公信为本 监督为要 努力打造新时代行政复议新气象新格局——上海贯彻《行政复议法》20周年总结与回顾

赵德关（上海市司法局）

1990年4月，上海市人民政府指定当时的市政府法制办作为复议机构，代表市政府受理行政复议案件，并于1991年8月受理了首起行政复议申请。《行政复议法》颁行以后，上海的行政复议焕发出新的活力，全市的行政复议案件数量由1999年的699件，猛增至2017年的13783件，2018年虽有回落，但仍在高位运行。案件所涉领域由最初主要集中在公安、工商、规划和房屋土地、社会保障等个别领域，扩展至包括国有资产管理、机关事务管理、侨务管理等在内的政府管理各个领域；案件类型也由最初主要集中在行政处罚扩展至包括信息公开答复、投诉举报处理、事实行为等在内的各种类型。特别值得一提的是，上海历年的行政复议案件数与纠错率均明显高于同期行政诉讼一审案件数与纠错率，行政复议作为行政争议解决主渠道的作用发挥明显。上海行政复议改革与探索的步伐也从未停止，行政复议委员会试点、集中复议权改革、复议指导案例制度探索、复议文书网上公开、突出监督色彩的复议审理方式改革、行政复议合目的性审查制度探索等等，举不胜举。在完成自身工作的同时，行政复议还在强化调研、规范和指导行政执法体制改革、行政审批制度改革、行政规范性文件制度与审查、政府信息公开、投诉举报处理、服务“放管服”改革、加强与法院良性互动、推动长三角一体化法治协作等方面努力发挥建设性作用，成为依法行政和法治政府建设的重要生力军。

在看到成绩的同时，也不得不承认，行政复议作为我国一项重要的“民告官”制度，存在诸多先天不足与后天失调：首先是社会认知度不足、公信力饱受诟病、总体定位与功能尚不明确；其次是复议资源过于分散，复议权、复议案件、复议人员三者不匹配的局面成为复议发展的“短板”；再次是复议自身在证据、法律审查等制度层面仍过度依赖于行政诉讼，甚至在共同被告制度实施以后出现与诉讼的“同质化”现象；最后是复议人员职业化、专业化程度与任务不相适应。值得指出的是，这些问题都是发展中的问题，也必须在发展中通过发展的办法加以解决。行政复议具有双重性，首先在表现形式上体现为依申请而为、不告不理的权利救济制度，其次在内容实质上体现为政府内部自上而下的法律监督制度，这就决定了公信力是它的灵魂、监督是它的本质。

一、公信力是行政复议赖以生存的生命线

行政复议是根据公民、法人和其他组织的申请而启动的，不告不理。从这一点来讲，建立在群众信任基础上的公信力就是行政复议的生命线。前些年，不少地区行政复议之所以趋于式微，《行政诉讼法》修订时之所以设计共同被告制度，根源之一即是行政复议屡屡为人诟病的“维持会”和“官官相护”问题。公信力的出发点是复议为民，以人民为中心，实现社会公平正义，巩固好党的执政基础；公信力的落脚点是复议能力建设，依法、规范、高效履职，纠正违法不当行为，维护群众合法权益。在维护和提升行政复议公信力方面，上海的突出经验是开门复议，不断扩大行政复议的公开度与社会参与度。

（一）在案件审理机制方面，积极探索民主决策、科学决策、公共参与的行政复议案审会制度。按照原国务院法制办相关试点文件要求，上海于2011年底由市政府率先成立行政复议委员会，探索行政复议案件审理机制改革。经过这几年不断的探索和完善，目前已形成一套颇具特色、科学高效的案审会制度，主要体现在以下五个方面。

一是非常任委员占多数。从本届市政府行政复议委员会的构成来看，全体委员共有69名，其中来自高校、律师、实务部门的非常任委员有54名，占比高达78.3%。具体到每次召开案审会时，出席案审会的委员一般为7名，其中非常任委员为4～6名，比例远远高于由市政府复议机构人员担任的常任委员。二是非常任委员担任主持人。目前市政府行政复议委员会召开的案审会，由非常任委员担任主持人已成为常例，进一步强化非常任委员的参与和责任意识。三是调查权与审议权、建议权与决定权“两权分离”。在行政复议机构与行政复议委员会的关系上，市司法局作为复议机构负责前期案件调查、案审会上向与会委员汇报案情，其就案件处理不得提出任何倾向性意见；行政复议委员会负责审议。在行政复议委员会与行政复议机关的关系上，行政复议委员会有建议权，市政府有决定权，具体由市司法局根据案审会的审议意见提出案件处理建议，报市政府作出行政复议决定。四是多数票决制。案审会由与会委员根据一人一票、少数服从多数的原则，票决形成审议意见，对该审议意见，市司法局无权改变，市政府有否决权，但应通过重新召集案审会或负责人集体讨论决策的形式行使。成立至今，市政府从未改变过行政复议委员会的审议意见。五是当事人及公众参与。当事人有权亲自参与或委托代理人参与案审会，就案件事实、证据、法律适用等发表意见，且当事人有权挑选一名非常任委员参会。根据案件需要，案审会还会邀请有关领域专家、行业协会代表、市民代表参与，接受案审会与会委员的询问或咨询，独立发表意见，最大限度地增强复议案件审议的民主决策、科学决策水平，保障行政复议案件审理的专业、公开、公平和公正。

