监狱依法扩大假释适用的问题及对策

四川省监狱管理局课题组

假释是世界各国监狱普遍采用的一项刑事执行制度，在激励罪犯改造、帮助罪犯实现再社会化方面具有独特作用。在统筹推进“五大改造”新格局大背景下，依法扩大假释适用是新时代监狱工作以法治思维和法治方式践行改造宗旨、提高公正文明执法水平的必然趋势，不断探索创新推进依法扩大假释适用具有重大意义。

一、依法扩大假释适用的现实意义

（一）依法扩大假释适用能积极彰显刑罚目的

我国《刑法》第81条规定，执行一定刑期的罪犯可以适用假释。这既体现了法律对犯罪行为的惩罚功能，又能激励罪犯积极改造，也符合受害者和人民群众的情感预期。罪犯假释时附加一定考验期，既能使罪犯在适应社会的过程中有个过渡期，又能让其在考验期进行社会化改造。依法扩大假释制度的适用，实现了刑罚的一般预防和特殊预防功能，对促使罪犯顺利回归社会具有重大意义。

（二）依法扩大假释适用能充分体现司法公平

当前，我国对罪犯惩罚的主要手段是监禁刑，非监禁刑的适用较少。但是，监禁管理一方面需要消耗大量的警力、物力、财力，另一方面弹性较差，无法根据罪犯在不同时期的改造表现进行激励调整。而假释制度在一定程度上填补了减刑制度的不足。依法扩大假释有利于整合国家和社会的司法资源，实现罪罚相当，有利于维护法律尊严和判决权威，体现刑事司法过程中的公平正义。

（三）依法扩大假释适用能有效激励罪犯改造

罪犯是社会人，具有社会属性，惩罚罪犯不是最终目的，而是要对其犯罪的思想、心理及其社会危害性进行改造，使其重新回归社会。依法扩大假释适用，最大程度发挥假释的价值导向，能够在现有刑事政策的条件下，激励罪犯努力改过自新以获得提前出狱的机会，促使罪犯主动改造，消除抵抗情绪。

（四）依法扩大假释适用能积极促进社会稳定

罪犯在监狱长期监禁后，容易形成监狱人格，刑满释放后突然进入社会，很难快速融入社会，如果缺乏有效的支撑和一定的干预，再犯罪可能性比较大。有调查表明，刑满释放罪犯2年内是再犯罪的高发期。依法扩大假释适用，让罪犯在与社会过渡融合中，在刑罚执行部门和社会、家庭的参与下，顺利度过回归社会前的适应期，有助于预防、减少重新犯罪，维护好社会的安全稳定。

二、当前监狱罪犯假释适用的现状调查

（一）调查方法

1.调查对象。本课题以四川省监狱为例，采取抽样调查的方法随机抽取，涵盖轻刑犯监狱、重刑犯监狱、女犯监狱等9个监狱，对其2013至2017年间503名假释罪犯的基本情况进行调研。2013至2017年间，四川监狱系统共假释罪犯2716名，本次抽样的503名罪犯占总人数18.53%，符合样本容量经验法则的抽样标准①根据容量抽样的经验法则，对于中小容量的样本（总量为1000～10000），抽样比例达10%～30%即为合理。。同时，被调查的9所监狱，近五年平均假释率为0.70%，其与四川平均假释率0.68%的总体水平基本持平，具有较强的代表性，可以较为全面地反映四川监狱罪犯假释的总体情况。

2.调查方式。本课题组通过座谈、电话询问、发放问卷等方法，就假释率、减刑率、法院裁定假释率、假释考验期、假释罪犯原判罪名及刑期、财产性判刑执行方法、没有再犯罪危险评价办法等进行调研。

3.研究方法。本课题组主要采取比较研究和调查研究的方法，遵循理论与实际相结合的原则，运用数据统计和归纳剖析的分析方法，对假释率的现状、存在的问题及原因进行全面分析，探寻依法扩大假释适用的路径和方法。

