关于司法行政新体制运行的实践与思考

解维俊（山东省司法厅厅长）

今年以来，省、市、县三级司法行政机构改革陆续到位，司法行政工作实现了历史性系统性重塑，步入全新发展阶段。前不久，习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上强调，要以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，继续巩固机构改革成果。在这样一个重要节点，及时对司法行政新体制运行情况进行“回头看”，盘点总结工作，分析形势任务，研究解决问题，进一步统一思想、深化认识、凝心聚力，对于做好全年乃至今后一个时期的司法行政工作具有重要意义。在近期举办的全省新任司法局长培训班上，我们围绕学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，结合落实司法部部长傅政华在全国司法厅（局）长座谈会上的部署要求，对山东省司法行政新体制运行情况进行了系统梳理和总结。在此谈一粗浅认识，以期对司法行政工作实践有所裨益并作引玉之砖。

一、机构改革给司法行政工作带来的变化和影响

这次党和国家机构改革，将原司法行政部门和原政府法制部门合并重组，并赋予司法行政机关统筹协调法治工作的职责，使司法行政工作边界拓展到整个法治建设领域，成为推进法治建设重要、直接的牵头部门，这是司法行政机关恢复重建40年来前所未有的重大变化。这些变化，集中体现在六个“三”、六个“一体”上。

（一）在整体层面上，实现了机构、职能、机制三个方面的一体重塑。重新组建后，司法行政机关名称虽然和过去一致，但内涵和外延发生了根本性变化。通过两个部门的合并、内设机构的调整优化，形成了新的组织架构，实现了机构重塑。重组后的司法行政机关，形成了统筹法治建设及行政立法、行政执法、刑事执行和公共法律服务“一个统筹、四大职能”的新工作布局，远远超出原司法行政机关和原政府法制机构的职能范围，实现了职能重塑。围绕履行新职能，加强建章立制，推动流程再造，实现了工作机制重塑。

（二）在机构性质上，实现了党委法治机构、政府部门、政法机关三类机构的一体设置。各级党委法治委员会办公室设在司法行政机关，使司法行政机关成为党委法治机构的常设办事机构，具有了党委部门的性质；司法行政机关又是政府组成部门，是行政机关；同时还是政法委成员单位，是政法机关，从而实现了党委法治机构、政府部门、政法机关三类机构的一体设置。在众多党政机关中，司法行政机关是唯一一家。

（三）在履职要求上，实现了统筹与协作、监督与制约、服务与管理三个维度的一体整合。“一个统筹、四大职能”的工作布局要求司法行政机关，既要统筹法治建设各个层面、各个方面、各个环节的工作，又要具体在参与立法、协调执法、协同司法、牵头普法中与其他部门分工协作、搞好配合；既要发挥好法治督察、行政执法监督的作用，又要在监狱、社区矫正和强制隔离戒毒等工作中接受司法监督，规范权力运行；既要在法律职业人才培养、法律服务人员权益保障、司法辅助事务中做好服务，又要加强对法律服务行业、司法行政执法事项的监督管理，保障各项职能充分有效履行。

（四）在治理方式上，实现了法治、德治、自治三种方式的一体结合。党的十九大指出，构建自治、法治、德治“三治融合”的基层社会治理体系。重组后的司法行政机关，既承担统筹法治建设的刚性任务，又在推进法治文化建设、促进法德共进、实现柔性治理方面有先天优势，同时还统筹指导人民调解、行业专业调解、行政调解、律师调解、法律顾问等工作，在推动实现社会自我调节、居民自治中发挥着重要作用。司法行政新的职能设置，契合了社会治理“三治融合”的新要求。

（五）在法治建设上，实现了法治国家、法治政府、法治社会三大任务的一体统筹。党的十九大报告强调，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。司法行政机关负责推动制定法治建设总体规划，统筹协调各个层面的法治建设工作，这属于法治国家建设层面的任务；又负责统筹推进法治政府建设，做好行政执法监督、行政复议应诉、行政裁决等工作，这些都属于法治政府建设的范畴；同时还要具体承担公共法律服务、普法与依法治理、矛盾纠纷化解等工作，这些都是法治社会建设的任务，从而实现了法治国家、法治政府、法治社会三个层面法治建设任务的一体统筹。

