人民调解在市场法治化营商环境建设中的作用探究——以上海市黄浦区豫园市场为例

刘 东（华东政法大学法律学院）

马 俊（上海市黄浦区司法局豫园司法所）

党的十八届三中全会强调要“创新社会治理体制”，党的十八届四中全会提出要“推进基层治理法治化”，党的十九大明确指出“打造共建共治共享的社会治理格局”。加强和创新基层社会治理，化解基层社会纠纷矛盾，实现基层社会和谐有序，已成为当前党和国家迫切关注、亟需解决的问题和任务。

上海市黄浦区豫园小商品市场是从原先的福佑路马路市场，伴随改革开放的深入推进其从马路市场进室内经营，后来逐渐集聚规模成市，发展成为现如今规模达25个小商品市场的市场群。为了维护豫园市场良好的经营环境，黄浦区司法局、豫园街道于2009年创新成立豫园小商品市场人民调解工作室，以此为起点，在辖区25个小商品市场逐步建立人民调解工作站，实现了矛盾纠纷人民调解工作的全覆盖。2012年，豫园市场人民调解委员会成立，进一步加强了人民调解工作的规范化建设。近年来，豫园市场人民调解工作根植豫园市场，切实贯彻“枫桥经验”，依法调解各类纠纷，取得了重大成绩，共调处各类消费纠纷7700余起，签订调解协议3400余份，涉及金额995万元。

本文以豫园小商品市场为研究对象，针对人民调解在豫园市场法治化营商环境建设的作用开展专项课题调研，旨在学习贯彻“枫桥经验”，顺应上海推进依法治理和矛盾纠纷多元化解的新要求，围绕优化豫园市场营商环境的目标，系统总结豫园市场人民调解工作的经验做法，深入分析豫园市场人民调解工作存在的问题短板，重构豫园市场人民调解工作，充分发挥人民调解在化解豫园市场各类纠纷的积极作用，助推法治化营商环境建设发展。

一、现状分析

（一）豫园市场人民调解工作的特点

一是纠纷数量多，消费占比高。2009年以来，共调处纠纷7700余起，涉及质量、价格、服务等诸多方面，其中消费类纠纷占比达85%以上。二是市场分布广、纠纷偶发强。诸多市场均有各类纠纷，部分市场受困于经营业态，导致消费纠纷多发，其中绝大多数消费纠纷多为偶发。三是争议金额分化，调解难度增高。豫园市场平均每件消费纠纷的争议金额在1200元左右，争议金额两级分化明显。一方面，小商品市场日常用品消费纠纷争议金额普遍较小，另一方面，小商品市场中相当部分的文玩、玉器、珠宝、婚庆用品的消费纠纷争议金额普遍较大，形成了高低两级分化的态势。消费者维权意识的增强，对纠纷调解工作提出了更高要求。四是坚持当场调解，调解成功率高。纠纷调解中，针对实际情况，灵活运用有效的调解方式，坚持普通纠纷当场调解、复杂纠纷联动调解，纠纷调解的成功率达95%以上，有力维护了稳定的市场秩序和经营环境。

（二）豫园市场人民调解工作的短板

一是人民调解工作同改革创新要求“不同步”。面对新形势下依法治理和纠纷多元化解的新要求，豫园市场人民调解工作守成有余、创新不足，探索纠纷多元共治改革创新的步伐不够同步。豫园市场人民调解组织组织化程度不够高，没有及时引入专业调解组织、消费者权益保护组织、律师专业组织和社会民间组织等，无法真正构建起多元共治的工作体系。同时，面对互联网信息技术和电商的迅猛发展，豫园市场人民调解仍停留在线下实体店的纠纷调解和当场调解层面，针对互联网电商消费纠纷的调处还处于空白阶段，在探索运用微信调解、视频调解等网络新技术手段开展线上纠纷调处方面明显滞后。