（二）调查的基本情况

1.统计标准的说明

（1）假释率，法院裁定假释人数占当年押犯总数的比例。

（2）减刑率，法院裁定减刑人数占当年押犯总数的比例。

（3）不得假释率，以当时《刑法》及相关司法解释为依据，法定不得假释人数占当年押犯总数的比例。

（4）在假释罪名分类统计上，财产型涵盖盗窃、抢夺、抢劫、诈骗、非法经营、非法集资等静态财产型和暴力财产型。暴力型包括故意伤害、聚众斗殴、故意杀人。过失型包括过失致人死亡和交通肇事。

2.总体情况

（1）假释率、减刑率对比分析。近五年，全国平均假释率为1.74%，四川平均假释率为0.68%（明显低于全国平均水平）。另外，在假释率和减刑率的对比中我们可以看到，减刑率明显高于假释率，抽样单位中，减刑率与假释率的比例最高达51比1，最低也有12.3比1，差距较为明显。

图1 全国与四川近五年年平均假释率对比，单位：%

图2 抽样的其中七所监狱近五年的平均假释率和减刑率对比

（2）假释考验期分析。从样本分析看，假释考验期主要集中3年内，考验期在12个月至18个月的占比最高，达42.7%。考验期在2年以上的占比5.97%，呈现出中间大、两头小的“橄榄型”特征。

图3 假释考验期

（3）假释罪犯的原判罪名分析。在分析假释罪犯的原判罪名时发现，财产型犯罪比例高达28%，单项罪名中，盗窃罪占比最高，达15.9%；暴力型犯罪的占比14.3%，仅次于财产型犯罪。作为法定可以从宽假释的过失类犯罪，假释占比为4.8%。

图4 假释罪犯的原判罪名

图5 原判犯罪类型分析

（4）不得假释的比例分析。不得假释是指法定不允许假释的罪犯范畴。从下图看，抽样样本在五年间不得假释的比例呈现稳定态势，变化并不显著。其原因在于2013年至2017年间，国家刑事政策对不得假释罪犯的限定并未作出大的调整。

图6 抽样的其中五所监狱，近五年的不得假释比例

图7 假释率的趋势分析

（5）假释率的趋势分析。首先，从总体趋势看，2013年至2016年的假释率呈下降趋势，且2015年和2016年呈现“双谷底”。这与2014年1月中央政法委印发的《关于严格规范减刑假释暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》和2016年最高人民法院出台的《关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》（以下简称“16年减刑假释司法解释”）中趋严的假释政策息息相关，例如文件中规定的“对于职务犯的假释比例不得明显高于其他罪犯比例”“对财产性判项确有履行能力而不执行或者不全部履行的不得假释”等等。其次，2017年是假释率提升的拐点，这是因为这一年司法部提出依法扩大假释率的要求。最后，从各个监狱的罪犯假释趋势走势图看，走势不尽相同，其主要反映出两个问题，一是受制于监狱押犯结构的不同，二是受制于对假释相关政策法律解读和理解的差异。

下图反映了四川和全国的假释率走势对比图，从走势看，四川与全国的假释率走势大致相同。从假释率对比看，四川监狱的假释率明显低于全国平均假释率。

图8 近五年四川与全国假释率走势比对分析

图9 假释罪犯的原判刑期分析

（6）假释罪犯的原判刑期分析。从假释罪犯的原判刑期看，原判5年以下的短刑犯占比为54.9%，原判10年以上罪犯占比10.3%，原判死缓无期的罪犯占比2.4%。以此看出，短刑犯相较长刑犯更容易获得假释机会。究其原因，课题组分析发现：一是根据《刑法》规定，故意杀人、强奸、抢劫、绑架、防火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的罪犯不得假释。这一规定在无形中对其他判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的罪犯产生了消极影响。二是重长刑罪犯本身罪重刑长，容易在司法实践中将其和再犯罪危险呈现正比对应关系，办案人员尤其害怕承担可能带来的风险和责任。

（7）假释考验期占原判刑期比重分析。从假释考验期占原判刑期比重看，原判刑期与假释考验期之间不存在明显的正相关或者负相关关系，假释考验期相对固定，这就导致了罪犯尤其是重刑犯假释积极性不高，假释激励效果较难有效发挥。