（六）在工作力量上，实现了法治工作者、刑罚执行和戒毒工作者、法律服务工作者三支队伍的一体融合。机构改革后，司法行政系统形成了法治工作者（包括各级党委法治办、行政立法、备案审查、行政复议和应诉、行政执法监督等工作人员）、刑罚执行和戒毒工作者（包括监狱人民警察、戒毒人民警察和社区矫正工作人员）、法律服务工作者（包括律师、公证员、司法鉴定人、仲裁员、基层法律服务工作者等）三支队伍，实现了队伍的壮大发展、融合发展。

二、山东省司法行政新体制运行取得的初步成效

今年以来，山东省司法行政系统坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足“一个统筹、四大职能”，抢抓机遇、乘势而上，在新起点上实现了新发展、开创了新局面。司法部部长傅政华在青岛出席全国律师行业党建工作先进典型表彰暨经验交流会期间，专门听取山东省司法厅工作汇报，对山东司法行政工作给予充分肯定。省委书记刘家义、省长龚正等省领导专门听取省司法厅工作汇报，作出指示要求。

一是立足全面履行新职能的开局年，科学构建新的组织架构。针对职能拓展、领域扩大、全新开局的实际，坚持以板块化思维谋篇布局，对领导分工、机构设置、人员配置等科学设计，合理安排，坚持与司法部机构设置上下对应、基本一致，形成了精准对接“一个统筹、四大职能”的组织架构，确保了上下贯通、执行有力。二是立足法治山东建设的标志年，开启法治建设新征程。在全国率先召开省委依法治省委员会第一次、第二次会议和2019年重点工作任务部署会，94%的市和65%的县召开委员会第一次会议，统筹法治建设工作全面铺开、扎实推进。推动出台《平安山东法治山东三年建设规划》，提出打造享誉全国的法治山东金招牌的目标，开启了法治山东建设新征程。三是立足司法行政职能的拓展年，着力服务中心大局。坚持立法先行，推动将《优化营商环境条例》等92个项目列为省市两级一类立法项目，已完成审查50余件。聚焦服务高质量发展，对涉及对外开放政策的法规规章开展专项清理，开展证明事项告知承诺制试点、民营企业法治体检等活动。聚焦推进依法行政，及时清理确认省市县三级行政执法主体和执法人员，全面推进行政执法“三项制度”，加快推动权力事项上网运行。聚焦维护社会大局稳定，扎实推进扫黑除恶、特赦和矛盾纠纷多元化解机制建设工作，监管场所实现持续安全稳定。四是立足夯基筑梁的关键年，细化实化新布局要求。按照党中央、国务院和中央依法治国委出台的12个关于全面依法治国和司法行政工作的文件以及司法部今年召开的13个全国性会议要求，出台方案启动法治政府建设示范创建活动，研究制定行政规范性文件合法性审核、行政裁决、仲裁、监狱、公共法律服务体系建设等意见措施，召开全省调解工作、全面推行行政执法“三项制度”工作、深化司法行政改革、法治乡村建设等会议，推动中央决策部署和司法部工作要求在山东落地落实。五是立足深化司法行政改革的提速年，不断激发改革发展新活力。制定出台贯彻落实司法部《全面深化司法行政改革纲要（2018—2022年）》的意见及重点任务分工方案，明确全省司法行政改革的时间表、任务书、路线图，推动刑罚执行一体化、刑事案件律师辩护全覆盖、合作制公证机构改革、司法鉴定服务标准化建设、基层法律服务工作者执业保障等多项重点改革任务取得新突破，具有山东特色的“五大改造”和统一戒毒工作模式基本成型。六是立足工作落实年，营造狠抓落实的浓厚氛围。严格落实司法部关于抓工作落实之年的部署要求，把抓落实作为贯穿全年工作的主线，明确“担当作为、狠抓落实”重点任务分工，每月确定一批重点工作、召开厅务会和现场推进会，建立机制，形成常态，指挥中心建设、司法所建设等重点工作取得突破性进展。

三、司法行政新体制运行中遇到的问题和挑战

经过机构改革，司法行政工作迎来了新一轮发展机遇期、上升期，同时也面临着全新的考验和挑战。面对形势任务变化，全系统还有诸多不适应和需要改进的地方。从山东省司法行政工作运行情况看，主要表现在八个“跟不上”。

