环境民事公益诉讼案件线索收集与共享的路径探索*

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［案例一］徐州东兴能源公司（以下简称“东兴公司”）因存在系列环境违法问题，2013年4月8日、2013年7月12日、2015年3月21日和2016年8月16日被徐州市贾汪区环保局责令停止项目建设，该区环保局之后5次对东兴公司作出相应行政处罚。后东兴公司仍然违法生产，而该区环保局未采取有效监管措施，致使社会公共利益一直于受侵害状态。检察机关于2016年12月9日向环保局发出检察建议，建议依法采取具体措施，做好环境保护工作。检察建议引起相关部门高度重视，该区政府责成相关镇政府对东兴公司的二期工程实行强制停产。该区环保局不仅要求东兴公司整改，还进驻该企业，联合镇政府进行强制停产，有效制止了东兴公司的污染环境行为。

［案例二］2013年4月27日，徐州市鸿顺造纸有限公司（以下简称为“鸿顺公司”）因偷排废水、污水处理设施不正常运转等违法行为被环保部门查处。2014年4月5日至6日，鸿顺公司将未经处理的生产废水600吨排入苏北堤河。2015年2月24日至25日，该公司将未经处理的生产废水2000吨直接排入苏北堤河。在经依法督促起诉后，2015年12月22日，徐州市人民检察院提起民事公益诉讼。2016年4月21日，徐州市中级人民法院作出一审判决，判决鸿顺公司于判决生效后30日内赔偿生态环境修复费用及生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失共计人民币105.82万元，支付至徐州市环境保护公益金专项资金账户。鸿顺公司不服一审判决，提出上诉。2016年12月23日，江苏省高级人民法院作出二审判决，驳回上诉，维持原判。

一、环境民事公益诉讼案件线索的特点

环境民事公益诉讼案件线索特指环境污染及生态破坏的发生和发展过程中的线索，以及能够找到有关事实的相关渠道。线索与事实的相关性涉及到公益诉讼能否启动的问题。环境民事公益诉讼案件线索收集不同于其他线索收集，具有以下新特点：

（一）新工作新职能

线索摸排是做好公益诉讼案件的基础，因为检察机关提起环境民事公益诉讼是民事诉讼法确立的特殊诉讼制度，是检察机关履行法律监督职能的新方式，而能否建立起合适的线索摸排工作机制，决定着环境民事公益诉讼案件的数量多少和质量高低。从各地公益诉讼线索发现渠道来看，线索多、案件量大的地区一般都建立了比较完善的案件线索发现机制。如案例二，徐州市人民检察院建立了比较完善的线索摸排工作机制才发现该案线索，该案的线索来源于媒体报道。

（二）线索来源渠道的有限性

关于线索来源，“在履行职责中发现”的规定，让有的地方行政机关以此为借口对案件线索提出异议，认为检察机关只能在履行法律监督职能过程中，甚至是履行民事行政检察职能过程中发现案件线索。从实际情况来看，目前公益诉讼线索来源渠道也不畅通，主要依赖于控告、举报，在刑事案件中发现或者是行政机关移送。如案例一，该案的线索来源于原环境保护部2013年1月21日下发的整改通知，列明了东兴公司存在未落实环评批复要求、未经批准擅自投入试生产以及超试生产时限未验收等环境违法问题。

二、环境民事公益诉讼案件办理中的线索问题

实践中，检察机关发现案件线索，绝大多数是从控告、举报、在办或已办刑事案件中发现，来源较单一，线索数量有限，在很大程度上制约了公益诉讼工作的开展，具体体现在以下三方面：

（一）案件线索发现难

经过30多年经济快速发展，中国的经济总量已经成为仅次于美国的世界第二大国，但是人民群众的幸福指数并没有上升到同等地位。探究原因，中国面临的生态环境恶化是一条重要因素。对环境资源的过度消耗，使得环境污染事故频发。环境污染案件关涉多种环境要素，案件类型多元化分布，环境污染具有损害周期较长、因果关系难以判断、各种后果叠加等特点，加之由于排污行为具有隐蔽性，外界很难发现。

（二）案件线索认定具有专业性

在案件线索的认定上，检察人员需要具备专业知识。首先，案件线索涉及到很多环境科学方面的知识，检察人员需要具备较强的环境科学素养，才能够作出正确的判断。其次，一般环境污染行为比较特殊，行为很难查证并且后果不容易确定，确定法律责任比较困难。最后，近年来国家出台多部关于环境保护的法律法规，也相应出台了配套的措施，这需要检察人员在环境保护观念引领之下，在符合环境保护的宗旨和目标下合理选择和适用环境保护法律规则。环境污染涉及环境科学、环境工程、行政法学、诉讼法学等很多专业的知识，再加上环境污染本身的复杂性和隐蔽性，这些都对检察官的专业素养和司法能力提出了很高的要求。受传统业务和工作范围的限制，检察工作人员公益诉讼的知识和技能应该进一步加强。