图10 假释考验期占原判刑期比重分析

（8）法院裁定通过比例分析。监狱提请的假释案件，法院裁定通过率总体较高，但各地差异较大，原因在于各监狱、检察院、法院对假释政策的理解不一，以及沟通不畅等。

图11 法院裁定通过比例分析

（9）财产性判项的执行标准分析。“16年减刑假释司法解释”中规定，对于生效裁判中有财产性判项罪犯确有履行能力而不履行或不全部履行的，不予假释。被调查监狱在具体办理罪犯假释的案件实践中，皆把财产刑全部履行作为提请假释的前置条件。这是因为四川省高级人民法院在2018年95号文件的第23条规定，裁定假释罪犯，原则上应当全部履行生效裁判中的财产性判项，但确无履行能力或具有法律规定的特殊情形除外。

（10）没有“再犯罪的危险”评价办法分析。在满足法定假释条件基础上，被调查监狱结合实际就“没有再犯罪危险”实际增加了一些评价办法，作了一些特别限制。比如，对于不得假释的界定，明确了涉毒犯、有吸毒历史的罪犯原则不提请、具有前科的罪犯原则上不提请、家庭不健全的原则上不提请；有的监狱限定了本次考核期内无《监狱法》第58条规定的受“警告、记过、禁闭”等行政处罚，或受一般性处罚不超过3次；有的监狱结合了罪犯入狱前、服刑中的人身危险性和心理矫治综合评价等指标予以审查，但全省尚未形成一个统一的评价标准和操作办法。

三、当前监狱罪犯假释率低的原因分析

监狱罪犯假释率之高或低，在现行政策和法律框架下，本身并无一个明确的界定，仅是一个相比较的概念。本文之所以提出“监狱罪犯假释率低”，主要基于四个因素：一是与国外监狱罪犯假释率比较而言，二是与监狱罪犯减刑率比较而言，三是与司法部的要求而言，四是综合前文分析并预判新时代监狱行刑趋势而言。

（一）思想观念层面

1.从假释的性质视角看——假释奖励说依然是主流思想。近年来，虽然学界对假释“权利说”呼声渐涨，但是“奖励说”依然是主流思想。《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》第1条便明确了减刑假释是激励罪犯改造的刑罚制度，其便蕴含着“奖励说”的意思表示。在司法实践中，减刑其实是“伪奖励化”，确是实打实的“权利化”，绝大多数罪犯到期就可以减。而假释却成为“最高奖励”，认为假释是国家司法机关对罪犯的最高奖赏和恩赐，可以假释而不假释，为假释设定上限的假释率比比皆是，从某种程度上无疑扩大了假释的奖励功能，忽视了假释实现罪犯“再社会化”的核心功能。

2.从公众视角看——假释是对罪犯的提前释放。国外在假释适用中特别注重兼顾受害人权益的保护，部分国家还为罪犯与被害人提供了协商对话的机制。②减刑假释问题研究课题组：《国外减刑、假释制度的发展现状及其对我国的启示》，《犯罪与改造研究》，2014年第6期。日本刑法关于假释出狱的实质性要件中涵盖了社会情感对假释出狱的接受。在我国，“欠债还钱、杀人偿命”的报应刑思想影响深远，普遍观点认为，刑罚是对恶的报应的具体化。假释虽是附条件的提前释放，但不少公众却将其等同于刑罚的打折，等同于释放，从而接受度不高，也在一定程度上影响假释率的提高。

3.从刑罚执行的角度看——假释增加了执法风险。对于刑罚执行机关来说，减刑的适用有严格的幅度限制，因而减刑虽然更改了原判刑期，罪犯却仍处于与社会隔离状态，他们再犯罪的危险性小。同时，因为减刑而获得释放标志着刑罚执行的结束，其再犯罪与监狱的关联不大。然而，假释的前提是没有再犯罪危险，罪犯在脱离监禁的时候，刑罚执行机关对其难以进行监控和管理，却要为其重新犯罪承担风险，这在很大程度上抑制了刑法执行机关开展假释工作的积极性。

4.从罪犯的角度看——假释是附有束缚性的释放。据上海大学的一项调查显示，98%的罪犯寄希望于减刑，只有2%的人希望假释。这个数据与调研组在基层监狱座谈调研的结果基本吻合。究其原因，罪犯假释后依法要留在户籍地接受社区矫正，并受到诸多限制，致其外出打工、谋生受到影响，所以不少罪犯本人对于假释的积极性不高。与此同时，假释考验期与刑期本身不存在明显正关联，假释考验期普遍较短亦导致罪犯不愿假释。

