赋予司法所法治职能的思考与建议——以江苏省泰州市为例

江苏省泰州市司法局调研组

司法所是司法行政机关最基层单位，是县（市、区）司法局的派出机构，是基层政权建设和基层政法部门的重要组成部分。新时代司法所建设具有重要现实意义，首要的即是承担更多法治职能，为此我们从司法所职能和建设现状入手，探究司法所扩充职能的现实需要、面临问题以及具体内容，提出具有可操作的政策建议，进一步夯实司法行政基层基础。

一、司法所现有职能与建设现状

一直以来，司法所作为司法行政机关的最基层单位，承担着大量基础性司法行政工作，全国现有司法所40513个，基本实现了乡镇街道全覆盖，普遍实行县（市、区）司法局和乡镇人民政府（街道办事处）双重管理、以县（市、区）司法局为主的管理体制。作为以司法局为主管理的司法所，指导其职能配置和建设运行的依据主要是司法行政系统内制定出台的规范性文件。2019年5月，司法部面向社会就《司法所条例（征求意见稿）》（下文简称《条例》）公开征求意见，该条例通过后将是指导司法所建设的行政法规，也是最高效力层级的指导规范。结合《条例》、相关规范性文件和司法所职能现状，司法所目前主要承担着维护社会和谐稳定、提供公共法律服务和参与地方法治建设等职能，具体包括人民调解、法治宣传、社区矫正、安置帮教、法律咨询和基本公共法律服务等职责。通过对“中国知网”平台“司法所”关键词的检索，对司法所的研究集中于社区矫正、人民调解等方面，近3年来154篇研究文稿中有70篇社区矫正相关研究、31篇人民调解与纠纷化解等方面的研究，占比近2/3。司法所研究领域相对集中，一方面反映理论与实务对社区矫正和基层纠纷化解的关注，另一方面也体现出司法所在这些领域投入较多工作量，维护基层社会稳定是当前司法所履职的重要方面。下一步，司法所将承接更多法治职能，在法治建设和维护稳定两个方面更有作为。

近年来，泰州市以打造人民满意的服务型司法所为目标，以基层基础建设“365”工程为引领，以三年提升工程为抓手，坚持问题导向、实战导向、目标导向，推动全市司法所建设再上新台阶。泰州司法所管理模式、职能配置、重点业务等情况与全国司法所建设现状基本一致，2005年泰州实现市（区）司法局对司法所垂直管理，名称上统一为“某某市（区）司法局某某司法所”，实行以司法局管理为主，司法局与基层人民政府双重管理。当前，泰州市司法所履职的重心依然是维护社会稳定，特别是对社区服刑人员的管理，被认为是司法行政的“硬任务”。全市现有93个司法所（其中乡镇司法所72个、街道司法所20个、开发区司法所1个），司法所工作人员622名，其中政法专项编制数249人、事业编制数4人，其余369人为专职人民调解员和社会工作者。全市司法所现有办公用房总面积达26000多平方米，所均面积285平方米，配备有办公电脑、文件柜、执法记录仪、照相设备以及交通工具等。近年来，泰州市夯实司法行政基层基础，全力提升司法所建设水平，打造了2个全国模范司法所、2个全国先进司法所和27个省级优秀司法所，5人被表彰为“全国模范司法所长”。

