数据治理条件下社会治安防控体系建设的若干思考——以湖州市公安机关为例

湖州市公安局课题组

(湖州市公安局，浙江湖州313000)

当前，世界科技正在快速发展，实现万物互联互通的数字化“天网”，对海量数据拥有超级运算能力的“天算”，具有超级智能控制能力的“天智”，将使未来世界更可知、更可测、更可控，为社会治安防控体系升级版建设实现信息化、智能化、现代化提供了无限可能。在社会治安日益复杂多变的新形势下，如何提高警务工作防控各种风险的预测预警预防能力，主动拥抱大数据、智能科技，把数据治理贯穿于治安防控体系建设的全过程，加快构建立体化信息化的社会治安防控体系，从而有力提升公安机关打防管控服务效能，有效提升治安核心战斗力，亟需处在防控社会治安一线的公安机关深入实践、积极探索、研究破解。笔者结合湖州市公安机关近年来的实践探索经验，提出利用数据治理加快推进立体化信息化社会治安防控体系建设的若干思考建议，希冀对各地公安机关加快社会治安防控体系建设有所借鉴。

一、数据治理的概述

数据一词最早出现于13世纪，源自拉丁语，有寄予的含义。数据的概念是在量的基础上建立起来的，量成为数据的基本单位。数据不仅代表真正的事实，经由统计、系统化收集的成片数据，除代表事实，还蕴藏着事物的发展规律。这种规律支配着整个社会的发展，一旦掌握，就可以把握社会的脉搏甚至预测未来。

笔者认为，数据治理的概念有广义和狭义之分。从广义上讲，是指依托物联网、大数据、云计算等技术，对海量数据资源进行精确的计算处理，充分挖掘隐秘规律和内在联系，及时产生具有价值的数据结论，用以指导实战的工作模式，是信息化应用的高端形态。从狭义上讲，更倾向于治理数据，是指为提高数据质量而开展的业务、技术和管理活动。本文讨论的数据治理，是广义上的概念，其核心在于把数据作为改变战斗力生成模式的重要支点，努力用数据资源破解体制性、机制性、保障性问题。

数据治理有“三大”要素：数据治理的基础在质量。数据质量的高低决定了数据能否真正发挥作用。在前期工作中，对数据的收集、分析、纠错、补强等一系列工作，目的就是为了提高数据的质量，为对数据进行更深一步的加工处理提供最基础的保障。试想一下，一个数据本来就是错误的，无论是经过了多少道工序进行处理分析，最终只能起到误导数据使用者的效果。数据治理的关键在共享。数据作为这个时代的重要资源，其特性在于流动越自由，越能产生更大的价值。当前，各行业都在特定领域爆发式地增长数据量，但是都存在着不同程度的信息壁垒，造成“数据信息低效化”问题日益突出。数据治理基于数据开放共享要求，致力于打通行业部门之间的“信息管道”，共同创造出“数据云”，让单一、孤立数据在瞬间实现倍增式关联。这一点折射到当前社会治理领域尤其具有重要意义。数据治理的核心在应用。任何数据的存在都有它的意义，关键在于能不能被我们发现并掌握。一个数据要发挥作用，需要经过三个阶段：首先是数据形成信息的过程，称之为一次信息；其次是对一次信息的处理与筛选，称之为二次信息；最后是二次信息经过加工和提纯，才可被使用。如美国IBM公司利用大数据技术，通过整合、分析波士顿现有交通数据及来自社交媒体的新数据源，帮助波士顿政府解决长期困扰城市的交通拥堵问题。

二、湖州公安通过数据治理构建社会治安防控体系升级版的实践探索

近年来，湖州公安始终坚持“防为主、防为上”工作方针，牢固树立核心在“算”的理念，通过对数据信息的精确计算，以数据治理引领精确警务，全力打造根本在“防”、重点在“网”、核心在“算”、基础在“所”、关键在“人”的社会治安防控体系升级版，实现了“警情发案下降、安全事故减少、大事不发生、小事少发生”的良性循环态势。湖州全市刑事案件从最高位2010年的4.3万起降为2017年的1.4万起；命案由2011年的52起下降到2017年的10起，近5年命案全破。

(一)加强顶层设计，构建数据治理的“四梁八柱”