（二）法律法规层面

1.从假释对象条件看——不得假释占比较大。我国《刑法》第81条规定，假释的对象是被判处有期徒刑的犯罪分子和被判处无期徒刑的犯罪分子。且我国《刑法》第81条第二款规定了假释适用对象的禁止条件，该款规定：“对累犯以及因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，不得假释”。从上述规定来看，管制、拘役、累犯以及上述获刑10年以上的暴力性犯罪属于不得假释人群。同时，终身监禁、对于生效裁判中有财产性判项罪犯确有履行能力而不履行或不全部履行皆为不得假释人群。对比减刑制度，课题组发现，即使被判处死刑缓期二年执行的罪犯都有一次减为无期徒刑的机会，而假释适用却拥有比减刑更为严苛的限制.据北京市监狱管理局统计数据显示，罪犯不得假释比例高达40%。四川监狱不得假释人数比例达23%，由此亦可管窥全国罪犯假释现状。

2.与减刑政策比较看——假释起报条件高、考验期限较短、不能累进。将新的减刑假释政策对比后发现，四川省高级人民法院出台的文件，在“16年减刑假释司法解释”基础上，对假释规定进一步从严：一是对假释条件从严，从执行原判刑期二分之一以上到剩余刑期不得超过2年6个月；二是对考验期限限制，将假释罪犯考验期严格控制在了两年六个月内，新的假释政策进一步提高了假释的门槛，降低了假释在监狱实际操作性。

图12 假释减刑政策比对

3.从实质条件看——不利于实践操作。我国《刑法》第81条中，假释的法定实质条件是“认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现，没有再犯罪危险的”。其由两部分组成：一是确有悔改表现，二是假释后没有再犯罪危险。这两个条件是对罪犯两个阶段的描述，一个阶段是追溯过往，即狱内改造情况是否确有悔改表现；一个阶段是展望未来，即假释以后可不可能危害社会。“16年减刑假释司法解释”第3条列出“确有悔改表现”必须同时具备四个条件：一是认罪悔罪；二是遵守法律法规及监规，接受教育改造；三是积极参加思想、文化、职业技术教育；四是积极参加劳动，努力完成劳动任务。这些条件均有较为成熟和科学的评价标准和评价模式。关于“没有再犯罪危险”，“16年减刑假释司法解释”第22条的规定是“根据犯罪的具体情节、原判刑罚情况，在刑罚执行中的一贯表现，罪犯的年龄、身体状况、性格特征，假释后生活来源以及监管条件等因素综合考虑。”这一规定中，具体情节、原判刑罚、一贯表现、年龄、身体状况、性格特征等指标皆为溯源的狱内评价指标，生活来源和监管条件这两项指标为狱外指标。再犯罪是一个十分复杂的社会问题，这些指标能否囊括回归社会后面临的社会压力、风险、环境等多重因子？在司法实践中，监狱办案民警往往找不到一个合适的判断标准，法院在办理假释案件时，对“没有再犯罪的危险”这一法律规定也难以界定和把握，这是导致罪犯假释率低的一个重要因素。

4.从办理流程看——责任主体较多。目前，在办理罪犯假释的过程中，存在一个流程需要多部门协作，全过程责任主体较多现象，客观上增加了假释工作的难度。

图13 假释办理流程责任主体分布情况

5.从财产性判项看——“确有履行能力而不偿还”的界定难以把握。将财产性判项的执行情况作为假释的参考，在一定程度上改善财产性判项空判的问题，对于维护刑事判决的全面性和权威性，提高法院的司法公信力有着积极的意义。但是，在司法实践中，由于信息不对称和信息甄别困难，无法准确判断犯罪人客观上是否具有履行能力，为了尽量与不断趋严的减刑假释刑事政策保持一致，刑事执行机关往往选择采用结果主义实行“一刀切”，对有财产性判项犯罪群体的利益损害进一步不当扩大，导致假释手段的部分失效，严重挫伤罪犯改造积极性。

