缙云公安“项目推进制”改革的实践与探索

赵应华，柯政江

(缙云县公安局，浙江缙云321400)

改革永远是由问题倒逼产生的。缙云县公安局的“项目推进制”改革重在解决基层公安机关警务运行中的“目标不明”“责任不清”“落实不力”“效果不佳”等问题，通过前期实践，改革取得良好成效。实施改革三年来，各项主要业务数据显著上升，相较于2016年，2017年破案率同比上升12.3%，2018年同比上升4.9%；2017年移诉数同比上升13.1%，2018年同比上升3.1%；2017年全县发案同比下降32.9%，2018年同比下降14.3%。此外，抓获逃犯数、强制戒毒数、涉黄打处数等同比均大幅增长。

一、实施“项目推进制”改革的背景

(一)实施“项目推进制”改革的理论基础

缙云公安实施的“项目推进制”改革源于项目化管理(MBP)理念。所谓项目化管理，是指将各项工作任务整合、重组，并对目标、任务、结果进行事前策划、过程监控和结果评估的一种全过程管理的工作机制。这里的“项目”是指在有限的时间内完成的有特定目标导向的特殊任务,可以是由多项工作共同组成的一组任务。结合公安工作，“项目”是指公安工作的某个方面或某项具体工作。

项目化管理最早起源于20世纪初的项目管理(MOP)模式，其最根本的目的是在确保时间、技术、经费和性能指标的条件下，以尽可能高的效率完成预定目标。主要做法是在管理的过程中,打破原有组织的职能界限,出现更加扁平和高效的“矩阵型结构(Matrix Structure) ”。最初主要运用于一些过程复杂、可控性较低的商业项目中，在提升业务效能上，成效十分突出。至20世纪四五十年代，项目管理模式逐步被引入国防和军事领域，并得以进一步发展，成为管理科学的重要分支。进入21世纪后，伴随着信息化的发展，该模式应用领域进一步扩大。

缙云公安实施的“项目推进制”改革，可以说是项目化管理模式在公安管理实践中的具体运用，是现代管理理论与工作实践相结合的产物，其推行的改革举措更加强调工作的执行和推进，更加契合基层公安特性，有利于基层公安机关高效地贯彻执行当地党委、政府及上级管理部门布署的各项工作任务。

(二)实施“项目推进制”改革的现实效用

缙云公安的“项目推进制”改革基本继承了项目化管理的运行模式，其基础框架参照了项目化管理的扁平化、模块化的管理架构，即将公安工作整体化解为项目化管理中的大型计划、项目、子项目、小项目，整体公安工作是项目化管理中的大型计划，某一方面的业务工作是项目化管理中的项目，具体的某项工作即是子项目。如还需细分，每个子项目下又可分为较小的小项目。通过这种拆分整合方式，横向形成扁平化、模块化管理结构，纵向则形成一层抓一层的层级管理结构。通过细化工作单元、工作任务，使整体公安工作具备极强的目的性、经济性和高效性，实现以下三大功能。一是任务指标化。通过目标导向和流程导向，将各项工作任务细化，并相应调整警力资源配置，建立起面向流程和最终成果的管理体系，提升投入产出比。二是结构扁平化。最大限度压缩组织管理层级，在原纵向管理的基础上，更加突出横向管理，减少组织层次，提高信息传递速度，有利于民警个体创新和更好地发挥主观能动性。三是进度可视化。有效避免传统管理模式责任不清晰、模糊、交叉的弊端，使工作任务更加系统化、清晰化。通过制定工作任务图，工作进度也可一目了然。

(三)实施“项目推进制”改革的内外条件

“项目推进制”的实质就是通过有效打破传统单调固定建制的组织形式，对项目进行高效率的计划、指挥和控制，保障组织高效、经济运行。对公安工作进行项目化管理，是基层公安机关对行政管理体制改革的尝试，是组织内部管理模式的创新。一是有良好的改革大环境。近年来，各领域的改革力度空前，对于如何优化政府部门组织结构，更好地发挥政府职能，也有了更加清晰的定位。2016年以来，浙江省公安厅建立了重大决策部署项目认领和问效问责制度，按照工作项目化、项目目标化、目标责任化的思路，由厅党委班子成员和厅机关处室、部门主要负责人认领事关全省公安工作和队伍建设长远发展的重大项目，确保各项工作有部署、有检查、有评估、有奖惩。在之后实施的“最多跑一次”改革、队伍管理、党风廉政建设中，都导入了项目化管理理念，起到了非常好的引领示范作用。二是顺应公安发展新趋势。在信息化、大数据时代，公安工作不断面临新形势、新挑战、新机遇，在警力以及警务资源不可能大幅增长的情况下，要谋求公安工作取得新突破，必须突破传统的凭经验、凭感觉的粗放型管理模式，引入项目化管理模式，这是一条内部整合挖潜的现实之路。三是有现成的组织基础。当前公安机关“条块结合”的行政体系架构，为推行项目化提供了很好的基础，特别是在人员组织层级架构上，具备调整的条件。在此基础上，进行一定程度的整合，就能以最小的改革成本换取最大的改革成效。