始终坚持把顶层设计作为数据治理的总牵引，注重战略规划，统筹业务流程、数据资源、系统平台、政策标准等要素，编制业务清、流程明、关系顺的数据治理顶层设计方案。一是健全制度体系。充分总结G20杭州峰会安保特别是信息化建设的成功经验，提请湖州市“两办”出台《关于固化G20杭州峰会安保经验加强社会治安防控体系升级版建设的意见》，制定出台《湖州市公安局关于全面总结G20杭州峰会安保经验全力打造社会治安防控体系升级版的意见》。制定了《关于贯彻“云上公安、智能防控”第一战略的实施意见》，成立了湖州市公安局信息化工作领导小组，统筹和具体实施全市数据治理工作。二是完善硬件设施。按照统分结合原则，纵向上以公安部、省公安厅系统为主、地市县区公安局自建系统为辅，横向上支撑、业务、应用三类分层的体系架构格局，基本涵盖公安业务工作所有领域。以湖州市公安局信息中心为枢纽，对全市公安系统各类软硬件资源进行统一规划，配备物理服务器120余台、存储容量210T，为常住人口、暂住人口、数据中心等各类公安业务系统提供了良好的运行环境。三是建设应用平台。与公安部第一研究所合作开发大数据实战应用平台，涵盖超级档案、关系分析、轨迹分析、智能比对碰撞、一体化指挥等大数据智能应用功能，汇集各类业务数据约3.6亿条、社会数据3.9亿条，申请部省资源6.7亿条。运用视频融合技术，升级视频图像信息实战应用基础平台，实现视频图像、车辆卡口、人像卡口等智能采集技术的深度融合应用。

(二)重视基层基础，盘活数据治理的“源头活水”

始终坚持把采集汇聚数据作为数据治理的根基点，积极构建社会动态感知体系，不断拓展各类数据资源渠道，为治安防控提供丰富的基础信息资源。一是推进基础信息化，让数据进得来。2015年底，在湖州全市公安启动“警务工作平台·派出所模块”，全面加强各类基础信息采录，实现一个标准收集、一个平台录入、一个数据库分析、一个系统统计的人、事、物、部门管控模式。截至2017年底，全市已采集标准地址72万余条，虚拟建房72万余幢，关联实有人口318万余人。二是推进数据标准化，让数据准起来。建成基于云架构的大数据信息资源服务平台，全面梳理规划本地公安业务信息、社会数据资源种类，建立信息资源目录清单，并按照公安部数据元标准，对现有信息资源进行数据建模、结构分析和关联分析。在2017年开展的“三大”活动中，纠错信息2万余条，全市视频监控经纬度采集率从96.41%上升到98.84%，RFID基站经纬度采集率从87%上升到100%。三是推进资源共享化，让数据合起来。推动湖州市“两办”出台《关于进一步整合社会信息资源推进平安湖州建设的实施方案》，召开全市社会信息资源整合工作推进会，明确由市信息中心通过市政府部门间信息资源共享与交换平台，汇总市级相关单位的社会信息资源，并实时传输至湖州市公安局，共整合79类4亿余条基础信息。

(三)深度挖掘应用，发挥数据治理的“倍增效应”

始终坚持把实战应用作为数据治理的生命线，着力实施以“精确预警、精确控制、精确打击、精确防范、精确指挥、精确处置”为主要内容的精确警务。一是实施精确预警。加强涉恐情报信息线索的排查梳理、研判预警，涉恐在逃人员研判工作得到公安部领导的批示肯定。完成湖州全市公安大数据中心、物联网数据中心建设，探索推进重点区域视频融合技术建设，实时感知城市运行状态。完善警务通版人车核录APP，2017年共核查人员百余万人次，同比增加1.9倍。二是实施精确控制。按照“一站一方案”的要求，建好用好省、市、县三级治安卡点，所有省级检查站均具备双运营商、双光纤线路保障，建立连接省市两套视频调度系统、基于视频专网的应急广播系统、卡口拦截系统，得到了公安部科信局高度肯定，德清县公安局上柏双燕检查站被公安部荣记集体一等功。三是实施精确打击。组织开展侦查破案大会战，局领导带头认领命案积案和逃犯攻坚，截至2017年底，破获各类积案400余起，抓获逃犯236人，涉黑涉恶、涉枪涉爆、涉疆涉恐违法犯罪线索查证率达100%，信息化手段破案率达65%以上。特别是运用DNA技术，成功破获织里晟舍“1995·11·29”这起新中国成立以来湖州最大的命案积案。四是实施精确防范。部署开展“无贼网格”创建，全面加强对“人、地、物、事、组织”等基本治安要素排摸掌控，“平安中国·浙江调研行”采访团来湖州集中采访。在全省率先推行“智慧用水”“智慧用电”，推广安装“智慧用电”系统3万余套，设置“智慧充电桩”8500余个，全省“智慧用电”安全现场会在湖州织里举行。大力推进“雪亮工程”，全市共接入视频监控近9000路，在2017年11月份公安部检测中，湖州市视频监控点位完好率排名全省第一。五是实施精确指挥。启动智能化预案处置系统建设，开展一体化指挥调度平台搭建，实现PGIS、视频、接处警、警力分布等信息一图展示警情现场可视化，手机报警定位的比率达到90%。六是实施精确处置。大力推进突击队、突击小组、特警预备队建设，建立专业处置队伍和最小作战单元12支。启动巡逻防范工作系统、实战处置指挥系统、电子预案库等信息系统研发工作。