（三）保障层面

1.从免责机制看——制度保障不健全。假释案件的办理过程中缺少免责规定，责任倒查的程序和标准不明确。当前办理假释案件实行“谁承办谁负责，谁主管谁负责，谁签字谁负责”的办案责任制，终身追责。罪犯在假释期间，受主客观各种因素的影响，始终存在违法违规或者再犯罪的可能性。由于缺少免责条款，只要假释罪犯又犯罪，监狱及民警就有承担责任的风险，甚至法官、检察官都有被追责的可能，这难免客观造成一种能不办就不办的现象。

2.从各部门协作情况看——沟通协作机制不健全。当前办理假释案件承办的条件、程序、审核均严于减刑，而且各个监狱与检察院、法院在办理案件时，对“财产型判项”的执行情况和“再犯罪危险”的认知把握难以统一，导致假释案件不能及时顺利完成。同时，法院往往把更多的时间、人手和法律资源用于办理其它刑事、民事、经济等社会案件，实践中难以做到严格按照法律规定的时限审理监狱提请的罪犯假释案件，不少法院往往是一个季度办理一次，无形中降低了罪犯假释率。

3.从社区矫正看——后续管理不到位。社区矫正是假释人员的承载机关，是对假释人员开展教育矫正工作的主体机构。可就社区矫正现状而言，存在不少问题：首先人员不足，以四川为例，司法所所均2.11人，其中政法专项编制所均仅有0.83人，无人所多达663个，司法所的职能包括9项工作，社区矫正仅为其中一个，如此队伍现状和职能反差，使得扩大假释率缺乏必要的现实根基。其次是法制不健全，假释罪犯是属于在服刑的“社区矫正人员”，社区矫正执法管理的人员应具备执法的主体资格。然而司法实践中却存在“非警察序列”的身份尴尬，即使《社区矫正法（征求意见稿）》中也仅将社区矫正执法人员的主体定义为“社区矫正机构工作人员”，矫正小组其他人员的职能是“协助社区矫正机构开展监督管理工作”，执法身份问题依然无法得到解决。最后是矫正手段单一，惩罚力度偏低，针对性不强，难以产生预期的威慑效果。

四、依法扩大假释适用的路径与方法

依法扩大监狱罪犯假释适用，是全面深化改革和全面依法治国背景下不断推进法治文明和社会和谐的大势所趋。立足全面贯彻落实总体国家安全观和党的监狱工作方针政策，既要提高政治站位，又要坚守安全底线；既要维护社会和谐，又要践行改造宗旨；既要从实践创新发力，又要从顶层设计思考；既要把握当前，又要着眼长远；既要强化监狱担当，又要整合社会资源，坚持全方位、多维度、分阶段，不断探索做好依法扩大假释适用的各项工作。

（一）第一阶段——理性甄别假释的适用对象来扩大假释

1.从评估体系看——完善假释罪犯危险性评估。进一步健全假释罪犯危险性评估体系，综合罪犯原犯罪行分析（主要包括刑期、主观恶性程度、犯罪情节、是否涉毒、犯罪次数）、服刑期间的现实表现（主要包括认罪悔罪程度、遵规守纪、财产刑履行）、罪犯生理和心里状况、家庭情况、生活技能等因素，结合在押罪犯重新犯罪的主要因素，对罪犯再犯罪危险给予1～5个危险度评定，在裁定是否假释、考验期限、假释服刑地点时，供监狱减刑假释评审委员会评审案件时参考。

2.从重新犯罪看——控制财产型罪犯假释比例。是否具有再犯罪危险是假释的重要评判指标，那究竟哪些罪犯重新犯罪率高呢？从性别与重新犯罪的关系来看，以四川监狱系统为例，男性罪犯占押犯总人数的90.17%，女性罪犯占押犯总数的9.83%。全省在押重新犯罪罪犯中，男性占在押重新犯罪罪犯的96.82%，女性罪犯仅占在押重新犯罪罪犯的3.18%。由此可以看出，相较男性，女性的重新犯罪率显著较低。