二是人民调解服务供给同市场需求“不匹配”。统计豫园市场内各类纠纷数据显示，商品消费纠纷占比85.29%，企业劳资纠纷占比8.82%，入驻商家与物业公司经营纠纷占比4.41%。面对纠纷，相当比例的纠纷当事人，希望能够通过专业、公正的人民调解来调解处置纠纷，认为第三方参与调解客观公正、调解成本低、调解成功率高。但现实情况是，豫园市场人民调解工作主要针对小商品市场的商品消费纠纷，调解职能和服务功能相对单一，对于劳资纠纷等纠纷的调处亟需引入其他专业调解组织进行调处，豫园市场调委会纠纷调解的内容和范围亟待进一步拓展，使得纠纷调解服务供给与市场现实需求进一步匹配。

三是人民调解队伍能力同市场需求“不适应”。豫园市场人民调解队伍的现状是1名专职人民调解员加36名兼职人民调解员，基本上每位兼职调解员都要服务数百家商户，面对面广、量大、难度高的纠纷调解工作，处于满负荷的工作状态。兼职调解员受困于文化素养、法律知识、职业背景等原因，法律专业化程度不高，调解业务能力参差不齐，导致面对一些疑难复杂、专业性强的纠纷，调解员往往是心有余而力不足，影响了纠纷调解质量。

四是相当比例市场主体对人民调解“不了解”。根据问卷调查数据显示，47.85%的市场经营主体对人民调解工作不了解，45.93%的市场经营主体对人民调解协议书的法律效率存疑，63.51%的消费者对豫园市场人民调解委员会不了解，导致纠纷发生时，消费者和经营者往往采取双方协商的办法而非运用人民调解这一途径来解决问题，弱化了豫园市场人民调解工作的功能。同时，这一情况表明，豫园市场亟待加强对《消费者权益保护法》《人民调解法》等消费者权益保护、人民调解相关法律法规和豫园市场人民调解组织、工作的宣传。

此外，豫园市场人民调解工作还存在调解工作室、调解工作站办公条件差、调解中消费者从保障个人隐私出发不愿提供个人真实信息给调解工作和协议书制作带来困难、协议书未经审核不能及时盖章导致协议书法律效率弱化、对调解员的工作保障激励不够完善等客观问题。客观上制约了豫园市场人民调解工作的做大、做强、做实和作用的进一步发挥。

二、样本经验

实践中，豫园市场人民调解工作因地制宜，探索创新，建立了一支热心调解工作的兼职调解队伍，摸索出了一套切合实际的纠纷调解有效模式，完善了一系列具有市场调解工作特色的工作机制，取得了“小纠纷不出工作站、大纠纷不出工作室、疑难纠纷不出市场”的工作成效，有效维护了豫园市场稳定的经营秩序。

（一）成功经验一：建立纵横联动、全域覆盖的调解组织架构

区司法局、豫园街道立足“以块为主，条块结合”，建立了区司法局、豫园街道牵头抓总，相关职能部门纵横联动，调解工作全市场覆盖的组织架构。实践中，横向有司法行政、公安、市场监管、街道四部门联动，纵向有区联合人民调解委员会、市场调委会、调解工作室、调解工作站四级联调。纵横联动、覆盖市场的组织架构，实现了司法行政、公安、市场监管等政府职能部门行政管理力量和行政执法资源的有效整合，形成了豫园市场纠纷一线调处、联动调处的整体合力，保障了豫园市场人民调解工作落地见效。

（二）成功经验二：完善因地制宜、实用有效的调解工作机制

区司法局、豫园街道坚持从豫园市场人民调解工作实际出发，创新完善长效工作机制，提升豫园市场人民调解工作规范化水平。一是建立联席会议机制。司法行政、市场监管、公安、市场管理等部门定期召开联席会议，分析研究豫园市场人民调解工作面临的新情况，统筹谋划推进豫园市场人民调解工作。二是建立纠纷联调机制。在坚持一线调解的基础上，针对豫园市场发生的疑难复杂纠纷，实施区联合人民调解委员会、市场调委会、调解工作室和相关职能部门的有效联动，加强对疑难复杂纠纷的调处。三是建立信息联通机制。以街道司法所为纽带，上情下达，信息互通，定期汇总分析调解工作情况，研判纠纷变化类型，强化对豫园市场人民调解工作的动态管理。四是建立调解协议书阅评机制。把规范调解协议书制作作为推进依法调解、提升调解工作整体水平的重要抓手，加强调解协议书登记、制作、存档的全过程管理，区司法局和街道司法所不定期对调解协议书进行阅评，不断提高调解协议书制作的质量水平。五是建立人民调解员培训机制。定期开展人民调解工作理论辅导、实务培训、案例分析、学习考察，增强调解队伍的法治意识，提升调解队伍的纠纷调处能力。