(四)健全保障体系，打造数据治理的“坚强后盾”

始终坚持把综合保障作为数据治理的重要支撑，积极争取党委政府重视，以要人给人、要钱给钱的姿态，全力确保数据治理工作常态高效运行。一是注重体制机制的引领性。在市、县(区)两级公安机关全面推进以综合保障中心、情指联勤中心、侦查打击中心、基础防控中心、队伍管理与执法监督中心等“五中心”为主要运行机制的大部门大警种制改革，对机构设置、职能配置和运行机制进行改革分组，最大限度让公安内部的信息和资源动起来、活起来、用起来。市、县(区)两级公安机关全部建立合成作战中心，实行“平时实体、战时合成”，2017年下半年以来“伪基站”案件实现了“零发案”，凡来湖州的“伪基站”100%打掉。2015年10月，成立了全省首家反诈骗中心，公安机关、通信运营商和银行合成办公，2017年全市电信网络诈骗案件实现近5年来首次下降，犯罪嫌疑人抓获数居全省同类地区首位，全省反虚假信息欺诈体系建设现场会在湖州市召开。二是注重人才队伍的专业性。紧紧围绕借助信息化手段防控社会风险的专业人才，组织开展“防范之星”评选活动，组建精确警务需求侧研究团队和供给侧研发团队130人。从2015年开始相继开展“全警大练兵能力大提升”三年行动、“四项比武”竞赛活动、“侦查破案大会战、基础防控大比拼、信息应用大练兵”活动，湖州市公安局在2017年全省警务技能大比武活动中，团体成绩实现历史性突破。实施专业技术人才“百人计划”，建立湖州市公安局党委成员联系专业人才制度，建成9个民警工作室，将立功授奖三分之一的比例用于表彰奖励信息化专业人才。三是注重数据应用的安全性。把网络与信息安全技术保障与信息数据系统建设同步设计、同步规划、同时实施，对全市公安网安全服务助手进行了升级换代，对核心系统和核心数据强化访问控制策略，清理废弃账户，关闭或删除不必要的服务、端口，对必须开放的远程维护服务，利用技术手段实施严格访问控制。

三、数据治理在社会治安防控体系建设中的现实困境

尽管以数据治理引领社会治安防控体系建设取得了一定成绩，但不可否认，公安机关尤其是基层部门的数据治理发展仍滞后于时代的步伐，一些制约数据治理工程向纵深推进的矛盾不断凸显，影响整体工作成效。其面临的现实困境主要体现在以下几个方面。

(一)顶层设计与基层需求的矛盾

在数据采集应用上，各警种部门各取所需，没有统一的采集标准和接入路径，导致大部分视频、音频、文档等非结构化数据被“束之高阁”，形成了大量的垃圾数据、错误数据和重复数据；情报信息资源还是以由下往上汇集为主，上级公安机关由上往下精确推送信息服务的支撑作用体现不明显。上级公安机关掌握着更多的权限和资源，应该也必须主动把信息推送给基层，多做基层想做却做不了的事，发现基层想发现但发现不了的问题，做到数据资源与责任贡献相对应。这些问题需要进一步研究破解。

(二)分散建设与合成应用的矛盾

数据的生命力在于互联互通。由于缺乏统筹规划，警种部门纷纷找互联网公司争资源、上项目、建系统，系统各自独立，数据残缺不全，实际工作中还是各管各条线，权限不下放、信息不互通、资源不共享、上下不联通现象依然存在，距离数据共享、合成应用还有较大差距，加大了基层采集录入负担，形成更多的系统壁垒和信息孤岛，客观上制约了打防管控整体效能。以派出所为例，平时要采集录入信息系统多达13个，一个案件从接处警到办案，前后一共要使用110接处警系统、全国刑侦信息专业应用系统、现场证据管理系统、打防控系统、执法办案平台等，系统林立、重复录入，基层民警叫苦不迭。

(三)资源权限与责任贡献的矛盾

在信息查询使用权限上，简单以职级授权的现象还比较普遍，类似公安部“云搜”等全国性搜索查询平台的权限呈“倒金字塔”现象，与基层实际需求不相匹配，基层公安机关可以利用的科技资源有限、渠道狭窄、成本较高。有的地方领导怕担当责任、怕队伍在信息查询应用中出问题，反而将原来有最高查询权限的民警数字证书予以收缴，导致高级查询权限一直躺在办公室抽屉里，出现了想查询的人没有权限、有权限的人不查询的“怪现象”，没有真正做到物尽其用，制约了数据治理在基层警务实践中的应用和效能发挥。