考虑到行政复议委员会的运作方式、会期（两月召开一次）等因素，主要是将重大复杂疑难、新类型、具有示范意义或重大影响、行政执法“热点”“难点”问题的案件提交其审议，一般案件均按常规方式由司法局办理。截至目前，已召开了42次案审会，审议了58件行政复议案件，主要涉及农村土地征收补偿安置、土地权属确认、规划、不动产登记、社会保障、投诉举报等领域，在个案定分止争解决重大复杂疑难和新类型案件、确立类案审理和行政执法标准、行政复议法治宣传教育等方面取得了良好成效。该行政复议委员会案审会制度于2016年12月10日荣获中国政法大学法治政府研究院和中国行政法学研究会第四届“中国法治政府奖”，颁奖词中有关“案审会大量吸收行政复议机构之外的专家学者参与，明确审议权与调查权相分离，实行多数票决制，不断扩大当事人和公众参与”的表述，是对上海行政复议委员会试点的充分肯定。

案审会之外，上海还积极拓宽非常任委员参与行政复议工作的领域，对一般复议案件，邀请其参与案件前期调查、当事人接待、事中事后矛盾化解、就复议案件提出法律意见；邀请非常任委员参与行政复议制度建设、课题调研。此外，对于需要提交行政复议委员会的案件，还将进一步探索书面审议等方式，通过开门复议、借助外脑，进一步提升行政复议的公信力。

（二）在行政复议制度建设方面，不断探索决定书网上公开、指导案例等制度，确保行政复议的透明度和品质。行政复议原来无论是过程还是结果都较为封闭，社会参与度与知晓度严重不足，这也是公信力不足的一个重要原因。2012年底，上海探索行政复议决定书上网公开制度。除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及容易引发群体性矛盾的案件外，所有的行政复议决定书一律上网，接受社会监督。对上网公开的文书，复议机关仅对申请人、第三人的个人信息等做一些技术处理，尽可能地保持行政复议决定书的原貌。网上公开行政复议文书，至少有两方面的效果：一是阳光复议。用晒复议文书的方式向社会主动公开行政复议的案件情况、处理结果，有利于扩大行政复议的知晓度，营造有利的工作环境与社会环境。二是化压力为动力。行政复议决定书要公开，其中的事实、法律、复议结论都要经得起公众的审视与检验，这对于行政复议人员来说是一项巨大的压力。一些当事人看到网上公开的复议决定书后，会以此为依据要求同案同办。也有一些学者和研究人员可能会对行政复议文书“挑毛病”。这些既是压力也是动力，有助于增强行政复议人员的责任心、规范行政复议办案特别是文书制作流程、提升行政复议能力，进而提高行政复议的权威性与公信力。

行政复议公信力的另一个重要来源是专业性和品质。为充分挖掘和体现行政复议的办案与指导效果，全面加强市政府行政复议工作对全市行政复议和行政执法工作的指导，上海于2011年探索行政复议典型案例汇编工作，并于2017年上升为行政复议指导案例制度。其核心是按领域和典型性、指导性选取典型案例，由行政复议经办人归纳基本案情、争议焦点、复议结论与理由，然后由行政复议经办人与专家共同提炼案件的审理要点与评析，作为今后同类案件的审理标准。目前指导案例制度主要适用于案件数量最大、矛盾最为集中的信息公开领域，今后将拓展至行政复议委员会审议的所有重大复杂疑难和新类型案件。该制度目前主要适用于行政复议系统和政府信息公开系统，对于规范和统一全市行政复议审理标准和信息公开答复标准，同类同判，具有重要意义。今后将逐步向全社会公开，进一步提升其指导价值与意义。