（三）成功经验三：探索把握环节、注重细节的调解工作方法

在豫园市场人民调解工作中，除了灵活运用纠纷排查、“背靠背”、“面对面”调解法、换位思考调解法等，通过长期的实践探索，总结出一套适应于市场纠纷特点的“三乘三”调解法。“三乘三”调解法的核心要义，就是注重把握纠纷调解的三个环节，注重把握纠纷调解每个环节的三个细节。第一环节为发现受理案件，要求人民调解员当好三种人，即发现、排查、受理纠纷的“有心人”；应对突发事件，调处纠纷的“用心人”；构建和谐社会，关心当事人的“贴心人”。第二环节调查核实案件，要求人民调解员遵循三项原则，即坚持重调查研究，不偏听偏信的原则；坚持重客观事实，不先入为主的原则；坚持重实事求是，不刻板教条的原则。第三环节调处化解纠纷，要求“三理”和“三情”有机结合，“三理”是指德理、法理、情理，“三情”是指亲情、友情、真情。“三乘三”调解法通俗易懂，便于操作，在豫园市场调处各类矛盾纠纷中发挥了积极作用。

（四）成功经验四：建立热心调解、志愿奉献的兼职调解队伍

黄浦区司法局通过市场选派、招募自荐等途径，在豫园市场组建了一支热心调解工作、甘于志愿奉献的兼职调解队伍。日常工作中，区司法局和豫园街道要求市场的兼职调解员以协议书的形式固化调解成果，规范工作流程，保障当事人权益。豫园市场调委会每年召开工作总结表彰会，对市场调解工作中涌现出的优秀人民调解员给予适当的物质奖励和精神奖励，提高调解员的工作积极性。通过各种激励措施，开展培训交流，培养了调解员的团队精神和工作热情，使其更好地投入到各类纠纷的调处工作中，为豫园市场的平稳有序发展作出积极贡献。

三、对策措施

上海市委、市政府为进一步做好全市人民调解工作，充分发挥新时代人民调解维护社会和谐稳定的基础性作用，由市委政法委、市高级人民法院、市司法局等七部门联合印发《关于加强人民调解员队伍建设的实施意见》，明确提出加强人民调解员队伍建设的30项主要措施。为深入贯彻党的十九大精神和市委、市政府要求，在豫园市场进入提档升级、转型发展的推进期，区司法局和豫园街道坚持从豫园市场人民调解工作实际出发，强化纠纷的依法治理和多元化解，维护豫园市场稳定，推动豫园市场法治化发展，努力打造黄浦区市场人民调解工作的法治样本。

（一）树立人民调解工作理念

一是党建引领。人民调解工作是党领导下的社会主义法治建设和维护社会和谐稳定的重要工作，豫园市场人民调解工作必须始终坚持党对人民调解工作的坚强领导。在豫园小商品市场党建工作框架内，以豫园小商品市场党建服务站为依托，建立豫园市场人民调解党的工作小组，工作成员由豫园市场党建工作人员、街道司法所工作人员、兼职调解员中的共产党员共同组成，加强党对人民调解工作的领导，保障党关于人民调解的要求在豫园市场人民调解的工作过程中得到贯彻落实。

二是多元共治。新形势下，做好豫园市场人民调解工作，畅通纠纷多元化解途径，完善纠纷多元化解机制是必由之路。在继续保持以往纵横联动有效做法的基础上，必须强化豫园市场人民调解委员会的中枢纽带平台作用，积极引入专业调解组织、社会各方力量等，高效整合政府职能部门、专业调解组织、社会各方力量，推动纠纷调解的协作配合、优势互补、有机衔接，形成纠纷多元化解的工作合力，走出矛盾纠纷多元化解的新路。