二、实施“项目推进制”改革的缙云实践

(一)主要做法

实施“项目推进制”改革是一项系统工程。为确保顺利推进，缙云县公安局制定了《“项目推进制”工作实施方案》，按照项目论证、项目立项、项目实施、项目验收各阶段的要求，全面实施“政治维稳”“护航发展”“打击犯罪”等十大工程，将任务及责任落实到人，使全局任务指标化、分工明确化、责任实名化，形成人人有事干、事事有人干、人人有责任的工作格局。

1.做好项目论证，充分摸底，精心谋划。为确保项目符合工作实际，改革前期，缙云县公安局开展了“干在实处、走在前列、勇立潮头，缙云公安怎么办”主题大讨论活动，先后组织学习讨论、科(所)队长工作交流会、主题演讲比赛等各类活动70余次，科(所)队长、民警、职工、协辅警等纷纷为全局工作建言献策。同时，通过“走出去”“请进来”，发动社会各界广泛参与，充分听取社会各方对改进公安工作的意见建议。通过系列活动，梳理出缙云公安工作亮点64条，工作短板与不足76条，针对性措施76条，整改清单119项，向社会各界征求汇总意见共241条。经过梳理归纳，形成了一批调研成果，为实行改革提供参考依据。

2.做好项目立项，量化任务，责任到人。按照“样样工作项目化、项目工作目标化、目标任务时序化”的工作要求，立足本地实际，围绕党委政府需要、基层民警呼唤、群众反映强烈的内容，将全局工作整合分解，列出政治维稳、护航发展、打击犯罪、治安防控、信息合成、规范执法、交通管理、队伍管理、群众满意、综合保障等十大工程，下设40个子项目，再分解成100个小项目，并将每一项工作都细化分解到岗、量化落实到人，确保全局各单位、各业务线能“按图施工”，有序推进。

3.做好项目实施，分块实施，层层落实。为确保项目顺利实施，达成预定目标，成立了“项目推进制”工作领导小组，制定了“项目推进制”工作方案，制定了十大工程的项目清单、责任清单、负面清单，局党委班子成员每人牵头一个大项目工程(决策层)，各科室负责人作为“项目经理”，负责40个相应的子项目，40个子项目再分解为100余个小项目，并明确指标和完成期限，以清单形式绘制出全局工作的“作战图”，将任务和责任落实到具体民警、职工、协辅警(具体执行层)，使全局工作任务指标化、分工明晰化、责任实名化，实现任务、责任、进度全程可视化，横向、纵向可比化。

4.做好项目验收，考核评比，待遇挂钩。制定了“项目推进制”考核办法，设立项目办，由项目办按清单要求，对项目实施情况按月、季度、半年等进行阶段性督查和考评，并定期进行分析研判，查摆问题，攻坚克难。年底对全年度工作完成情况进行考评打分，并将考核结果与评先评优、职级晋升等挂钩，确保项目管理的责任、利益、待遇相统一。通过考核验收，激发缙云公安团队的战斗力，形成一级带着一级干、一级跟着一级干、一级做给一级看的干事氛围。

(二)实践成效

缙云公安的“项目推进制”改革，先后得到省、市、县三级领导的批示肯定，并在丽水市全市党政机关推广学习。2018年12月,在浙江日报社、浙江省公共政策研究院、浙江大学公共政策研究院联合主办的“浙江省民生获得感示范工程”推选活动中，缙云公安的“项目推进制”改革以总得票数全省第二的位次，荣获特别提名奖，成为全省唯一获此殊荣的县级公安局。

