基层民警职业风险、原因及对策分析

张应立

(宁波市公安局北仑分局，浙江宁波315800)

职业风险有无及其大小对一个职业的吸引力及其发展前景有重要影响。近年来，基层民警职业风险不断呈现出上升态势，对基层民警职业吸引力、职业前景及发展都造成了一定的负面影响。广大基层民警是公安队伍的基础，“基础不牢，地动山摇”，基层民警职业风险不断攀升，对公安队伍健康发展以及新时代公安机关职能作用的发挥具有较大的负面影响。正视这一现状，理性地分析诱发基层民警职业风险攀升的因素，并积极采取应对措施，化解或降低基层民警职业风险，对新时代公安队伍健康发展及进一步发挥公安机关的职能作用都具有重要意义。

一、基层民警职业风险的概念特征及其内涵

(一)基层民警职业风险的概念特征

“职业风险”由职业和风险两个词组合而成。根据现代汉语规范词典，职业是指个人所从事的服务社会并作为主要生活来源的工作，[1]风险是指可能出现的危险。[2]近年来，学界逐步重视对职业风险的理论研究，较权威观点认为，“职业风险是指职业过程中具有一定的发生频率并由该职业者承受的风险”。[3]

目前学界对警察职业风险的认识尚不统一，主要分歧集中在对警察职业风险内涵的认定上。有学者认为“民警职业风险主要有人身安全与健康风险、法律风险、经济风险”，[4]有学者认为“警察职业风险分为社会风险、工作风险、生理风险和心理风险”，[5]也有学者认为“警察的职业风险主要涵盖人身损害风险、心理疾病风险、执法责任风险和社会保障风险”。[6]笔者认为，这些关于警察职业风险内涵的表述混淆了一般职业风险与警察职业风险。一般职业风险是指多数职业都面临的风险，即职业的共性风险；警察职业风险是指从事警察这一特殊工作过程中发生的具有一定频率的并由民警承担的风险，是一种特殊意义上的职业风险，不能以共性风险来替代。社会保障是诱发警察职业风险的因素之一，但社会保障不充分不是警察一个职业的问题，是很多职业诸如煤矿工人、建筑工地农民工、环卫工人等都会面临的共性问题。从论者阐述来看，法律风险是指因法律不完善而带来的风险，实际上法律不完善既是诱发警察职业风险的因素之一，也是其他很多职业面临的共性问题，一些特殊岗位均面临法律保障不健全的问题。经济风险是指经济损失，更多是指收入与付出不相称、收入低。笔者以为这也只是诱发警察职业风险的因素之一，其他职业也存在，甚至比警察职业还要突出。因此，社会保障风险、法律风险、经济风险等均不能称之为警察的职业风险。

按照约定俗成的说法，机关是指地市级以上，基层是县(区)级以下，故基层民警的职业风险是指县(区)级公安机关民警在从事民警职业的过程中发生的具有一定频率的风险(损害、危险、威胁等)。基层民警职业风险具有三个基本特征。一是风险性。这种风险表现为损害、伤害、危险、威胁，既可以是直接的如人身伤亡，也可以是间接的如积劳成疾、心理创伤、其他职业病。二是关联性。这种风险与基层民警工作有关，或者说是因基层民警工作引起的风险。从发生时间上来看，可以发生在基层民警工作过程中，也可以是上下班途中，包括非工作期间由于工作原因引起的风险，如因秉公执法遭遇打击报复、迫害陷害等。三是具有一定的发生频率，即具有反复性，不是偶发的。这种反复性不一定是在某个特定个体身上体现，可以是在基层民警这个群体身上反复发生。