三是依法规范。人民调解工作的前提是双方自愿，核心是依法规范调解。豫园市场人民调解工作要以法律为准绳，以实事为依据，厘清争议焦点，分清责任是非，充分尊重当事人的意见建议，以最便捷、最合适的方法，注重法理情的结合，把依法规范贯穿于人民调解工作全过程，促成双方当事人就争议内容达成和解。

（二）聚焦人民调解工作目标

当前，豫园市场正处于提档升级、转型发展的关键推进期，市场集聚，游客消费者众多，交易活跃，导致市场经营和消费过程的各类纠纷数量居高不下，纠纷调处复杂程度加剧。必须注重“市场全域覆盖”“快调普通纠纷”“善调疑难纠纷”，有效实现“小纠纷不出工作站、大纠纷不出工作室、疑难纠纷不出市场”的工作目标，把豫园市场人民调解工作打造成为黄浦区贯彻“枫桥经验”、多元化解纠纷、优化豫园市场营商环境的生动实践。

一是市场全域覆盖。坚持“人民调解工作围绕市场转”，市场调整建设到哪里，人民调解工作同步建设到哪里，确保人民调解工作市场全域覆盖，不留空白点。

二是快调普通纠纷。坚持“人民调解工作围绕消费纠纷转”，针对豫园市场普通消费纠纷占比高，以及普通消费纠纷一方当事人为国内外游客占比较高的客观现实，人民调解工作应及时介入，快速有效调处各类消费纠纷，防止普通纠纷没有得到妥善调处而激化升级。

三是善调疑难纠纷。坚持“人民调解工作围绕疑难纠纷转”，针对一线调解难以当场解决的各类疑难纠纷，引入其他调解组织和专业调解组织，联动调处各类疑难纠纷。

（三）构建人民调解工作网络

适应新形势的需要，着力构建“1+2+X”的豫园市场人民调解工作网络，形成一个豫园市场人民调解委员会（豫园市场人民调解工作室）统筹协调，2个市场调解片区起承转合，X个市场人民调解工作站一线调解的运作顺畅、联动支撑的豫园市场人民调解工作网络，推动豫园市场人民调解工作向纵深发展。

第一，加强豫园市场人民调解委员会建设。一是加强党的领导。豫园市场调委会在区司法局党组和豫园街道党工委的领导下，主动融入豫园市场党建工作大局，统筹谋划、扎实推进豫园市场人民调解工作。二是调整充实调委会。在原有区司法、公安、市场监管、街道的基础上，把区消费者协会、专业调解组织、法律服务行业、社会公益组织、豫园市场有代表性的市场主体等充实进人民调解委员会，真正形成区司法局、豫园街道牵头负责，各职能部门协调联动，社会各方力量共同参与的豫园市场矛盾纠纷多元化解的工作局面。三是强化工作职能。一方面，要强化豫园市场调委会的纠纷调处职能，统筹协调推进市场纠纷的多元化解，维护市场稳定经营秩序和良好形象；另一方面，要强化豫园市场人民调解委员会的法律服务职能，引入专业调解组织、法律服务行业等，面向市场广大经营主体和广大消费者，提供形式多样、内容丰富的普法宣传和法律服务，推进豫园市场法治化建设发展。四是建立市场调解工作室。在豫园市场内，选择合适场地（100平方米左右），建立豫园市场人民调解工作室，配备专职人民调解员，作为豫园市场人民调解委员会的日常工作机构，履行好调解工作统筹推进、疑难纠纷联动调处、普法宣传法律服务等综合职能。

第二，加强豫园市场调解工作片区建设。一是拓展工作领域，加强豫园商城调解片区人民调解工作。在豫园商城集团的大力配合下，以豫园商城调解片区建设为切入点，推动人民调解工作向豫园商城拓展延伸，真正实现豫园市场人民调解工作的全覆盖。在豫园商城内的重点商家中组建兼职调解员队伍，及时调处豫园商城内商家经营发展过程中产生的各类纠纷，为豫园商城打造世界知名、国际一流的“上海购物”“上海文化”品牌营造和谐稳定的环境。二是立足巩固提升，加强豫园小商品市场片区人民调解工作。以豫园小商品市场调解片区建设为着力点，推动人民调解工作在小商品市场的巩固提升，发挥人民调解在调处纠纷方面的积极作用，加强片区内人民调解工作的互动交流，不断提升小商品市场人民调解工作的规范化水平。