1.全局工作变“宽泛目标”为“具体项目”。整体推进，才能统筹协调；重点突破，才能以点带面，激发工作动力。实施“项目推进制”改革后，全局各项工作的优势、劣势一目了然，在全面抓好十大工程项目的基础上，重点抓住部分弱势项目，给予资源倾斜，实行专项攻坚，最大力度补短板，最大限度出成效。如针对近年来全局公安信息化水平低、侦查破案科技含量不高的弱势，推出了“信息合成”项目，由“一把手”亲自抓，通过信息应用系统大升级、全警信息化应用大培训、社会面数据大整合，提升了信息化警务实战水平，开拓了打防工作新局面。三年来，全局直接或间接通过信息化手段抓获犯罪嫌疑人300余人，侵财类案件中运用信息化手段的抓获数是运用传统手段的近2.3倍，先后破获公安部督办的“2017·3·12”跨境网络赌博案、“2017·6·15”网络诈骗案、“2018·4·6”冒充国家领导人系列诈骗案和全国“扫黄打非”办督办的“2017·3·16”微信传播淫秽物品牟利案，成功侦破省公安厅督办的“2017·1·17”特大网络非法经营案、“2018·4·19”重大电信网络诈骗案、跨省重大“民族资产解冻”系列团伙诈骗案等一系列重大案件。其间，组织跨省收网行动29次，跨境收网行动4次，累计冻结、查扣的资金3.6亿元，收缴追缴资金7000余万元，抓获的违法犯罪嫌疑人员316余人，总量创下了缙云公安历史新高。成功收网扫黑除恶“2018·3·22”专案，先后抓获团伙成员30人，查实涉及开设赌场、敲诈勒索、寻衅滋事、故意伤害、放高利贷等违法犯罪案件56起。该案被省公安厅列为全省10起涉黑涉恶典型案例之一。

2.任务指标变“整体漫灌”为“个性滴灌”。实施“项目推进制”改革，明晰了全局近期和中远期工作目标，为科学安排项目，有节奏推进全局工作提供了良好的机制保障，改变了原先坐等任务、被动执行的不良习惯，形成了根据全局工作总目标自行列指标、提前抓执行的主动工作氛围。如 “打击犯罪”工程项目，往年都是等任务、等指标，年初工作拖沓，年末工作紧迫，前松后紧进度慢。实行改革后，各横向责任主体参照往年任务数，提前制定目标任务，并及时分解落实。各纵向业务线也是按照既定目标，开年即部署全年工作，抓早抓好，全年工作节奏更快，工作进度更科学。三年来，各项主要业务数据显著上升，全局工作逐步形成前期发力、中期接力、后期省力的良性循环。

3.考核评比变“一般号召”为“刚性约束”。改革前，抓全局工作的唯一考核办法是根据上级要求制定的年度岗位目标责任制考核办法。该办法注重结果导向，对工作过程的指导性不强，导致出现年终搞业务突击的情况。实施“项目推进制”改革，有效改变了这一现状，注重过程的机制设计，弥补了原先的缺陷。项目办将考核评比落在日常，实行常态化考核，增加了制度刚性，提升了考核的灵活性和可执行性。通过常态化考核，对项目完成进度良好、工作成效突出的项目负责人，及时给予表彰奖励、提拔或转任重要岗位。对项目进度滞后、实际工作成效不理想的项目负责人，按层级进行约谈，责令分析原因，限期改进，并予以重点监督跟进。若出现人浮于事、表面应付以及违反项目“负面清单”条款等问题，则给予调整岗位直至党纪、政纪处分。自“项目推进制”实施以来，全局共发布项目业绩通报、数据通报32期1200余份，给予表彰奖励331人次，工作效能督查通报82人次，给予党纪、政纪处分20人次，免职中层干部5名，降职2名，1名民警因频繁缺勤被劝退。

4.干事氛围变“硬性推动”为“柔性引导”。通过实施“项目推进制”改革，为全局营造了更加公正的干事机制和更加公平的竞争环境，既给人以干事压力，更给人以向上动力，民警工作热情高涨。如某业务大队因未完成半年项目任务，负责人被局长约谈后，自我加压，奋起直追，通过近2个月努力，一举侦破了在当地影响恶劣的村干部利用职权犯罪等案件。部分单位在提前超额完成全年项目任务后，仍不敢松懈，继续深挖案件，提前为下一年工作打基础。在浓厚的干事氛围下，大家纷纷撸起袖子加油干，为全局凝心聚力干大事创造了条件，多方面工作取得重大突破，有效提升了缙云公安工作的实力和影响力。先后破解“法轮功”“全能神”“非访”“陈尸”等历史疑难案件10余起，高压严打“非访”、闹访、缠访等违法犯罪活动，全县“非访”频发态势得到根本性扭转，全县在控重点信访人数下降近60%。在全省率先主动发起“陈尸消除战”，90天内解决多年“陈尸”问题，并圆满化解20余年未结的群访积案。同时，聚焦全县公安工作长远发展目标，将升级改造全局基础设施作为缙云公安“十三五”规划的重中之重，制定了“美丽公安”三年建设计划和公安文化建设三年发展规划，开展缙云公安“圆梦”工程，彻底改变了全局基层派出所基础设施20年无大改的落后面貌， “绿色生态警营”建设迎来新的历史性跨越。