(二)基层民警职业风险的内涵

基于上述基层民警职业风险的概念及其基本特征，结合笔者20多年的基层公安实践，笔者认为，基层民警职业风险集中体现在身体健康、执法和纪律作风三个方面。

1.健康风险。目前基层民警最突出的职业风险就是因基层民警职业而带来的健康受损的风险。一是疾患比例高。长期的“白+黑”“5+2”，高强度工作、无规律的作息，缺乏锻炼，造成基层民警身体健康状况总体堪忧，“三高”现象普遍，患有慢性病的比例高，心理问题突出，亚健康占比高等。近年来一些地区基层公安机关民警的体检表明，患有各种类型的慢性病的民警高达70%左右。[7][8]根据广州对3300名基层在职民警(其中男警2825人)的心理健康状况调查，患有抑郁症状、焦虑症状的男警分别占36.1%和21.3%，女警分别占34.4%和22.5%。[9]二是基层民警的伤亡比例远高于其他职业，因公牺牲民警的年龄远低于我国人均寿命。基层民警因公牺牲有过劳死造成英年早逝的，有执法执勤过程中遭遇暴力抗法受伤甚至牺牲的，有外出抓捕押解中遭遇车祸的，有抢险救灾中英勇献身的，等等。根据中国警察网报道，新中国成立以来至2012年的63年间,全国公安民警因公牺牲12312人，负伤164250人。其中，2008—2012年全国公安民警因公牺牲2204人，占建国以来因公牺牲民警的17.9%；负伤16821人，占建国以来因公负伤民警的10.24%。2008—2012年因公牺牲民警中，派出所、交警、刑侦、治安、消防等一线民警就占全部因公牺牲民警的57%。[10]上述数据反映建国以来至2012年公安民警平均每5年因公牺牲977人、因公负伤13035.7人，2008—2012年因公牺牲公安民警数是这一平均数的2.25倍，因公负伤数是这一平均数的1.29倍。2013年至2017年的5年里，全国公安民警因公牺牲2003人，因公负伤或致残2.5万人，而2018年一年里全国公安就有301名民警、141名辅警人员因公牺牲，1.2万名民警及辅警人员英勇负伤，[11]反映出2008年以来民警因公伤亡数增加较迅速。战争年代职业风险最高的是军人，和平年代职业风险最高的就是公安民警。上述伤亡数据也证明了公安民警日日有牺牲，时时有流血。公安机关接处警执法办案任务90%以上都在基层，抢险救灾任务也多数在基层一线，因而因公负伤、牺牲的民警、辅警人员绝大多数也是在基层一线，英年早逝的民警也多数是基层民警。

2.执法风险。一是执法中因暴力抗法导致的民警伤亡时有发生。2008—2012年，公安民警因执法执勤遭受袭击牺牲63人，占同期牺牲民警数的3.2%，负伤5450人，占同期因公负伤民警数的32.4%，同期民警因执行任务发生交通事故牺牲652人，占同期牺牲民警数的29.6%，负伤2759人，占同期负伤民警数的16.4%。[12]以前是群体性事件容易遭遇暴力抗法，现在更多的情况是日常执法中遭遇暴力抗法，如查处赌博、纠正交通违章时等，不少情况是普通的警情突然演变成暴力抗法暴力袭警事件。根据笔者对基层民警的走访，长期在派出所、交警一线执法的民警，没有遭遇暴力抗法的是少数。2018年2月18日，重庆就发生一起恶性袭击执勤交警的案件。①二是执法过程中时常遭遇恶意投诉、诬告，甚至陷害。一些执法对象明明是暴力抗法，却在增援警力到达时躺倒地上，诬陷“警察打人”。由于一些地方对恶意投诉、诬告、陷害民警执法现象不够重视，反应不够迅速果断，助长了恶意投诉、诬告、陷害民警执法现象的发生，加剧了民警执法的风险，甚至造成一些基层民警对执法产生畏惧心理。