第三，加强豫园市场人民调解工作站建设。一是加强硬件建设。在每个市场建立具有统一标识的人民调解工作室，调解室内调解员信息、调解原则、调解流程等内容上墙公示，调解室为调解员开展调解工作配备必要设备，营造良好环境。二是加强职能建设。配强兼职调解员，市场应选派具备一定法律素养，热心调解工作，有工作经验的人员担任兼职调解员，具体做好市场内纠纷的排查调处工作。增强法治宣传服务职能，立足市场经营定位，依托人民调解工作室，引入各方专业力量，深入开展普法宣传，提供法律咨询服务。

（四）完善人民调解工作机制

建立健全人民调解工作机制，对推进豫园市场的法治市场建设和纠纷多元化解、维护市场和谐稳定，具有长期性、规范性、基础性作用。

第一，完善联席会议机制。豫园市场人民调解委员会每半年召开联席会议，强化工作统筹、信息沟通、资源整合，梳理人民调解工作情况，研判调解中的新情况、新问题，谋划加强人民调解工作的新措施，推进豫园市场人民调解的各项重点工作。

第二，完善多元调解机制。由豫园市场人民调解工作室牵头，尝试建立若干个专题纠纷调解工作团组，对劳资纠纷、经营纠纷等开展组团调解，拓展豫园市场人民调解的工作领域，提高解决专题纠纷的能力。积极探索政府购买专业法律服务的方式，走出豫园市场矛盾纠纷专业化调解和社会化调解的新路。

第三，完善宣传服务机制。一是加强豫园市场人民调解工作宣传。在市场内进出口通道统一设置醒目的豫园市场调解工作室、豫园市场调解工作站标识，在市场经营场所设置市场调解工作的二维码标识，便于广大经营商户和消费者扫码了解市场调解工作的职能、场所和人员等情况，便于纠纷发生后当事双方都能及时找到市场调解组织进行纠纷调处。二是加强豫园市场法治宣传。深入推进法治宣传进市场，发挥市场调解工作室和市场调解工作站的法治宣传平台作用，向广大经营商户和消费者大力宣传知识产权法、商品质量法、消费者权益保护法、人民调解法等，提升市场经营商户和消费者的法治意识。在有条件的市场内建立法治宣传阵地，开展形式多样的法治宣传活动，为推进市场法治化发展营造良好氛围。三是拓展豫园市场法律服务领域。针对豫园市场实际，定期开展知识产权保护法、公司法、劳动法等法律法规专题讲座和咨询服务活动，打牢豫园市场广大经营者学法、守法的良好基础。探索建立黄浦区豫园市场大学生法律援助社会实践点，由政法院校组织法律专业学生定期到豫园市场提供法律咨询服务、参与纠纷调解工作、开展普法宣传活动等，形成高校与市场的良性互动。

第四，完善保障激励机制。一是设置专项工作经费。目前，豫园市场人民调解工作没有设置专项工作经费，建议由豫园街道设置豫园市场人民调解工作专项经费，保障调解工作的深入推进。区司法局也应根据工作实际需要，对豫园市场调解工作经费给予必要支持。二是增配专职工作人员。建议增配专职工作人员2名，由区司法局选派人员或由街道自行招募，相关人员费用由区司法局保障。同时，街道安排1名专职社工负责豫园市场调解工作，进一步充实工作力量。三是提高调解工作补贴。建议合理提高调解工作补贴，对于口头成功调解纠纷的给予相应调解工作补贴。倡导规范调解、协议调解，对于成功调解并制作协议书的给予相应调解工作补贴。四是聘请市场法律顾问。借鉴居委聘请法律顾问的有效做法，签约1个律师事务所，作为豫园市场人民调解委员会的法律顾问。律师事务所对豫园市场人民调解工作给予综合法律服务支持，选派律师参与纠纷联动调解，走进市场定期开展接待咨询、法律宣传等，不断提升专业调解和法律宣传服务能级。