值得特别说明的是，上述加强行政复议公信力建设的举措，上海均已实现制度化，通过《上海市人民政府行政复议案件办理规则》《上海市人民政府行政复议委员会章程》等工作制度予以体现和保障，今后还将逐步实现信息化。行政复议公信力建设，是行政复议对内提升权威性、规范度、实效性，实现办案政治效果、法律效果、社会效果相统一；对外发挥权利保障、权力监督、争议解决功能，构建与调解、仲裁、行政裁决、诉讼有机衔接、相互协调的多元化行政争议解决机制，真正成为行政争议解决主渠道的基础与根本保障。

二、监督是行政复议发挥独特优势的本质属性

长期以来，在行政复议的制度定位上一直存在“准司法说”与“行政说”之争。这一分歧不仅在理论界文章中有充分探讨，在立法指导思想上亦有明显体现。从1990年《行政复议条例》侧重于裁决，一定程度上带有“准司法”性质；到1999年《行政复议法》强调行政复议是政府内部的层级监督，突出“行政性”；2007年《行政复议法实施条例》对此作出微调，强调复议程序建设，着重于解决行政争议，“准司法”性又有所体现；直至2014年新修订《行政诉讼法》，再次将行政复议定位为行政执法行为，规定复议机关与原行政机关共同作被告。上述变化与调整反映的是行政复议始终缺乏明确的定位，已在相当程度上影响了行政复议的自身完善和《行政复议法》的修订出台。

在行政复议的制度总体定位上，需要处理好以下三方面的关系。

首先是行政复议与行政诉讼在我国推进全面依法治国大背景下各自的比较优势及相应分工问题。当前，随着我国推进全面依法治国各项重大部署的推进和落实，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，依法行政和法治政府建设将成为贯彻落实推进全面依法治国战略的主战场和重要组成部分，建设法治政府将是推进全面依法治国的重点任务和主体工程。法治政府建设是一项系统工程，任重而道远，需要在科学立法、严格执法、支持公正司法和全民守法等方面不断努力，建立健全科学、合法、规范的制度，让行政权力在法治的轨道上运行；深入推进政府职能转变和“放管服”改革，让行政机关更加科学高效地服务好市场和社会；扎紧制度的笼子，严格依法行政，做到既督促行政机关积极履职，防止不作为、缓作为，又要坚决纠偏止错，打击各类乱作为、侵犯群众合法权益的违法行为。要完成这些工作和任务，与作为社会公平正义的最后一道防线的行政诉讼相比，行政复议在政府内部，有行政系统固有的组织优势与资源优势，以及接近和通晓行政立法、行政管理和行政执法业务的专业优势与知识优势，显然需要承担更加繁重的使命，需要更为积极、主动和高效参与法治政府建设，在贯彻落实法律和改革要求、评估和完善现行依法行政制度、监督行政机关履职、从源头防范和解决行政争议方面积极作为。从这个角度来讲，行政复议必须坚持行政性，同时，与相对中立的维护权利、解决行政争议职能相比，行政复议面临的历史使命决定了它需要更为强调和突出积极的干预和监督职能，借助个案发现问题，自上而下、由内及外地推动法治政府的建设，服务“四个全面”总体布局。当然在强调监督的同时，行政复议离不开救济权利、化解争议作用的发挥，通过其高效便民的特性，为群众切实排忧解难，但这与单纯强调争议解决和权利救济而径行将行政复议引向司法化有天壤之别。换句话来说，就是行政复议不仅仅是维护权利和化解争议，更重要的是作为依法行政和法治政府建设的重要抓手，通过监督作用的发挥，确保各级行政机关切实履行宪法、法律、法规、规章赋予的职责，全面落实中央和各级政府确定的“放管服”等改革要求。在与行政诉讼的联系与区别上，二者均可以维护权利、化解行政争议，但存在差别，居中裁判、维护权利、化解行政争议是行政诉讼的首要或主要功能，监督则依附于前述功能而予以体现。行政复议则与之相反，作为政府体系的一部分，在争议之外、在争议之中放手开展监督，是行政复议的天然优势，在监督的过程中体现维护权利、解决行政争议的作用。

其次是定位与功能的关系问题。从功能的角度来讲，行政复议兼具有维护权利、监督依法行政和解决行政争议三重功能，其中维护权利和解决行政争议带有“准司法”属性，监督依法行政则属于“行政”属性，三者相互依附、不可分割。需要说明的是，不仅行政复议，行政诉讼亦具有上述三重功能，但这并不妨碍行政诉讼的“司法”属性。因此，在行政复议的定位问题上，必须将该制度的具体功能与制度的总体定位既要加以联系，更要予以区别：一方面，总体定位要高于具体功能，是对制度自身特质、所面临的主要矛盾的体现和把握，因而是特定功能的强化和提升，而不是所有功能都面面俱到；另一方面，具体功能中，部分是总体定位的体现，部分则是衍生，不是所有的功能都直接体现总体定位。确定行政复议的制度总体定位还必须体现行政复议与行政诉讼制度的区别，强化行政复议的自身特质。总的来讲，行政复议制度的总体定位不仅涉及具体功能的发挥问题，它还直接决定了制度的总体框架体系的设计、权力与资源配置以及内在精神和理念追求。