3.违法违纪风险。违法违纪风险是一个容易被人们所忽视的基层民警职业风险。违法违纪风险一方面是明知而故犯即主动违法违纪造成的法律纪律责任风险，另一方面是不作为不勇为的消极行为造成的法律纪律责任风险。基层民警常年处于打击违法犯罪的一线，接触社会阴暗面多，如果定力不足，监督不到位，就可能出现“近墨者黑”的效应，滋生一些负面情绪和心理。这些负面情绪如得不到及时有效化解，任其发展下去最终会导致一些民警因此走上违法违纪道路。从警种角度而言，人们往往比较关注派出所、刑侦、治安等民警的违法违纪风险，而不太关注看守所民警的违法违纪风险。看守所工作环境封闭，容易给民警造成压抑感，加上工作对象都是违法犯罪嫌疑人，负面气氛浓烈，如果看守所民警与其他警种交流轮岗不够，在看守所工作时间过长容易诱发其主动性违法违纪风险，如与在押人员打成一片，帮助在押嫌疑人通风报信，甚至性侵在押女嫌疑人。基层民警违法违纪有放松政治业务学习导致自身素养降低和抵御诱惑能力下降的因素，也有一些基层民警在眼见晋升提拔无望情况下产生捞实惠心理，自暴自弃，甚至不惜收保护费、通风报信、充当黑恶势力“保护伞”等。2018年3月曝光的广东清远一个开设赌场的涉黑案件，牵连出30多位包括领导在内的派出所、治安部门及公安分局的民警，最终29人受到党纪政纪等处分，其中3人涉嫌犯罪被依法追究刑事责任。[13]2018年1月29日，全国公安厅局纪检组长会议上通报了2017年查处的湖南长沙市、广东惠州市、山西闻喜县公安机关一些领导干部和民警涉黑涉恶、充当“保护伞”的典型案件。[14]当前基层民警职业违法违纪风险，已经由单纯的职务类违法违纪向职务类违法违纪、非职务类违法违纪并存的局面发展。[15]此外，近年来基层民警因不作为不勇为被追究法律纪律责任的现象呈上升态势，原因是多方面的，有畏惧执法造成的消极怠工，也有长期积累下来的职业倦怠所致等。

二、基层民警职业风险增长带来的负面影响

职业风险的增高，给基层民警职业及其发展带来了较为严重的负面影响，主要表现在以下三个方面。

(一)职业吸引力下降，流失率趋高

21世纪前，基层想调入公安机关的人多；如今，基层公安机关想调离的人多。当前公安机关的科技人才等流失率最高，特别是学有所成的优秀民警留不住，有的被相关企业高薪挖走，有的调入政府其他部门。一些地方基层民警只要稍有可利用的社会资源的，都会想方设法调出公安机关。根据笔者对基层民警开展的问卷调查和访谈，40岁以下民警中有调离公安机关意向的高达67%；当被问到“有调到政府其他部门或乡镇街道机会，是否愿意立即调出的”，有近100%的人表示愿意立即调出；问起是否愿意让其子女将来也从事公安工作时，近40%以上基层民警明确表示不愿意，只有在工作难找或民警子女入警有优惠或者便利时，才愿意让子女也从事公安工作。由此可见，民警对自身职业也不看好，足以说明基层民警职业吸引力明显下降。

(二)社会形象差

违法违纪多、因公伤亡多、既苦又累是社会大众对基层民警职业的主要印象。长期“5+2”“白+黑”的工作状态，抑制了基层民警学习的积极性，因而影响了基层民警素养的提升，整体上损害了基层民警形象。违法违纪、因公伤亡、各种慢性疾病等，这些职业风险不断增加，基层民警职业形象每况愈下。同样在基层工作，其他党政机关工作人员的社会形象就会比民警好，因而导致一些人择业时闻基层民警职业而色变。当今，因热爱基层民警职业而加入公安队伍的数量在不断减少，更多的是为了找一份稳定工作养家糊口而加入公安队伍，这就影响和制约了基层公安队伍的发展后劲。

(三)队伍风气不好

一是基层公安机关的学习氛围弱化，除了应对公安机关执法资格考试主动学习外，其他很少有主动学习的，民警政治理论素养、业务能力远远跟不上日新月异的改革开放大局及法治建设形势的发展。二是执法上消极应付，除报警案件外，很少有民警愿意去主动排摸违法犯罪线索，即便是面对报警案件也往往是就事论事，不愿下功夫深挖，因而造成系列性、团伙性违法犯罪打击不力。三是弄虚作假、溜须拍马、拉帮结派，出现先进英模靠包装，提拔重用靠拍靠送等。