（五）创新人民调解工作方法

根据豫园市场转型发展、法治市场建设和纠纷多元调解的新要求，要注重问题导向、需求导向、效果导向的有机统一，积极探索创新有效的纠纷调解方法，坚持依法调解、规范调解、有效调解，不断提升豫园市场人民调解工作水平。

一是活用口头简易调解。针对豫园市场内大量发生的纠纷事实清、争议金额小、当事人不愿提供个人信息又急于调解解决的纠纷，市场调解工作站要坚持化早化小，灵活运用口头简易调解方式，当场理清案由，依法规范有效调处纠纷。调解工作完成后，认真登记调解工作情况。

二是规范书面协议调解。豫园市场调解工作站要积极引导纠纷双方当事人通过书面协议调解方式化解各类纠纷，在依法规范有效调解的过程中，同步制作调解要素齐全、调解过程合规、调解实事清晰、调解结果双方认同的调解协议书，提升人民调解工作的规范化，确保人民调解工作的严肃性。调解工作完成后，认真做好调解协议书的登记、归档等工作。

三是加强多方对接调解。“有困难，找民警”，不少纠纷当事人选择拨打“110”寻求公安民警帮助来解决争议纠纷，也有纠纷当事人找到工商部门、消费者权益保护部门进行投诉寻求解决问题。豫园派出所、工商部门、消费者协会等接到纠纷投诉后，加强与豫园市场调解组织的工作对接，及时把属于豫园市场人民调解工作范畴内的纠纷移送豫园市场人民调解委员会进行联动调解。

四是创新网络平台调解。探索运用网络新技术开展人民调解工作，建立“豫园市场人民调解工作微信公众号”，制作微信二维码在豫园市场内醒目位置张贴，纠纷当事人手机扫码即可订阅微信公众号，通过纠纷受理功能，寻求市场兼职调解员到现场进行调解，实现纠纷线上申请、线下调解。对于不能当场实现调解的纠纷，可在征得纠纷当事人同意的前提下，组建微信群，通过语音聊天方式进行调解，避免纠纷当事人往来奔波费时费力。

（六）加强人民调解工作队伍建设

做好豫园市场人民调解工作，关键在于打造一支素质高、业务精、肯奉献的专兼结合的人民调解员队伍。区司法局、豫园街道、相关职能部门和豫园市场要聚焦壮大队伍、提升能力、激发热情，持续加强豫园市场调解人员队伍建设。

第一，调整充实调解员队伍。一是增配专职调解员。聘请公检法司单位刚退休的工作人员担任专职调解员，提高专职调解员的专业化水平。二是充实兼职调解员。在豫园各市场经营主体的关心支持下，对豫园市场兼职调解员进行调整充实，选派有经验、有能力、有威信、乐奉献的人员加入兼职调解员队伍，更好实现豫园市场人民调解的传承发展。

第二，提升调解员调解能力。一是学习调解法律法规。组织调解员认真学习与人民调解工作紧密相关的法律法规，提升法治观念和法治素养，增强依法调解、规范调解的思想认识。二是开展调解实务培训。开设专题讲座，邀请专家学者、法律工作者、心理学工作者等，向调解员讲授纠纷调解方法、心理疏导技巧，提高调解员调解技能。三是汇编典型调解案例。以调解协议书阅评交流工作为抓手，不断提高调解协议书的制作质量，不断提升调解工作规范化水平。定期汇编成功典型调解案例，加强以案释法，展现豫园市场人民调解工作成果。

第三，激发调解员调解热情。一是培育宣传先进典型。注重在豫园市场人民调解工作实践中发现优秀调解员，挖掘总结调解员善于调解、甘于奉献的成功经验和精神品质，加强对优秀调解员的宣传，努力把优秀调解员培养成为豫园市场人民调解工作的领军人物。二是增强调解职业认同。向兼职调解员配发人民调解员工作证件，增强兼职调解员的职业认同感，为兼职调解员更好地开展调解工作创造良好的条件。给人民调解员购买人身意外伤害保险，为调解员全身心投入调解工作提供安全保障。日常做好对调解员的工作关心和身心关怀，增强调解队伍的凝聚力。