二、司法所承担法治职能的现实考量

赋予司法所更多法治职能契合全面依法治国的总要求，顺应群众参与依法治理的新趋向，也是贯通司法行政职责的现实需要，因此，司法所承接更多法治职能不仅具有现实性、紧迫性，更具有可能性、必要性。首先是基层法治政府建设的需要。全面依法治国与全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党并列形成“四个全面”战略布局，对基层法治政府建设提出新要求，特别是乡镇政府对外合同签订、重要决策审查、中长期规划计划的制定实施以及重点乡镇开展“强镇扩权”试点，越来越需要法治保障。其次是司法行政职能贯通的需要。2018年，中共中央作出深化党和国家机构改革的重大决定，按照统一部署，地方机构改革已基本到位，原司法行政部门和政府原法制部门合并，重新组建成立新的司法行政部门，作为最基层单位的司法所也将要增加新职能，实现司法行政系统上下贯通。第三是群众参与依法治理的需要。进入新时代，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全等方面的要求日益增长，参与基层依法治理的意愿愈发强烈，这就需要将群众对法治的意见、建议和诉求收集起来，传递给决策者。司法所履行着人民调解、纠纷排查化解等职能，能够进一步扩大职能范围，收集群众对法律法规制定修改的建议、听取群众对政策出台的看法以及了解民生领域实施行政执法的感受等等，保障群众更加充分地参与到基层依法治理活动中。

三、司法所承担法治职能的具体内容

综合现有政策依据、司法部工作要求和乡镇（街道）现实需要，司法所将具体承接立法民意征集、乡镇（街道）重要决策、规范性文件、政府合同、重大事项的合法性审查和综合执法监督等职能，可以分为三个层面。一是面向社会征集群众的立法建议和意见。现有的立法民意征集途径偏向于网络化、集中化、专业化，更多具有社会意识、法律知识和信息化水平的公民获得参与意见征集的机会，不可避免地排斥了文化程度偏低、信息化应用水平偏弱的人群参与。近年来，大力推进科学立法民主立法依法立法，群众参与立法的意识增强，需要为基层群众参与立法提供平台。司法所扎根基层，是乡镇“七站八所”中与法治建设关联度最密切的单位，在开展普法活动、参与人民调解、提供法律服务过程中，能够广泛收集群众对法律法规规章的看法、观点和建议，并将立法民意有效传递给上级司法行政部门，实现立法民意收集反馈的闭环运行。二是服务政府把关重要决策、规范性文件、对外合同等事项。基层政府作出重要行政决策、制定规范性文件、对外签订合同等，都需要依法进行，如何体现合法性，重要标志即是对行政行为进行法治审查，将乡镇政府的具体行政行为纳入到法治轨道。通过对乡镇政府的实地调研，以往一些乡镇较为重视法治建设，在对外签订合同等事项中，通过邀请专业律师、委托法律服务所、交办乡镇政府内懂法律的工作人员等方式来把关较为重要的对外合同。但是在制定规范性文件、重大行政决策中引入法治审查环节的做法并不多见。全面依法治国战略深入实施，法治建设逐步推进，各级政府依法行政更显必要，特别是乡镇政府依法行政可能是薄弱环节。无论是从法治建设的“需求侧”衡量，还是从基层政府法治力量的“供给侧”考虑，司法所都将是服务地方基层政府法治建设的最佳选项。今后，司法所将通过列席乡镇党政重要会议、参与地方招投标工作、协助监督重点工程建设、增加重大决策、重要文件的法治审查环节等方式，全面服务法治政府建设，严格依法把关乡镇政府重要决策、规范性文件、对外合同等。三是协调部门开展综合执法监督。行政执法领域改革深入推进，重点乡镇承接了一些涉及群众利益的“执法权”，比如市场监督管理、交通安全管理、社会治安管理、农业水利执法等等，甚至少数乡镇“强镇扩权”，具备了与“县”类似的执法权，更需要对行政执法进行协调监督。目前，乡镇的行政执法权主要保留于人口规模大、经济实力强、区域优势明显的重点镇、中心镇，其行政执法行为依然主要接受所在县、市法制部门监督，这样的协调监督模式受限于人力制约，常常流于形式。我们通过对泰兴市黄桥镇、兴化市安丰镇、海陵区苏陈镇等地的调研，了解到司法所尚未介入到行政执法监督活动中，乡镇政府的执法权主要通过上级政府部门设立的分局（所）来履行，这种“下放”的执法权受乡镇政府和县级政府部门的双重管束，并非严格意义上的乡镇政府执法权。司法所协调监督乡镇政府行政执法的路程还很长，这一方面面临更多现实问题。