四、数据治理条件下社会治安防控体系建设的发展方向

“大数据的出现为危机或风险信息的全面掌握提供了充分的可能。通过收集、处理海量的数据信息，能提升危机决策者的认知与判断能力，并以过去根本不可能的方式作出决策”。当前，无人超市、无人驾驶、无人工厂等新生事物，背后全是数据在运转。未来的机器、工厂、汽车乃至房子，都要通数据，不通数据，就像今天不通电一样可怕。在此情况下，谁率先拥有大数据、善于利用新技术，谁就能掌握主动、赢得未来。数据治理这种综合性、智能性的数据分析和处理方式，对创新治安防控形成了强大推动力，为走出数据治理面临的困境指明了方向。

(一)更加注重提升治安防控的预见性

做好治安防控工作的最高境界应当是能够敏锐感知预警各类风险隐患，从而精准防控。围绕重点“人、地、物、事、组织”等基本治安要素，优化情报信息分析模型和技战法，实行标签化识别、模型化分析，有效发现各类信息中的关联要素，找到传统方式难以发现的隐藏本质和发展趋势，并通过数据计算、情报分析，超前对社会稳定形势、社会治安走势进行预测，提高风险自动报警水平，防止“神不知、鬼不觉”的事情发生。做大数据库支撑，建立完善人口、案件、房屋、单位、道路、车辆、危险物品、基础设施等基础信息资源库，全时空、全方位地采集各类治安要素信息，以零散数据汇聚形成全息感知“数据池”，整合关联各类公安业务数据、部门间共享社会数据、互联网数据，形成“常规数据颗粒归仓、敏感数据脱敏减项、涉密数据安全调用”的格局。

(二)更加注重提升防范打击的精准性

当今社会犯罪手段的不断翻新、利益诉求的更为多元，对打击违法犯罪、消除安全隐患等提出了更高的要求。通过对已发案件的大数据分析，实施“一案一防一提醒”，从多源、分散的数据中掌握犯罪规律、快速锁定案犯、分析防范漏洞、弥补管理缺项，并通过行之有效的监管手段不断使各类违法行为主体更加合理化，从而形成无缝化的“数据铁笼”，实现打防管控工作的“精确制导”。充分利用现代科技手段，大力推进刑侦、技侦、网侦和图侦“四侦合一”模式，完善从案到人、从人到案、从物到案、从线索到案的打击模式，构建合成打击新机制，着力提升智能化侦查、专业化打击的能力和水平。视频监控在公安侦查破案的应用越来越普遍，通过深化视频监控资源与数据挖掘、人像比对、车牌识别、智能预警、无线射频、北斗导航等技术的集成应用，最大限度拓展公共安全视频图像应用功能。

(三)更加注重提升执法服务的质效性

执法能力是公安机关核心战斗力的重要体现。通过现代信息技术，既可以使各项规章制度和程序规定数据化、流程化，从而克服人为因素的干扰，又可以拉近时空距离，拓展为民服务的空间和途径。运用大数据推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，构建跨部门大数据办案平台，强化对执法办案活动现场的实时记录和监督，从而克服人为因素的干扰。要牢固树立寓服务于管理的理念，深入开展“最多跑一次”改革，继续完善公安派出所综合服务窗口、统一入驻便民服务中心等做法，通过身份证办理、户口登记、车辆交易、房屋出租、出入境证件办理、消防审批等项目，把人、车、物等信息有效关联在一起，有效覆盖专业工作难以触及的领域，采集日常难以采集的信息，进一步为强化治安要素管控提供基础信息支撑，更好地服务治安防控体系建设。借助“网上公安局”“网上派出所”“网上办事服务大厅”等便民服务项目，拓宽惠民渠道、深化警务公开，真正实现“让数据多跑路、让百姓少跑腿”。

(四)更加注重提升警务流程的科学性

警务流程再造是实现公安信息化建设的必然途径。推进数据治理工作，能充分发挥数据流对警务流的牵引作用，将其与促进警务模式转型升级深入融合起来，着力构建更加符合社会治理现代化和公安实战要求的管理体制、组织机构和运行模式，助推警务机制转型升级，有效缓解警力不足的矛盾，实现警力无增长改善。要深入推进大部门大警种制改革，以科技信息应用创新为根本动力，建立中心与中心之间的信息共享、技术共用的资源互通互享机制，通过数据驱动决策，精准推送任务，集约调度指挥，对实战部门和一线警种实行“一竿子插到底”的点对点实时推送、人对人在线互动、事对事及时处置，不断释放大部制给治安防控带来的改革红利。