三、诱发基层民警职业风险增多的因素

诱发基层民警职业风险增多的因素包括内外两个方面。

(一)诱发基层民警职业风险增多的外部因素

1.对民警职业重要性认识不够。党的十八大以来，中央陆续出台了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》《公安机关维护国家安全工作机制改革方案》《公安机关管理服务和执法工作改革方案》《公安机关管理体制和人民警察管理制度改革方案》等一系列有关公安改革的顶层设计文件，但一些地方党委政府认为基层公安机关不能直接产生经济效益，眼睛总是盯住GDP，盯住招商引资，因而觉得基层民警职业对经济发展不重要，给基层公安机关下达罚没款指标，甚至在公安机关内设机构中设“招商办”，下达招商引资任务。地方党委政府不重视基层民警，导致一些地区长期以来出现基层民警收入低于其他同级党委政府部门工作人员的情况。

2.法律制度保障缺失。一是民警薪资待遇保障方面的法律制度不健全。警察法治较成熟的国家和地区，其法律明确规定警察待遇与保障标准。我国香港地区警察待遇规定，警员起薪点为19545港币，比最低级别的公务员高出近一倍，见习督察起薪点为34580港币。[16]我国台湾地区警察工资待遇及起薪点也明显高于普通公务员，基层警察退休除与普通公务员一样享受退休工资、发放退休补助费外，台湾地区警察人员互助共济办法第6—1条规定，警正以下具有危险及劳力特殊性质职务降低退休年龄退休者，除发放退休补助费外，并发给特别给付金，其核发标准为每提前一年退休者发给新台币六万，最高以新台币三十六万为限。②台湾地区警察警衔分为警监、警佐和警正三等十三级，警正以下为低级警官，多在基层一线。二是公安机关组织机构、民警职级配置等缺乏法律制度明确规定，导致各级公安机关内设机构不断膨胀，一线执法警力始终处于紧张状态。不少国家警察法均对警察机关内设机构有明确规定，如《日本警察法》明确规定公安委员会、警察厅、都道府县警察局内设机构及长官设置，还规定不同警衔与警员总数的比例。③法治是警察独立职务序列的基础和保障，我国也不可能例外，如果没有法律层面明确详尽的规定，是不可能建立起有别于普通公务员的人民警察职务序列的。三是有关民警执法权益、执法权威方面的法律保障不力。如使用武器警械过于原则性，导致民警在处置紧急情况、突发事件时使用警械武器缩手缩脚，甚至错失良机，加剧了危害结果的发生，并给国家和人民群众生命财产带来不必要的损失。

3.舆论导向不正确。一些媒体热衷于炒作公安机关及民警的负面新闻，甚至捕风捉影、见风就是雨，不经核实就直接发布，损害了民警在党委政府和人民群众中的形象。对基层民警中涌现出的爱岗敬业、服务群众或者技术发明、科学(理论)研究等成绩突出的原本可以提升基层民警形象的先进典型却视而不见。

4.收入低，劳动强度大。一是工资收入远没有实现高于普通公务员的目标。近些年，通过提高警衔工资，发放民警超时工资、派出所津贴等，基层民警工资收入确实增加不少，但远没有实现高于普通公务员的目标。不少地方(尤其是经济发达地区)公安司法系统以外的公务员，甚至乡镇街道事业编制人员，每年年终都会收到单位发放的数量可观的开发奖，使得地方其他部门工作人员收入仍维系着明显高于民警的水平。二是收入与付出不相称。基层民警收入明显低于政府其他部门，而工作量和劳动强度又远超政府其他部门和乡镇街道干部。基层民警很多时候都是“白+黑”“5+2”在工作，特别是派出所、交警中队很少有时间休息。