四、法治职能增加后面临的问题

司法所承接更多法治职能后，将面临很多新情况新问题，主要集中于四个方面。一是专业能力弱。司法所将从履行维护稳定的单项重点职能逐步向履行法治建设和维护稳定的双项重点职能转变，对法律专业的要求大幅度提高。在服务法治政府建设中，政府内部会议、研讨和决策等事项具有一定的保密性，通过外聘、外包等形式获得的专业法律服务资源难以介入，这就对司法所工作人员的法律专业素养提出更高要求。目前，泰州市622名司法所工作人员中，通过法律职业资格考试人员的比例不足5%，其原因一方面是对司法所法治人才重视不够，另一方面是司法所高素质人才频繁流动，具备一定法律知识背景的司法所工作人员容易成为各级机关部门和乡镇政府选调的重点对象。全市司法所工作人员的法律素养难以匹配司法所承接法治职能的要求，成为制约司法所履行法治职能的瓶颈。二是人员数量少。行政编制收紧，除个别城关镇（街道）司法所核定编制数为4名外，其余司法所均是按照每所2名政法专项编制核定，本身运转已十分勉强，更加难以承接更多职能。一些经济开发区、高新区、园区等新成立的非行政区域，工作上有成立司法所的需求，却难以通过核定编制的批准，一定程度上挤占了其他司法所的编制，日常办公人员更加紧缺。加之基层公务员普遍存在的长期借用现象，司法所正式在编人员不足，承接法治职能后在编人员不足的矛盾会愈加突出。此外，司法所聘用的人民调解员、社会工作者等临时人员，普遍不具备从事专业法律事务的能力，在履行法治职能中难以发挥较大作用。三是发展不平衡。司法所建设水平与地方政府财力支持密不可分，近年来，在省级政法转移支付和地方财政部门的支持下，全市司法所经费保障和装备配备基本能够满足业务需求，但也形成了较为明显的区域不平衡性。司法所的经费和装备保障模式基本为市（区）司法局和乡镇政府（县级财政、乡镇财政）共同保障，但由于乡镇财力地区差异较大，目前，泰兴、高港等地司法所建设水平较高，兴化等地司法所建设相对滞后。司法所之间形成的发展不平衡，造成了统一推进赋予法治职能的难度加大，薄弱司法所需要进一步加大帮扶力度。四是工作任务重。司法所普遍承担司法行政部门和乡镇党委政府双重工作，一方面要负责人民调解、社区矫正、法治宣传、法律服务等业务工作，另一方面要参与招商引资、信访维稳、法治建设以及其他中心工作。这些工作需要投入大量人力和精力，特别是随着法治建设深入，司法所将要承担更繁重更专业的法治建设任务，形成较为尖锐的“任务重、人员少”的结构矛盾。

五、赋予司法所法治职能的建议

探索赋予司法所更多法治职能，既需要立足司法行政系统实际，更需要借鉴各地经验做法，加强人财物制度保障，进一步夯实司法所基层基础，将司法所建成全面依法治国的“前沿哨所”和“一线堡垒”。