在具体的线索处理上，对检察官而言，环境保护相关知识、环境保护案件的理念和维护环境保护利益的平衡能力都需要时间积累及实践磨合。但是，由于案件数量少且分散，检察人员很难培养起环境保护方面的专业素养和司法能力。与此同时，当前的环境保护纠纷样式多样，要求检察人员必须具备相应的环境保护专业知识，掌握衡量环境保护个人利益和公共利益的方法，具备经济发展和环境保护的协调能力。同时，还要充分领悟司法的价值追求，熟悉相关环境保护法律制度，正确运用法律规则，使环境保护法律体系真正发挥保护环境和维持生态的作用。

（三）案件线索具有易受干扰性

由于检察机关不完全熟悉行政管理手段，案发时的污染程度与事后污染调查的环境状况存在较大的差异，故很难在第一时间准确把握污染企业污染动态数据。如案例一，由于东兴公司存在多次污染行为，检察机关难以掌握案发时的污染动态数据信息情况，就只能依据该区环保局作出的行政处罚决定认定排污事实。在进行环境审判的过程中，检察机关经常还会面临着很多案外因素，比如地方政府的地方保护主义、环境保护和资源开发方面法律的抵触，这些都体现了日趋激烈的司法保护需求和环境保护司法存在的矛盾。［2］再加之检察机关公益诉讼调查权不具有强制性，检察机关向行政机关取证又困难重重。如案例二，检察机关需要从环境统计部门调取鸿顺公司有关产量数据认定排污事实，但统计部门以鸿顺公司不属于规模企业，相关数据未录入为由表示无法提供。检察机关只能多方协调，才调取相关行政处罚的卷宗材料来认定排污事实。同时，由于地方保护主义的存在，加上体制监管不顺等因素的影响，制约环境执法的很多老问题都没能及时得到解决，但与此同时出现了很多新情况、新问题，如跨省污染纠纷，跨界污染牵涉利益关系复杂等，污染企业开始向经济欠发达地区输出产能，更增加了线索发现和取证难度。

三、环境民事公益诉讼案件线索收集与共享的路径

公益诉讼事关社会长远利益，需要检察机关与相应职能部门的整体投入、协力推动。检察机关不仅要转变工作理念，积极合理作为，还应建立内外部长效工作机制，搭建线索发现快捷通道。

（一）积极合理作为

本质上讲，检察机关提起的公益诉讼，向行政机关调查取证，这层关系既敏感又复杂，再加上行政管理工作有其特有的规律和特点，检察机关在强化监督制约工作的同时，要慎行其权力，不能跨越权力边界行使其职能，要在法律赋予其职责范围内，依法开展工作，依法取证，发现案件线索，绝不能扩大自己的职权范围，务必保证检察机关的工作在法制的轨道上运行。同时，环境保护部门要积极主动配合检察机关工作，积极提供案件线索；对于检察机关提出的相关违法行为，积极加以整改，并做好个案解析工作，积极研究相似案件，找出风险点，对存在问题较多的领域，开展源头治理工作，形成环境保护的多元共治格局。

（二）坚持专业化保护

面对新的挑战，检察机关要加强专业化保护。首先是坚持恢复性司法。在环境民事公益诉讼中，要体现出对生态环境的专业化保护，注重生态环境的修复。其次要坚持预防性司法，利用预防性缓解执法环境中的弊端。在环境领域执法过程中，要注意能动司法和行政执法的替代性和互补性，能动司法可以替代环境执法的某些不足。过去的环境司法审判，更多的判定损害赔偿。这种责任方式并不能解决污染者的排污行为。最为理想的方式就是能够预防环境污染。要充分认识到环境污染对整个社会的危害性，对于污染环境者要进行严格判罚，让其得不偿失，只有这样才能遏制环境污染事件的发生。

（三）搭建内外部信息共享机制

在检察机关内部，要搭建 “一体化”信息共享机制，缩短协查和信息反馈的时间。检察机关要完善案件线索登记、备案制度，规范案件线索管理；要完善案件承办检察官及时跟进制度，避免线索流失；要完善检察机关内部各部门信息互通制度，定期梳理、分析、评估案件线索；要完善检察机关内部双向线索移送制度，从不同角度深入推进公益诉讼；要完善上下级检察机关协作制度，必要时，上级检察机关要指导、支援基层检察机关调查取证；要完善公益诉讼职能组织，确保人员配置能够同业务开展和职能扩展相协调。通过开展典型案件研究以及庭审观摩等形式，进行有针对性、切实可行的公益诉讼培训工作，提高司法人员的办案水平和能力。与此同时，刑检部门在办理污染环境等刑事案件中，要按照提起民事公益诉讼的证据标准补充完善证据材料，为提起刑事附带民事公益诉讼做好准备。