(二)诱发基层民警职业风险增多的内部因素

1.基层公安机关不堪重负。基层任务来自警务活动和非警务活动两个方面，且这两个方面均呈不断加码态势，使得基层不堪重负。一是基层负担重可以用“三个多”来形容，即专项行动多、检查考核多、资料台账多。矛盾多、案事件高发是新时期社会治安面临的一种新常态，而应对这种新常态，从上到下部署各种专项行动，最终都要由基层来落实。在落实上级公安机关部署的专项行动的同时，一些地方公安机关还会增加一些具有地方特色的专项行动，于是基层公安机关就得整天围着各级各种专项行动转。为推进各种专项行动，上级公安机关要层层进行会议部署，然后再层层开展检查、督导、考核评比，而应对这些检查、督导、考核评比就必须通过建立各种资料台账来体现绩效。除了名目繁多的专项行动的检查、督导、考核评比外，还有日常的月考、季考、年度考核，所有的检查、督导、考核评比最终都是针对基层的，最终又都与评先评优晋职晋级挂钩，基层的压力可想而知。二是机关“空心化”，导致基层执法办案任务过于繁重。地市级以上公安机关内设机构多，同时要求县区级公安机关也对应设置内设机构，这就出现因内设机构多而占用警力多，但却不承担或很少承担执法办案实战任务的现象，执法办案任务最终都压实到派出所、交警中队。近年来，北京、浙江、山东等地公安机关都发过文件，明确对派出所考核或下达任务需厅局党委集体讨论等限制性规定，但时间一长，上级业务警种照旧又会以上级名义纷纷给派出所下达任务。虽然近年来实战化作为新时期公安工作的重要抓手，但机关警种执法办案问题如果不落实，在矛盾多发、案事件频发的新态势下，基层公安机关的负担就只会加重而不会减轻。三是不断设立的新警种，有时反成基层的新负担。一些地区公安机关为应对不断出现的新的社会治安热点问题，设立新警种，出发点是好的，但新警种如果只是忙于督导、检查、考核评比，具体执法办案任务仍然推给基层公安机关，那么就会成为基层的新负担。反恐办是政府的一个临时机构，但都设在公安机关反恐部门，于是反恐支(大)队成为地市级及以下公安机关相对较新的警种。公安机关反恐部门可以借助政府反恐办的力量推动政府其他部门反恐责任的落实，上级政府反恐办检查督导考核评比本应针对下级政府和本级政府其他部门，但实际上一些地方政府漠视上级反恐办的检查督导考核评比，导致反恐办成立后其他部门毫无感觉，而下级公安机关的压力却越来越大。四是警情分流不畅，接处警压力不断加大。虽然不少地方建立了政府联动机制，但这种联动机制真正落到实处的不多，只有重特大案事件发生，党委政府主要领导到场时，联动机制才能真正运转起来。因而日常的警情分流仍然不畅通，大量与公安机关职责无关的警情仍然必须由基层公安机关第一时间去应对，平添了接处警压力。

2.激励机制不健全。激励在很大程度上体现在奖惩上，基层公安机关的激励机制不健全表现在以下三个方面。一是队伍考核标准的科学性问题。如发生民警(协辅警)违法违纪被处罚情况的，队伍评先评优实行一票否决制，导致一些地区为了评先评优对违法违纪的民警下不了手，由此导致队伍里问题积累越来越多，一些民警(协辅警)在违法违纪道路上越走越远，甚至最终酿成民警(协辅警)甘当黑恶势力“保护伞”等严重问题。二是英模人物评选问题。英模称号由公安部授予，公安部、省(直辖市、自治区)两级公安机关分别评选全国、省(直辖市、自治区)优秀人民警察。各种评先评优，先层层分解指标，然后由党委党组，层层推荐。由于这种推荐机制人为因素浓厚，有时难免会出现鱼龙混杂的局面，极少数民警为争当英模一味迎合领导，甚至有极个别民警，一边违法违纪，一边又被评为各种先进。此外，大量拔高宣传，不惜通过堆砌材料人为塑造英模，容易形成实干不如“假干”的不良风气，后患无穷。三是基层民警职业发展问题。由于公安机关晋职晋级空间狭窄，在公安两个职务序列改革实施前，宁波作为计划单列市，下辖各区的民警大多是正科级退休，而作为非计划单列(副省级)城市的其他地区，基层民警更多是副科级以下退休，与同样学历工龄的党委政府其他部门工作人员退休的职级待遇差距较大。此外，提拔任用干部方面标准的随意性，进一步挤压了基层民警正常晋升空间。在公安机关执法资格考试改革前，一些地方公安机关竞聘科级干部，明确规定要通过公安机关中级执法考试并具备中级执法资格，而竞聘处级干部却只要求具备初级执法资格。职业发展早早遭遇瓶颈，看不到前途，缺乏动力，进一步加剧了基层民警的职业风险。