一是理念转变跟不上形势变化。机构改革后，司法行政工作的内容、方式、标准和要求都发生了全面而深刻的变化，但有的同志认识不到位，思想理念转变不及时，有的对“一个统筹、四大职能”的工作布局理解不深，尤其是对党委法治机构办公室设在司法行政机关的意义和要求把握不准，把新的司法行政机关等同于原来两个部门的简单相加，工作站位不高、格局不大。二是组织体系跟不上职能要求。市县司法行政机关机构改革不到位的问题比较突出，依法治市、依法治县工作机构尤其薄弱，山东所有设区的市中，设全依法治市办秘书机构、法治调研和法治督察机构的只占三成，县一级超过七成没有单设依法治县办秘书机构，统筹法治建设不能全面贯通。三是推进力度跟不上上级要求。当前，司法部和省委、省政府工作高标准、严要求、快节奏已经成为常态。但有的领导干部不在状态，新体制运行半年时间，各地工作已经逐步拉开差距，新的发展不平衡的问题正在形成。四是服务供给跟不上群众需求。山东省公共法律服务虽然已经实现普及化，但资源分布不均、产品开发不够、有效供给不足等问题仍比较突出。比如，《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》提出，到2022年每万人拥有律师数要达到4.2名，山东省目前每万人拥有律师数是2.8名，要想实现既定目标，今后三年每年要发展律师将近5000人，任务十分艰巨。区域发展不平衡的问题更加突出。五是改革进度跟不上发展节奏。一些重点改革任务长期打不开局面，改革力度小、进度慢的问题在一些领域还比较突出。比如，法律服务行业体制机制改革总体进度偏慢，行业活力不足，监管不够到位；监狱布局调整、监狱企业和戒毒企业转型退出步伐亟待加速等。六是基层建设跟不上任务发展。司法行政仍然面临底子薄、基础差的现实困境。在一些地方，司法所管理体制不顺、村（社区）法律顾问补助经费不落实等问题长期得不到解决，成为制约发展的瓶颈。七是方式方法跟不上时代步伐。面对统筹协调法治建设的新任务，有的地方仍习惯于“关起门来过日子”，开放性创造性不够。面对飞速发展的信息技术，系统内信息化应用与实际需求相比差距较大，还存在零散化、碎片化和“信息孤岛”等问题，信息化建设综合优势尚未真正发挥。八是队伍素质跟不上履职要求。与新职责新任务相比，队伍结构不优、本领不足的问题还比较突出，山东省司法行政系统获得法律职业资格的人员仅占5%，市、县司法局法治专门人员中，具有法学专业背景的占比分别只有62%和55%，原县政府法制办人员实际转隶的只占66%，法治人才流失比较严重，有的工作处于被动应付局面。

四、对履行好“一个统筹、四大职能”的几点思考

习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上强调，完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了“面”上的问题，要真正发生“化学反应”，还有大量工作要做。释放改革红利，更好发挥司法行政新体制优势，迫切需要加强建章立制、推进流程再造，健全完善与新职责新使命相适应的体制机制，重点是构建五大体系、加强一个建设。

（一）着眼依法治国工作全局，构建完善法治统筹协调工作体系。统筹法治工作成效，关乎加强党对全面依法治国的领导，关乎法治固根本、稳预期、利长远作用的发挥。要围绕构建统筹协调法治工作体系，在参谋服务上着力，积极完善法治调研、理论研讨、信息报送等机制，聚焦法治建设工作的重点难点问题，深入开展理论与实践研究，为法治委员会管宏观、谋全局、抓大事提供决策参考；在纵向对接上着力，聚焦服务法治委员会和各级法治委员会办公室的上下衔接，健全议题收集、任务分解、请示报告等制度，确保上令下行、下情上达，把党对法治工作的集中统一领导落到实处；在横向协调上着力，统筹本地法治工作力量，推动健全协调小组会议、联络员日常联络、重大议题即时协商等制度，确保四个协调小组及相关责任单位在推进法治工作中协同一致；在内外融合上着力，有效整合司法行政内部资源，健全串联立法、执法、司法、守法普法各环节的制度机制；加强对外联络，完善专家决策咨询、立法社会支持、社会力量参与法规规章和规范文件清理、群众法治意见收集分析等制度，充分发挥好粘合剂作用，推动法治建设齐抓共管、整体推进；在重点任务推进上着力，用好法治督察利器，推动建立法治建设第一责任人年终述职、领导干部法治能力考察测试等制度，将法治督察融入本地督察考核工作总体安排，拧紧法治工作责任链条。