图14 近五年全省平均假释率与女犯假释率情况

但从女犯的假释率来看，除了2013年和2015年略微高于全省平均假释率外，其余年份便明显低于全省平均水平。四川监狱在押的“二进宫”及以上罪犯的主要犯罪类型为财产型（占32.78%）、暴力型（占32.48%）和涉毒型（占28.42%），以上三种分押类型占在押“二进宫”及以上罪犯总数的93.68%。无独有偶，浙江省乔司监狱对近五年刑释人员的重新犯罪调查显示，财产型占60%居绝对首位，且盗窃罪的前罪关联性高达53%，亦居首位。③浙江省乔司监狱： 《关于重新犯罪的调查研究—以浙江省乔司监狱近五年的数据为范本》，《中国监狱学刊》，2018第2期。暴力型、财产型和涉毒型再犯罪的危险性高于其他犯罪类型。但是，在司法实践中，财产型和暴力型罪犯恰恰是假释罪犯中占比最高的两类。因此，适当放宽女性罪犯的假释条件、限制财产型罪犯的假释适用有一定的实践依据。

图15 在押重新犯罪罪犯所涉罪行分布图

3.从刑罚体验看——扩大一定比例的重刑犯假释。刑罚体验是服刑罪犯基于其身份在监禁期间所产生的情绪、感受和认知等的总和。监禁制度的基本理论依据是：人的本性是“趋利避害”，长期的监禁生活可以生成“心理强制”机制，即将罪犯投入监狱对其施加痛苦可以降低其再次犯罪的可能性。④乔成杰：《监狱哲学的现代构建》，《犯罪与改造研究》，2015年第7期。

课题组从成都市公安局的调查数据中发现，2005年至2010年，成都市办理的大案要案中，刑释人员再犯罪占60%。从这些再犯罪罪犯初次被判处的刑期看，原判3年以下的占49.67%，10年及以上有期徒刑、无期徒刑和死刑缓期二年执行的占17.35%。据2018年1月统计数据显示，四川监狱在押的“二进宫”及以上罪犯中，最后一次犯罪原判刑期在5年以下的占46.87%。从原判5年以下与10年以上罪犯再犯罪的对比分析中，课题组发现，原判5年以下的罪犯再犯罪率远超原判10年以上的重刑犯，或许正是短刑犯的刑罚体验不深、不强所致，这恰与监禁制度的基本理论相吻合。

但是，在刑期与假释的关联调查中，课题组发现，原判刑期5年以下的占假释总人数比例达54.9%，原判10年及以上有期徒刑、无期徒刑和死缓的占假释总人数比例达10.4%。这不得不让我们注意到这对矛盾，短刑犯往往被认为具有较小的社会危害性，而得到更多的假释机会，长刑犯被贴上较高社会危害性的标签，从而获得较少的假释机会，但结果却恰恰相反。

因此，探索适当从严控制对短刑犯的假释，依法理性扩大对符合条件的长刑犯的假释，对于有效防范刑释人员再犯罪率可能具有更加积极的意义。

4.从主观恶性来看——过失罪罪犯应从宽假释。主观恶性是评判假释与否的一个重要指标，其与不致危害社会是强相关关系，也是《刑法》和“16年减刑假释司法解释”界定从宽假释的重要因素。从刑法学角度看，主观恶性是犯罪主体对自己行为及社会危害性所抱的心理态度，属于犯罪的主观方面的一种，是支配行为人实施危害行为的内在动力。根据这一理论，过失犯、中止犯、胁迫犯、防卫过当、应急避险过当为典型的主观恶性不深的罪犯。同时，未成年犯由于其“三观”尚不健全，判断能力普遍不成熟，亦可认为是主观恶性不深的一类罪犯，应该对其适当放宽假释的适用条件。

（二）第二阶段——从顶层设计修改假释的法律制度

1.修改“不得假释”的限制条件。目前假释禁止的范围包括终身监禁、累犯、因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的罪犯。司法实践中，这些罪重刑长的罪犯经历长期的监禁生活，如果没有一个社会适应期，要实现顺利回归社会的预期，实难想象。因此，这类罪重刑长的罪犯，应综合其在狱内改造表现、身体、家庭支撑情况，可以探索适当依法扩大假释。当然，对那些罪恶深重、严重危害国家安全、思想极端反党反社会的黑恶暴恐分子等，必须坚决严格控制，不予假释。