3.用人机制不科学。突出表现在基层公安机关民警岗位交流少，长期固化与封闭在一定程度上降低了基层民警的免疫能力和抗风险能力。一是上下级公安机关民警间缺乏轮岗交流机制，往往“一分定终身”，分配到地市级以上的，就长期在地市级以上机关工作。早些年没有从基层遴选民警的做法，近年来逐步开始从基层遴选民警到地市级以上公安机关，但整体数量不多，占比低，不足以影响“一分定终身”的态势。浙江省湖州市公安局曾于2006年出台《积极引导和鼓励机关民警走向基层的意见》，规定提任机关处室领导干部需有基层工作经历，并采取组织调动、自愿报名等方式鼓励机关民警下基层，强化了上下级间民警交流。[17]二是同级公安机关内设机构部门民警间轮岗交流不够，甚至出现敏感热点岗位一干就是10多年的情况。在一个岗位上工作时间过长，容易出现职业倦怠、审美疲劳，容易滋生违法违纪和腐败问题。三是基层公安机关内外部的人员交流不够。公安机关强调自身的特殊性，基层党委政府组织人事部门也容易将公安机关另行看待，不愿将基层民警同党委政府其他部门人员进行常态化交流。

四、降低基层民警职业风险，提升基层民警职业吸引力的几点对策

降低基层民警职业风险，提升基层民警职业吸引力，需按照“减负、增质、提(职)薪”等要求内外结合、标本兼治。既需要完善顶层设计，从上到下引起各级党委政府的高度重视，也需要公安机关自身不断完善内部管理机制等。

(一)“减负”需要从完善法律制度，建立科学考核机制入手

1.中央层面需出台法律制度。可以仿照诸暨市枫桥镇社会治理智能化的做法，整合全镇执法机构职能，依靠平安浙江APP设立综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四大平台，网格员和群众借助“古镇枫桥”微信公众号或平安浙江APP，发送社会治安、社会管理等信息，反映问题，综治中心秒送有关部门，各职能部门及时处置并网上反馈，[18]将110升级为县市(区)以上政府的综治中心，由政府主导，在提升政府行政效率的同时，又切实为公安机关接处警分流、松绑。110升格为政府应急综治中心，作为政府的直属机构，将监察委员会的12388、市场管理部门的12315，环境污染投诉的12369、应急管理的119、物价投诉的12358、旅游快捷投诉的12301等电话统一由110一个投诉号码受理，然后再由110(政府应急综治中心)流转到政府各职能部门处理，各职能部门在规定时间内向110(政府应急综治中心)反馈处置结果。党委政府各部门应明确相关职能机构值班人员对接110，接受其调度指挥，这样既可以减少中间环节，节省行政成本，提升110指挥权威，又可以切实减轻基层公安机关接处警压力。