在检察机关外部，要强化与人大、公安、法院、环保部门、监察部门、政府法制办、信访等部门的联动机制，形成监督合力。如要强化与环境保护主管部门协同机制，共同摸索和构建出行政检察和执法有效衔接的信息平台，挑选合适的区域，开展试点，环保部门一旦发现公益诉讼案件的线索立刻移送检察机关，与此同时，检察机关可以监督环境保护部门的工作，提前预警环境保护部门工作上的履职行为，开启更多有利于环保工作的功能，比如公益诉讼程序网上告知。再如要强化同监察委员会的信息共享机制，监察委员如发现国家公职人员涉及贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等违法行为，可能导致破坏生态环境或者导致已生效的环境民事公益诉讼案件判决、裁定错误的，应及时将案件线索移送检察机关监督。检察机关在办理环境民事公益诉讼案件时，如发现相关行政机关或者工作人员拒不配合检察机关调查取证、无正当理由拖延调查取证，或者不及时采取措施将使国家利益、社会公共利益持续受到损害的，应及时移送监察委员会进行监督。

（四）搭建多维度案件线索维护平台

1.建立重大情况通报通道。为了保护国家及社会公共利益，做好突发性和普遍性问题的处置，探索并构建重大情况通报制度，所有部门一旦发现有关环境保护行政执法和公益诉讼的情况，一定要互相告知，一起开展处置工作，并及时将信息告知社会。此外，检察机关可搭建信息平台，对环保组织的诉讼动态实时跟进，对相关责任人是否履行义务，是否依法落实检察机关的建议进行监督，以促进督促工作的顺利启动和起诉程序的开展。

2.联合开展专项行动。相关单位如环保部门可以与检察机关联合开展专项行动，一方面能够发挥检察机关公益监督职能，另一方面可以展示相关单位的工作职能，如现场勘验检查职能和卫星遥感职能，使各单位都能充分展示各自的专业技术优势，协同工作，有利于环境保护工作的顺利开展和执行。如徐州市人民检察院在办理案例二的基础上，联合公安、环保等七部门出台《关于在检察机关提起公益诉讼试点工作中加强协作配合的意见》，促进沟通协作常态化，明确各单位职责，构建公益诉讼有机体。

3.建立专家咨询平台。徐州市人民检察院为解决环境资源等案件鉴定难、鉴定费用高问题，从高校、环保、国土、食药监局等单位选聘专家学者成立公益诉讼专家库，为公益诉讼案件中涉及的专门性问题提供专业咨询意见，有效化解损害后果鉴定难的问题。同时，建议建立专家咨询费专项保障制度。如案例二中，徐州市人民检察院聘请公益诉讼专家库成员中的4名专家提供咨询意见，专家咨询费用为每人500元，较第三方鉴定机构已显著降低费用。但在公益诉讼全面推进过程中，涉及面广、后果难以估计的复杂案件，必然需要更高的鉴定费用支出。另外，还要完善相关专家辅助人的管理办法，充分发挥专家辅助人的重要作用。与法院沟通协调，实现检法专家库的全部对接，把检察机关聘请的专家同时列入审判机关专家库，增进检法两院对专门性问题的共识。

4.建立联席会议机制。在办理重大、复杂、敏感或社会反映强烈的行政公益诉讼案件时，检察机关可根据工作需要，邀请监察委员会、公安机关、环保部门等单位派员进行会商、研讨，共同促进行政公益诉讼的顺利开展。同时，以上单位可建立起联席会议制度，开展定期的、不定期的联席会议，共同商讨环境保护领域公益诉讼问题，对双方看法一致的事项，以会议纪要的方式予以明确，促进行政公益诉讼工作的开展，对于有争议的事项，共同商讨，制定出最佳方案。如检察机关可以就环境保护主管部门涉及到的领域性和系统性问题提出建议和意见；同样，对检察机关工作中存在的问题和弊端，环境保护主管部门也可以提出改进建议。各单位可以通过各自固定一位联络专员，构建有效的日常联络机制，确保日常信息沟通和文件传输工作能够及时进行。

当前，检察机关提起公益诉讼已成为深化检察改革的典型样本，走出了一条具有中国特色的公益司法保护道路。环境民事公益诉讼在一定程度上展示了司法实力，是司法自信的体现。相信环境民事公益诉讼的发展，一定会推动环境质量持续改善，建设成天蓝、地绿、水净的美丽中国。

注释：

［1］参见张百灵：《检察机关提起环境民事公益诉讼的困境与完善——以〈人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法〉为蓝本》，《江苏大学学报(社会科学版)》2017年第4期。