最后是法律与改革的关系问题。深化政府管理体制改革、促进政府职能转变、实现国家治理体系和治理能力的现代化，从来就是法治政府建设的应有之义。改革与法律密不可分。长期以来，行政复议的作用和范围被限制在法制层面，主要是推动依法行政和解决行政争议，对“放管服”涉猎不足。“放管服”改革要实现政府职能转变，是一场刀刃向内的深刻革命。它带来的是从理念到体制、制度到具体措施的全领域、全方位变革。但在具体推进方式与监督体制上，“放管服”改革目前主要是靠各个部门、地区根据党中央、国务院要求，结合本系统本地区实际，分头自主开展，在体现自主性、创造性和灵活性的同时，也存在着跨系统、跨区域协同性不足、与法治结合不够、缺乏常态化监督推动机制等问题。行政复议作为一个常态化的政府内部的层级监督法律制度，通过条或块的层级监督，恰恰可以实现在一个平台上，用法治的手段和方式，发现问题、综合评估，监督“放管服”改革的落实，成为推动改革的有效动力。

着眼于以上定位，上海市的行政复议制度在审理方式上经历了一个嬗变，主要体现在以下四个方面。

首先，在行政复议总体定位上明确和突出其监督本位，具体为两个方面。一是传统上的法律审查与监督，重点审查被申请人是否具有行政主体资格、是否超越权限或滥用权力；事实和证据、法律适用、执法程序是否符合要求；处理结果是否合法适当。二是“放管服”改革的审查与监督。对涉及简政放权放管结合优化服务等重大改革类事项的复议案件，适用合目的性审查，审查行政行为是否符合改革精神、原则、要求、文件规定和相关举措，是否有助于改革目的的实现，具体审查内容涉及审批事项改革、权力责任与负面清单、依法公正审慎监管、“互联网+”、排除限制竞争审查等改革内容，“不符合重大改革相关要求”作为应予撤销的一类情形。

其次，在个案事实与证据的审查中，从传统的照抄照搬行政诉讼的“双方当事人举证、审查机关居中独立认定案件事实、作出裁定”模式，转向更加强调行政复议重点审查被申请人的事实认定是否清楚，原则上复议机构不再独立查明和认定事实。除涉及公共利益、第三人重大利益以及不动产案件以外，原则上复议机构不再调查和补充相关事实和证据。体现在行政复议决定文书上，就是对被申请人认定的事实和证据予以全面反映，复议机关据此予以审查，事实清楚、证据充分的直接予以确认，不再以本机关查明的方式认定事实；事实不清、证据不足的直接纠错。同时增强复议决定文书的说理性，对各方当事人的请求和事实理由予以回应，释法明理。监督色彩的凸显、说理性的增强，回归了行政复议层级监督的本质功能，在给行政复议人员“减负”的同时，也有效地破除了行政复议“官官相护”的质疑，增强了行政复议履职的效能。

再次，在办案效果上，强调个案监督与总体监督规范相结合，强化行政复议作用的发挥，从源头上推动依法行政。以一起电力架空线周边居民不服用地规划许可案为例，在个案审查中行政复议人员发现本市在电力架空线塔基用地审批上全部采征地审批制，企业报批不仅流程长、难度大，影响工程进度，而且因为用地较为零星、多变，在农民安置补偿上也存在诸多不合理问题，容易引发争议。对此，在调研的基础上复议人员报请市政府将该类用地由征地审批制调整为租地制，一举解决了审批流程繁琐、企业用地难和农民补偿难等“堵点”，行政复议的功能得到了全面发挥。

最后，凭借强有力的监督，上海行政复议制度在办案方式上，从案情需要出发，强调灵活运用先行受理、面对面沟通、背靠背做工作及举行调解会、沟通会、协调会等方式，让申请人有地方可以说话、有怨气得到疏解、有困难获得帮助、有问题能够解决，用人性化的审案方式增强人民群众对于行政复议的信任，推动了行政争议的有效化解。