2.以“实战化”为核心完善立法，规范机构人员及其职责，切实精简机构、下沉警力。警情不断上升与警力紧张之间日益突出的矛盾，是基层民警压力大、风险高的重要影响因素。解决基层警力不足不能寄希望于一味地增加基层警力，更重要的是要从内部向纵深挖掘，依靠切实精简机构、下沉警力来缓解基层警力紧张的现状。按照习近平总书记的要求，“能打仗、打胜仗”成为新一轮军改的核心。④深化公安改革也必须紧紧围绕“实战化”这一核心，统筹公安机关的机构设置及职责分工。公安机关的实战化有两个标准，一个标准是管理控制社会治安局势的能力，另一个标准就是打击侦查破案的能力。为此，应从以下三个方面做起。一是将国务院原先颁布的《公安机关组织管理条例》，尽可能细化后上升到全国人大常委会立法，最理想的是纳入《人民警察法》，从根本上解决公安机关内设机构问题，彻底杜绝什么问题突出、就从上到下设立什么警种的做法。内设机构问题的解决要通盘考虑，只有通过上下统筹联动的公安机构改革，才能真正实现警力下沉，达到充实基层一线警力的目的。完善后的《公安机关组织管理条例》，除明确各级公安机关内设机构外，还要明确各级公安机关的警力配置标准，如规定总警力的60%以上要安排在街道路面社区，确保人民群众随时随地都能在民警的保护之下，避免报警等半天见不到民警的情形；此外要明确省及省级以下公安机关本部警力的占比，如地市级公安机关的警力控制在全市总警力的5%以内，省级公安机关警力应当控制在全省总警力的1%至1.5%之间。二是公安部要修改《公安机关办理刑事案件程序规定》和《公安机关办理行政案件程序规定》，切实落实实战化要求。目前存在机关没有实战化或者实战化色彩弱的问题，影响和制约着整个公安机关实战化能力提升。为此，要扭转目前一些设区的市级以上公安机关内设机构不办案或很少办案的局面，通过修改两个办案程序规定，明确不同层级公安机关内设机构的受立案、办案要求，确保地市级以上公安机关内设机构办案数量质量，并使地市级以上公安机关内设机构在侦查办案实战中不断提升自身的组织、指挥、协调及侦查破案、社会面控制的能力，减少组织、指挥、协调的盲目性。三是完善制度保障，切实树立警察执法权威。警察执法90%以上集中在基层，警察执法代表着国家，警察作为暴力工具，连自身执法权威尚无法保障，就遑论为国家其他执法提供坚强后盾。[19]警察执法权威不足，相当大程度是法律制度缺乏所致，虽一再强调“暴力袭警”的严重危害性，但最终刑法修正案也只是采取折衷做法，将“暴力袭警”列为妨碍公务犯罪的一种而加以明确，没有起到应有的法律震慑作用。2018年12月19日，公安部颁布《公安机关维护民警执法权威工作规定》，以规章形式明确了公安机关应当维护民警执法权威的10种情形，以及维护民警执法权威的措施、程序，对树立警察执法权威有非常重要的意义。[20]为强化法律保障，刑法再次修订时，建议在此基础上增设“袭警罪”，刑罚幅度要明显大于普通的妨碍公务罪；同时在《中华人民共和国人民警察法》修改中明确对各种袭警行为采取果断的制服措施，包括在特定情况下使用武器制止暴力袭警犯罪。

(二)从源头抓起，不断提升基层民警素质

目前基层民警职业风险部分是由基层民警自身素质及勤务运行机制不当引起的。为此，可以从以下几个方面提升基层民警素质。

1.完善教育培训机制。由于警力紧张，加之基层任务繁重，目前的“大练兵”机制成为虚设，只有在切实精简机构充实基层警力的基础上，才能真正实现在岗“大练兵”。在抓集体学习的同时，进一步落实鼓励在职在岗自学成才制度，除将参加法律职业考试、学历提升等纳入鼓励范畴外，还要将理论研究、技术创新和发明纳入激励范畴，更好地调动基层民警学习积极性，进而促进基层民警素质素养的不断提升。

2.完善内设纪检监察制度。一是将内设纪检监察整建制划归上级纪检监察机关，使内设纪检监察部门摆脱自己查自己的尴尬局面，避免护短嫌疑。目前实行派驻制，由于派驻制纪检监察人员仍然是同级公安机关的民警身份和编制，说到底穿的是警服，仍然还是自己人，因而这种派驻只是形式意义上的派驻。二是要修改队伍考核规则，变队伍出现违法违纪情况的评先评优一票否决制为对已经暴露出来的违法违纪不积极查处的评先评优及主要领导职务职级晋升实行一票否决制，并对主要领导实行问责。