2.修改“没有再犯罪危险”这一前提性规定。假释制度起源于英国，产生后受到国际社会的普遍重视，国际刑法及监狱会议曾三次对假释制度进行研究，1950年海牙《刑法》及监狱会议产生的标准是最为完整且成为世界大多数国家的判定标准，其对假释的条件作了如下原则规定: (1)受刑人的努力; (2)根据公平原则，考察其应否予以假释的条件; (3) 具有良好的训练，具有适当设备的观察机关予以协助;(4)得到公众的理解和援助，使受刑人得到新生的机会。在这些条件中，亦未把“没有再犯罪危险”归纳进去。在我国，“没有再犯罪危险”是裁定能否假释的决定性指标，但在假释制度中却体现出粗放的定性判断，难以形成科学的评判标准，客观造成自由裁量权的放大。

建议修订《刑法》相关条款，特别将“没有再犯罪危险”修改为“积极修复对社会的危害”，将认罪悔罪良好、积极参加劳动作出贡献、积极缴纳罚金、积极争取被害人谅解、积极参与社会公益等作为衡量积极恢复社会危害与否的评价标准。

在《刑法》中假释条款未作修订的情况下，建议由司法部牵头，在对假释、再犯罪大数据收集、分析的基础上，建立拟假释罪犯风险评估机制，预测和推断拟假释罪犯在假释后再犯罪的可能性，同时探索建立长期监测和定期调整机制，不断完善，确保合理性和科学性。

3.修改财产性判项相关规定。“履行财产性判项”主张罪犯积极履行财产性判项是认罪悔罪的表现，也是人身危险性降低的表征。而假释的实施也必须以罪犯的主观恶性及人身危险性的减弱或消失为前提，因此将二者相关联在理论上有一定的合理性。但是，在实际操作中用“是否完全履行财产性判项”作为评判假释的决定性判项，这种过于主观、不切实际的操作模式难免损害部分确无履行能力的罪犯依法获得假释权，对其积极心态产生负面影响，不利于监狱执法工作的开展，与法律精神相悖。

因此，要发挥“履行财产刑判项”补偿受害者和评价罪犯认罪悔罪的双重作用，对“履行财产刑判项”应根据罪犯主观履行意愿和客观履行能力这两个维度，根据其自身家庭状况、狱内消费情况、劳动报酬用于偿还债务情况、实际履行情况等进行综合评判，将不履行或不完全履行财产性判项的罪犯分为四类：①有意愿有能力履行者；②有意愿没能力履行者；③没意愿没能力履行者；④没意愿有能力履行者，严格限制第三类和第四类罪犯的假释，当其转化为第一类和第二类时方可解除假释限制。积极引导第一类罪犯主动履行财产性判项，鼓励第二类罪犯通过主观努力履行财产性判项。

4.修改假释对象从宽从严的规定。“附条件的释放实为有效的处遇手段，是自由刑行刑制度上符合自由刑目的的一种做法，因此假释本质上可视为一种行刑措施，也即是为达自由刑目的而为的权益措施。⑤张力容：《行刑法律技能研究》，法律出版社2001版，第312页。”立足设立假释制度的实质精神，着眼惩罚与改造相结合的宗旨和宽严相济的刑事政策，在理性论证和深入思考的基础上，课题组认为应从从宽和从严两个维度来完善假释对象适用的规定。

从严的假释适用对象：终身监禁、累犯、因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪被判处无期徒刑的罪犯、财产型罪犯、涉毒型罪犯、刑期五年以下的短刑犯。

从宽的假释适用对象：过失类罪犯、中止犯、被胁迫犯、防卫过当、应急避险过当、未成年犯、被判处有期徒刑的女性罪犯不属数罪并罚的、有不满十六周岁子女确需其抚养的、年龄在七十五周岁以上确有悔改罪犯的、服刑在8～10年以上的罪犯（刑罚剥夺度与刑罚体验无法得以精确的计算，本文之所以以8～10年以上刑期罪犯为界定，是基于前文调查显示原判10年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑缓期二年执行的罪犯再犯罪率较低，从而倒推其实际服刑时间的下限）。