三、集中复议资源是行政复议未来发展的根本出路

2006年中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发〔2006〕27号）提出，“行政复议是解决行政争议的重要渠道”，要通过加强行政复议能力建设，“力争把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中”。然而行政复议始终步履维艰，作用难以发挥，其根源就在于1990年《行政复议条例》条条管辖和现行《行政复议法》条块管辖下复议职能、案件和人手等复议资源过于分散问题。以上海市机构改革前于2017年的统计数据为例：全市共有复议机关121个，其中，市、区两级政府17个，市级部门47个，区级部门57个，121个复议机关共有专职复议人员152人，平均每个单位1.26人。全国层面，据原国务院法制办2013年11月的统计数据，地方复议机关共有30450个，其中政府3281个、部门27169个，上述地方复议机关共有专职复议人员4978人，平均每个单位仅0.16人。与此相应的是案件与人手的严重失衡。仍以2017年为例，全市收案量为15400件，152名复议专职人员人均办案量超过100件。在全市总体呈“案多人少”的大背景下，是案件分布的极不均衡，全市15400件复议案件中，15247件（约占99%）复议案件集中在42个复议机关（约占全市121家复议机关的34.7%），“有案无人办”。与此相反，31个复议机关的年度办案总和仅为153件，另有48个复议机关的办案数为零，“有人无案办”。复议的多重管辖必然带来条与块之间办案标准不一、执法部门无所适从，影响了行政复议规范化、专业化程度的提升。复议资源配置过于分散，加大了整个行政复议制度的运行成本，不利于行政复议资源的集约化使用、复议功能的总体发挥和群众利益的保护。行政复议工作已是负重前行、步履维艰，亟需通过复议体制改革，合理配置复议职责、机构和人员，实现行政复议资源的集约化、规模化、专业化，更好地发挥其监督依法行政、服务“放管服”改革、解决行政争议维护群众利益与社会和谐稳定的作用。

在集中复议资源方面，自2011年以来，上海市主要是在部分区域或领域开展了相对集中复议权改革，主要有两方面。

一是在中国（上海）自由贸易试验区内试点相对集中复议权。2014年7月，上海市人大常委会审议通过《中国（上海）自由贸易试验区条例》，其中第55条明确规定自贸试验区实行相对集中复议权制度。同年8月，上海市政府印发《中国（上海）自由贸易试验区相对集中复议权实施办法》（沪府发〔2014〕49号），明确对自贸试验区行政复议案件中除涉及海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关外，由上海市政府和浦东新区政府根据各自职责分工实行集中管辖，统一受理、统一审理、统一决定。作为制度创新，自贸试验区相对集中复议权还探索出了与复议委员会相结合、当事人有权申请将其案件提交复议委员会审议、有权挑选一名非常任委员参与案审会、自贸试验区管委会统一转送行政复议申请以及集中复议权机关与原复议机关的衔接等制度。

二是在浦东新区城市管理领域试点相对集中复议权。2016年1月，为深化浦东综合配套改革，上海市政府出台了《关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》，决定浦东新区城市管理行政执法局以及浦东新区各镇政府依法相对集中行使行政处罚权，同时规定在浦东新区城市管理领域实行相对集中复议权制度。当事人对浦东新区城市管理行政执法局、浦东新区各镇政府作出的具体行政行为不服申请行政复议的，由浦东新区政府统一行使受理、审理和作出行政复议决定的职权。

从试点的实际情况来看，效果与原设想仍有一定距离，主要原因在于试点范围的有限性限制了试点效果的发挥。自贸试验区限制在特定地域，浦东新区城市管理领域又仅为一个条线，试点至今，各自受理的案件不足百件，制度创新的效应难以充分体现。与山东、浙江省相对集中复议权的经验相比，充分表明相对集中复议权工作必须在一定范围的行政区域内全方位开展，方能取得综合成效。另外，《行政复议法》尚未修改，不少单位和个人对试点工作仍有合法性的疑虑，这也在很大程度上影响了试点工作的开展。

回顾《行政复议法》实施20周年以来上海行政复议工作取得的成效与面临的问题，笔者认为有三点值得引起高度重视：一是行政复议一定要有明确定位，要突出监督特质，既体现与行政诉讼的差异，也便于与行政诉讼形成良性互动，在完成行政复议自身使命的同时，共同推动法治政府建设和全面依法治国战略的落实；二是相对集中复议权是体制改革，复议委员会是机制改革，二者必须结合，“一体两翼”，在集中复议资源、专家参与、科学决策、规范运作的基础上实现行政复议能力质的飞跃，增强公信力；三是行政复议必须既服务于依法行政，又服务于各项改革，同时不断强化自身改革，不断拓展功能领域提升服务党委政府工作大局的能力，助力实现国家治理体系和治理能力的现代化。