（二）聚焦良法善治，健全完善行政立法工作体系。习近平总书记指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。坚持以良法促发展保善治，需要完善立法工作机制，加快构建与改革相适应、发展迫切需要、人民群众满意的法律制度体系。完善立法规划计划建议提出机制，建立立法项目征集、规划计划协商等制度，确保立法规划计划建议与改革发展、法治建设、政府工作相匹配。完善法规规章草案起草和意见征集机制，搭建立法人才网络和培训平台，建立与人大相衔接、相补充的立法研究服务基地，强化立法工作人才储备和智力支持；指导起草部门协调意见分歧，重点完善向企业、行业协会商会征集意见机制，确保立法体现人民群众意愿，寻求立法“最大公约数”。完善法规规章和规范性文件审查、评估、修订、清理机制，研究制定立法评估论证制度，对法规规章进行实施后评估，发现问题，及时完善；严把备案审查关口，及时开展清理工作，减少无效制度约束，切实维护法制统一。完善重点立法项目推进机制，把握好程序性与能动性的关系，对于列入年度立法计划的重点项目紧抓不放，把牢时间节点，强化过程控制，确保按期完成审查，为提请审议打出提前量。

（三）聚焦严格规范公正文明执法，健全完善行政执法工作体系。目前，大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规都是由行政机关来执行的。推进行政机关规范严格公正文明执法意义重大。加强行政执法基础管理，适应机构改革后的新变化，及时对行政执法主体和执法人员开展清理，统一组织换发行政执法证件，保障执法主体的合法性；通过大数据分析，了解行政执法队伍的年龄结构、知识结构、行业分布等特点，针对性完善管理、培训、考试等制度，不断提升管理水平。大力推行行政执法“三项制度”，以执法公示制度推动行政执法在阳光下运行，以执法全过程记录制度规范执法程序，以重大决定法制审核制度保证合法行政，从源头、过程和结果全链条规范行政执法。加强行政执法动态监督，聚焦及时发现、纠正违法或者不当行政行为，加强行政执法案例指导，规范行政执法裁量权基准、行政执法案卷管理和评查，完善行政执法投诉举报、行政执法考核监督制度，提高执法监督的针对性和有效性。发挥复议应诉倒逼作用，不断深化行政复议规范化和行政应诉能力建设，持续推动行政机关负责人出庭应诉工作，提升行政复议应诉工作水平；通过行政复议应诉案件分析，找出依法行政问题多发领域和地区，向地方党委、政府反映情况、提出建议，着力解决行政执法突出问题。强化信息技术支撑，加快行政执法监督主题库建设，加快推进行政处罚和行政强制权力事项上网运行，对行政数据进行统计、分析、对比，形成预警信息和评估意见，提升行政执法智能化水平。

（四）聚焦依法规范履职，健全完善刑事执行和戒毒工作体系。把握监狱、社区矫正、戒毒工作教育人改造人的共性特点，聚焦“五大改造”、统一戒毒工作模式建设等突出重点，构建系统完善的工作体系。加快构建以安全为底线的安全治理体系。立足于监狱、戒毒工作相对封闭的工作环境，把握好封闭管理与开放教育、常态防护与动态防控、整体监管与重点监控等关系，着力抓队伍安防能力、场所安防设施、安防工作机制、安防智慧化和联动性建设，切实提升安全防护和应急处置能力。立足于社区矫正工作监管对象数量多、工作环境相对开放、不可控的风险因素多的实际，加快推进智慧矫正和刑罚执行一体化建设，降低社区服刑人员脱管失控的风险。加快构建以改造为中心的教育改造体系。树立全过程、全流程教育改造理念，针对不同阶段、不同类别的工作对象，组织实施不同内容、不同形式的教育，做到因人施教、因时施教、因需施教。注重打造特色，持续巩固深化中华优秀传统文化、红色文化在教育改造中的应用，打造更多亮点品牌。健全教育质量评估机制，定期开展出监人员再犯罪情况、出所人员操守情况调查，在社会环境中检验教育改造效果。加快构建以法治监所为主体的执法工作体系。加快法治监所建设，聚焦刑罚执行、狱政管理、戒毒管理等关键执法岗位，聚焦罪犯计分考核、减刑、假释、暂予监外执行，社区服刑人员日常监管、违法违纪惩处，强制隔离戒毒人员诊断评估、所外就医等重点执法环节，着力规范执法行为。建立健全狱务公开、所务公开和场所常态化开放机制，主动接受社会监督，全程接受纪检监察和检察机关监督，切实提升执法公信力。