3.改革勤务模式。真正建立起实战化勤务模式，变坐班为上街头路面、下社区农村，确保多数警力放在一线，真正建立起扁平化、一体化的接处警体系，进而切实提升基层民警快速反应和紧急处置能力。

(三)拓宽基层民警发展空间

拓宽基层民警职业发展空间，需建立独立的人民警察职务序列和科学的晋升、评先评优标准两方面相结合。

1.从法律层面真正建立起人民警察独立的职务序列，夯实基层民警职业发展基础。一是通过修改《人民警察法》等健全法制，不断完善配套职务职级工资待遇保障制度，确保民警待遇略低于军队，高于地方。公安机关两个职务序列改革在建立独立的警察职务序列问题上被寄予厚望，从目前已试点实施两个职务序列地区传出的信息看，虽普遍上调了在职民警工资待遇，但退休后不能享受。如果最终是这样，则民警退休后待遇与其他公务员无异，甚至基层民警退休后要低于其他公务员，势必会削弱基层民警职业“含金量”，影响基层民警职业前景及其发展。此外，目前两个职务序列改革尚未涵盖公安机关综合部门，对基层公安机关综合部门负面影响较大。2016年，政府机关已开始实施行政机关两个职务序列改革，2019年6月1日实施的修改后的《公务员法》，均明显放宽了公务员晋级条件。基层公安机关综合部门如果被排除在公安机关两个职务序列改革之外，又无法享受行政机关两个职务序列改革红利等，那么他们与公安机关内外部的职级差距就会加大，会挫伤基层公安机关综合部门人员的积极性。为此，一方面要将人民警察两个职务序列上升为全国人大常委会立法层面，另一方面公安部根据授权出台两个职务序列实施细则，并会同有关部委发文明确民警退休后仍然享受套改后的职级待遇问题。二是由公安部会同中央编制办公室、国家公务员管理局等部委联合出台《补充规定》，将警察两个职务序列改革成三个职务序列，即将公安机关综合部门改革成警察文职，类似于文职军人，另成立一个职务序列，或者明确公安机关综合岗位执行改革后的公务员职务与职级并列制度，提升综合部门民警职级待遇，充分调动公安机关综合部门人员工作的积极性。

2.建立民警工作绩效数据库，量化评先评优职务(级)晋升标准，减少人为色彩，增强民警评先评优职务(级)晋升的科学性公正性。在完善警察职务(级)序列的同时，对每个警种的职责任务进行分解和科学量化，采取自动导入和人工录入相结合，执法办案、基础管理、日常工作等绩效数据，自动生成并导入民警绩效数据库，参加公安机关技能大比武或取得科研成果的，凭证书、上级表彰文件或刊发科研成果的刊物等由政工部门统一录入。绩效数据库对全体民警公开，民警可以查询本人或他人的绩效，并有权提出异议。对有异议的绩效，由纪检监察部门配合政工部门进行核查。根据数据库显示的绩效进行评先评优或职务(级)晋升。通过建立科学的绩效数据库，最终实现民警只需要认认真真做好各自本职工作，评先评优或职务(级)晋升由数据库自动生成，具备条件就可以实现晋职晋级，进而切实提升评先评优、晋职晋级的科学性、公正性。

注释：

①《他用生命守护祥和，追记牺牲在执勤岗位上的重庆交警杨雪峰》，载新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2018-08/24/c_1123323283.htm，最后访问日期：2018年12月15日。

②《台湾地区警察人员互助共济办法》，http://laws.mywoo.com/4/18/1075.html，最后访问日期：2019年1月2日。

③刘伯祥主编：《外国警察法》，北京.中国法制出版社2007年版，第1-59页。

④2014年19月30日，习近平出席在福建上杭县古田镇召开的全军政治工作会议上强调指出把战斗力标准作为军队建设唯一的根本的标准，聚焦能打仗、打胜仗。搜狗百科，https://baike.sogou.com/v101670372.htm?fromTitle=新古田会议。最后访问日期：2019年1月2日。