一是加强顶层制度设计。建议省级以上层面统筹编办、财政、司法行政等部门，研究出台司法所编制、装备、财物保障政策，争取由现有司法所核定最低2人行政编制增加为3人行政编制，严格限定借用司法所人员，加大财政保障力度，保证司法所有场所、有装备、有标识、有人员、有制度。探索司法所事业人员招录，在无法增加行政编制的情况下，考虑每个司法所增加1个事业编制，通过招聘事业编制人员补齐司法所正式人员不足的短板。健全招录、管理司法辅助人员制度，严格落实社区矫正1:15、安置帮教1:50的社工配备，按照人民调解和非诉综合平台建设要求，配齐一定数量的专兼职人民调解员，最大限度发挥司法辅助人员的作用。建立社会力量参与司法行政常态化机制，探索实习律师、法学院学生到司法所驻点实习制度，推动司法所、律师事务所、法律服务所“三所”共建，缓解司法所人员力量不足的难题。将司法辅助人员综合待遇纳入到司法所保障制度中，严格落实人员保险、公积金等保障措施，根据工作实际为其购买人身意外伤害保险，建立综合收入动态增长机制，落实特殊岗位补贴等政策，推动将优秀社工、人民调解员等司法辅助人员纳入参照事业单位人员管理，执行事业单位人员工资标准。将社会力量参与司法所建设纳入到财政保障，对实习律师、法学院学生、基层法律服务工作者等参与人员进行适当补贴，充分调动其工作积极性，形成社会力量参与常态化机制化。

二是引进专业法律人才。司法所现有专业法律人才偏少，人才流动率偏高，多数司法所难以承接专业性强的法治职能。建议由市级以上司法行政部门沟通协调组织人社部门，落实《国家统一法律职业资格考试实施办法》关于“行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员，纳入法律职业资格准入范围”的要求，适当提高司法所公务员报考条件，招录一批具有法学教育背景和法律职业资格的专业人员，充实司法所人才队伍。加强对司法所在编人员的培养，通过组织培训、岗位练兵、跟班学习等形式，提高司法所在编人员的法律素养，以适应司法所承担的法治职能。健全司法所专兼职队伍体系，分阶段有步骤培养司法所干部，保持基层队伍稳定性，大力提升专职人员能力素质，吸纳有一定法律工作经历的人员作为司法辅助人员，确保每个司法所都有至少一名人员胜任乡镇各类法治建设工作。

三是鼓励基层探索创新。司法所履行更多法治职能是渐进的过程，一些司法所打破固有思维，进行了一些做法创新。比如，泰兴市推动济川街道、黄桥镇两地探索建设大型司法所，将人财物更多向两个大型司法所倾斜，建立健全局所共建模式，指派法律素养高的人才驻所工作，由大型司法所集中服务周边乡镇，协助提供高质量的法律服务，取得良好效果。比如，一些地方司法所利用与法律服务所联系紧密的优势，工作上相互融合，有些法治建设工作交由法律服务所完成。司法所在推进法治建设过程中探索出的大型司法所、司法所与法律服务所融合发展等经验做法值得结合实际进行推广。在中心城区、重点乡镇探索大型司法所建设，集聚更多优质资源，通过“一对多”服务周边乡镇，实现资源整合、资源共享。在司法所与法律服务所联系紧密的乡镇，创新融合发展模式，形成以乡镇司法所为主、法律服务所为辅的法治建设机制。鼓励乡镇结合经济规模、社会现实，探索更多适合自身法治建设的新举措新经验，为更好赋予司法所法治职能提供更多参考模式。

四是推动政府购买服务。司法所承担法治职能面临的现实问题是“谁来做”，一方面应该主要考虑挖掘司法所潜力，大力培养基层司法行政专业人才；另一方面也要引入外部资源，通过聘请法律顾问、政府购买服务等形式，让法律专业人才参与到基层法治建设中。扩大政府法律顾问覆盖面，将乡镇政府、街道办事处纳入到政府法律顾问制度中，根据乡镇（街道）规模聘用若干法律顾问，鼓励法律事务较多、经济条件允许的乡镇成立法律顾问团，建立法律顾问参与乡镇事务、列席党政会议、把关重大决策等制度，做到法治职能“放得下”“接得住”。丰富政府购买公共法律服务内容，精准开发适合乡镇街道的公共法律服务产品，形成相对完备的参与基层法治建设服务事项的目录清单。推动县（市、区）党委政府将乡镇政府聘请法律顾问纳入财政预算，实行专款专用、动态调整，为法律专业人才参与基层法治建设提供经费保障。