5.增加假释撤销和累进制度。一是增加假释累进制度。对在监狱服刑的有期徒刑罪犯，充分参考当前减刑制度的实质要件（包括罪犯认罪悔罪情况包括财产执行情况、遵规守纪情况、日常考核情况、积极恢复社会伤害的情况、家庭完整度）、程序、监督机制，对罪犯进行累进假释，考验期如同减刑一样“零存整取”。最终使罪犯以假释的方式予以执行。二是完善假释撤销制度。累进假释制度的撤销机制可包括监内改造期和社区矫正期。罪犯在监内改造期间若发生重大违规、违纪、违法行为，监狱假释委员会可以决定撤销或者向法院申请撤销罪犯获得的预定假释期的决定；监狱也可根据罪犯“认罪悔罪程度”“恢复社会伤害的态度”的良好行为表现，决定减少或者向法院申请减少其假释考验期的时间。罪犯在社区矫正期间（假释考验期内），出现不服从管理或有一定社会危害性的，可由社区矫正机关向假释决定机关提出撤销假释的司法建议，由监狱将其收监执行，在社区矫正期间又犯罪的，由公安机关依法处理。

（三）第三阶段——完善扩大假释的制度保障

1.适时成立假释委员会。由监狱、检察院、法院、司法行政机关组成“假释委员会”，建立健全部门信息交流互信机制，高效优化假释办理流程。这样的设置一方面可以解决假释权归属行刑机关还是审判机关的问题，另一方面能够有效解决假释办理案件责任主体较多、程序繁杂、各部门对条文理解不一致等问题，同时还可以有效避免假释适用的泛滥和司法腐败。

2.建立假释矫正官队伍。随着依法扩大罪犯假释的实现，假释人员增多，现有社区矫正队伍由于力量薄弱、流动性大、执法身份缺失导致难以胜任，急需一支可持续建设、职业化发展的执法队伍，即社区矫正官队伍。假释矫正官是社区矫正官的重要组成部分，专门负责假释人员的教育管理，肩负着执法者、管理者、教育者、监控者、协调者等多重角色，承担着假释考验期的矫正职责，是依法扩大假释的重要支撑。应由政府增加专门执法编制，辅以政府出资向社会采购法律、心理、教育专业人员的专门服务，并由监狱及公安机关民警配合和业务指导。

3.完善社区矫正制度。有学者提出，现代的社区刑罚执行，是在满足惩罚的前提下，尽可能对罪犯教育矫正和帮困扶助, 需要将惩罚与人文关怀有机结合，但并不能因此而否认其惩罚的本质属性。⑥刘强：《我国社区矫正立法的隐忧—对〈社区矫正法(征求意见稿)〉的若干修正建议》,《上海政法学院学报》，2017年第2期。课题组认为，假释罪犯在社区服刑，是对监狱惩罚改造工作的延伸，惩罚与改造相结合的方针依然适用。一是完善管理制度。定期组织社区服刑罪犯参加当地社会性、公益性的社区劳动，不服从管理的服刑罪犯，执法机构可采取一定的强制措施或建立必要的社区监管设施。二要配备相适应的执法人员。从社区矫正工作的刑罚执行属性、执法要求及长远发展看，应配备与社区矫正工作性质相适应的执法队伍和统一的执法车辆。三要发展社会力量参与社区矫正工作。积极协调民政、工青妇等部门给予政策支持，通过聘用社会工作者、招募志愿者等方式，大力发展社区矫正工作的社会力量，通过培育孵化社区矫正类的社会组织，采取政府购买服务的方式，引导社会力量广泛参与。

结语

依法扩大假释适用对维护社会安全稳定、实现惩罚与改造罪犯的职能有着重要意义。在全面依法治国的时代背景下，要全面依法扩大监狱罪犯假释适用，还需要党委、政府和立法、司法、执法等部门的共同努力，更需经历一个长期的推进过程。监狱更要提高政治站位，坚守安全底线，践行改造宗旨，统筹推进以政治改造为统领的“五大改造”，要严格依据法律法规和配套制度，结合实际逐步探索依法扩大假释适用方面的理论创新、制度创新和实践创新，这样才能更好凸显监狱在维护国家安全和社会大局和谐稳定中的重要地位和作用。