三、进一步推进“项目推进制”改革的思考

缙云县公安局实施“项目推进制”改革，是基层公安机关实行自发改革的一次大胆尝试。下一阶段，将按照“整体方案设计与摸着石头过河相结合”的思路，不断总结完善本土化创新经验，进一步稳妥推进改革。

(一)实现精细化管理，提升警务管理效能

当前，基层公安机关警力紧、任务重、压力大，而编制、人员不可能同步增长，无增长、微增长将是常态。要提升警务效能，突破警力无增长、微增长的困境，只能向改革要警力、向管理要效率，推进警务工作内涵式发展，坚持纵向压缩管理层级的做法，由原来的局长——分管局领导——科所队长——分管副职——民警五级压缩为项目牵头人(决策层)——项目负责人(项目经理)——具体执行人(执行层)三级，降低管理成本，提升行政执行效能。横向进一步细化责任分工，打破部门壁垒，紧密内部联系。同时引入项目清单的形式，把工作项目清晰地标在图上，详尽列出工作目标、时限要求、责任单位、责任人，实现工作进度可视化、精细化，提升日常考核的及时性、客观性和灵活性，确保工作进度始终处于底数清、情况明的状态。

(二)创新工作平台，提升公安队伍战斗力

要通过改革，充分调动广大民警、职工、协辅警的积极性，正向激励每位民警，让民警感觉身上压力重了，责任大了，但获得的成绩、取得的成效也明显了，从而进一步增强干事创业的自信和决心。要以改革为契机，切实改变困扰全局的中层干部执法办案积分问题，改变往年分值普遍不高、在全市处于劣势的现象，突破“提拔一名民警，少一名执法骨干”的怪圈，实现中层民警办案量有较大幅度上升的目标。将目标导向、问题导向、绩效导向有机结合起来，把定量与定性有机结合起来，把量化考核的结果与民警的立功受奖、晋职晋级和经济利益挂钩。积极开展以提振士气打响缙云公安品牌为主题的评选活动，坚定全局改革的决心与信心，增强全局干事创业的使命感、荣誉感和自豪感。

(三)打好系列“组合拳”，推进改革全面协调发展

改革是一项系统工程，牵一发而动全身，注重统筹协调是改革成功的关键。在改革过程中，要策划好系列“组合拳”，在改革前要充分谋划，全面论证。在立项、实施、验收等过程中，要根据形势变化和现实工作需要，对项目及时进行调整、撤换，以确保改革灵活机动，措施符合实际。在改革过程中，要全力争取当地党委、政府和上级业务主管部门在编制、人员、政策等方面的大力支持。在改革氛围营造上，要进一步弘扬“朝气正气铸警魂、忠心匠心护安宁”的缙云公安精神，围绕“改变、干事、第一”的工作要求，引领全局上下“想干事、能干事、干实事、干成事、不出事、好共事”。

(四)处理好三个关系，把握住改革新方向

1.把握好务虚与务实的关系。务虚到位，务实才有方向，改革才能不偏不倚。对于已确立的改革目标、改革指导思想，要在改革过程中贯彻改革始终。在具体实施时，应突出务实，抓实措施，责任到位，完善实现目标任务的保障机制，确保项目具体化、可操作、易分解、好落实，防止目标虚化，防止改革走形式、走过场。

2.把握好面上与点上的关系。“项目推进制”改革涵盖全局工作，不能眉毛胡子一把抓，要在抓好面上工作的基础上，突出重点项目，将信息化合成、公安基础建设等制约全局工作的最短板作为重中之重来抓。按照问题、目标、绩效三个导向，成功打造出全县公安工作的新增长极，做出新亮点，突出新成效。

3.把握好过程与结果的关系。过程与结果两者是相辅相成的统一整体，过程是结果的前提，结果又是过程的目的。改革既要重结果，也要重过程。在改革过程中，要通过项目跟踪督导、定期调研研判、奖惩结合等方式，把考评落实到日常工作中，把任务压实在平时，形成周通报、月小结、季督查、年总结的推进机制。由局“一把手”亲自抓设计、抓实施、抓落实、抓督导，确保改革措施及时落实，以扎实的过程，保障改革达到预期结果。