政府给予奖学金或者代偿助学贷款的方式，签订相关协议，高校毕业生毕业后专职从事不低于5年的法律援助工作。法律援助专职律师队伍隶属于司法行政机关下设的法律援助中心，等队伍发展成熟后，可以考虑组建相应的行业协会，受行业协会的管理、调控和监督，从而保证其身份、经济上的独立。