（五）聚焦司法为民，健全完善公共法律服务体系。从司法为民的高度，把公共法律服务体系建设作为民生工程、民心工程来打造，作为新时代司法行政工作新的增长点来培育，抓好四个重点，加快建设现代公共法律服务体系。以“三大平台”融合发展为重点，合理配置律师服务、公证、法律援助、司法鉴定、调解等资源，加快推动仲裁、行政复议等进驻平台，形成“三大平台”相互补充、各有侧重、统一完备的服务内容体系。完善各级实体平台的功能定位，省级平台注重优质资源整合，提供远程支撑，开展数据分析、业务指导、指挥协调；市级平台注重加强域内资源统筹，加大服务产品研发；县级平台努力打造成为服务群众的主阵地，实现一门通办；镇街平台承接好县级下沉的服务职能，加强对服务站的业务指导；村（社区）服务站要发挥贴近群众的优势，打通服务群众的最后一公里。以制度化标准化建设为重点，加快推进公共法律服务地方立法和地方标准出台，健全服务监督、失信惩戒机制，深入开展专项治理，不断优化法律服务环境。依托信息化系统，建立以业务流转为主线的服务办理运行机制，形成“入口多元、标准统一、限时办结、过程监控”的一体化服务流程。以体制机制改革为重点，立足律师、公证、司法鉴定、仲裁、基层法律服务等工作实际，持续加大组建形式、管理体制、运营机制的改革力度，拓展深化参与司法辅助事务，加快破除制约发展的体制机制性障碍。强化法律服务行业发展规划指引，避免无序竞争和低水平同质发展，培养一批规模化、品牌化的法律服务机构。以提升群众满意率为重点，严格落实“领导干部直接面对群众、直接听取批评意见”等三项制度，不断完善公共法律服务质量满意度评价体系；积极开展法律服务评查、质量跟踪调查，开展知晓率、首选率、满意率调查评估等工作，及时发现、解决突出问题。

（六）着眼长远发展，不断强化基层基础建设。认真贯彻落实傅政华部长在全国司法厅（局）长座谈会上的讲话要求，着眼事业长远发展，切实把基层基础工作筑牢夯实。全面加强县级司法行政工作。抓住机构重组的历史机遇，在编制、机构、人员等方面争取最大支持，切实发挥新体制优势，履行好全面依法治县工作职责，抓好行政执法、公共法律服务、刑事执行三方面任务，着力打造司法行政基层综合平台；适应深化简政放权、推进市域治理现代化、扩权强县改革等带来的变化，整合司法行政业务资源，有效参与县域社会治理。全面加强司法所建设。适应基层社会治理和法治建设的新要求，以解决体制不顺、人员配备不足等问题为重点，以“省级规范化司法所”创建活动为牵引，切实强化司法所规范化、功能化建设；用足用好政府购买服务等政策，完善机关干部下沉蹲点、下基层锻炼和双向交流等制度，持续增强司法所工作活力。全面加强法治乡村建设。及时制定法治乡村建设指导意见，抓住民主法治示范村建设这一重点，全面推进法治乡村建设；聚焦回应百姓关切，加快实施“法律明白人”培养工程，不断规范村（社区）法律顾问工作，深入开展法治宣传服务，着力解决群众关心关注的法治难题。持续强化基层保障能力建设。推动建立基层司法行政经费动态增长机制，保证基层经费随着经济社会发展、工作任务增加和本地区财力提高而适时调整、合理增长；持续推进司法行政业务用房建设和基本业务装备配备，不断改善办公条件；大力推动数字法治、智慧司法建设向基层延伸，用信息技术有效串联司法行政的基层末梢。