全国统筹的关键一环：基础养老金全国统支

■文／席恒

2018年6月，国务院下发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》明确规定，国家实施基础养老金中央调剂金制度，自7月1日起，中央调剂金按季度接受各省份的上解并拨付到各省份。这意味着大多数省份期盼已久的基础养老金全国统筹终于迈出了实质性的第一步。

全国统筹的必要性与约束条件

自上世纪90年代开始，伴随着国有企业改革建立的企业职工基本养老保险制度，为我国国有企业改革、经济发展和社会进步做出了巨大贡献。但分省推进的政策路径和由此建立的省级及其以下的统筹层次也造成了不同省份养老负担的严重不均衡。据有关专家测算，省级统筹下养老基金积累最少省份的养老负担是养老基金积累最多省份的4倍以上。省级及其以下的统筹层次，不仅造成养老保险负担的严重不均，影响着社会保障公平，更为重要的是造成养老负担较高地区的经济竞争力明显不足和劳动年龄人口的大量外流，从而影响我国养老保险制度的公平性和可持续性。因此，实行企业职工养老保险全国统筹，是适应流动性、保障公平性和实现可持续性的必然选择。

基本养老保险的全国统筹，既要保障欠发达地区的养老保障权益，又不能牺牲发达地区的社会保障权益。为实现全国统筹的政策创新，就要厘清为什么要进行全国统筹、全国统筹的基本方案是什么、全国统筹的实现路径是什么、保障全国统筹实现的支持条件是什么等基本问题。

基础养老金的全国统筹，其基本目标是通过企业职工基本养老保险在全国范围内的统收统支，实现基础养老金在不同省份之间的公平与相对平衡。事实上，十九大之后中央就为基础养老金的全国统筹释放了明确的政策信号。2017年11月9日，国务院印发关于《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》的通知，加大了全国社会保障基金的储备力度；在“中央调剂金”制度实施后，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》，明确从2019年1月1日起，各项社会保险费交由税务部门统一征收。通过国有资产划拨社会保障基金、中央调剂金制度和税务征收社会保险费等政策，实现基本养老保险基金的全国统一征收，以形成中央政府管理的养老保险资金池，解决基础养老金的统收问题。但是在统收问题解决之后，关键难点在于如何实现基础养老金的全国统支，这就需要基于养老保险地区公平及平衡、养老金待遇水平能够满足不同地区老年群体的养老需求等目标约束，新经济下劳动关系和就业方式的变化、劳动力流动加剧、较低统筹层次形成的政策惯性和政策壁垒等条件约束，进行政策创新。

全国统筹的基本方案和实现路径

基本养老保险全国统筹的核心是基础养老金的全国统收统支，包括两个基本阶段，第一阶段是基本养老保险的全国统收，第二阶段是基础养老金在国家（中央）层面的统一支付。

在第一阶段，基本养老保险的全国统收，“中央调剂金制度”已经迈出了实质性的第一步。“中央调剂金制度”的基本目标，是形成养老基金结余富裕的地区在国家基本养老保险制度的平台上帮助养老基金结余不足地区的地区间调剂与平衡机制，目的是从近30年省级及其以下统筹积累的省级资金池中抽取一定比例（目前暂定为3%）形成中央资金池，为全国统支进行资金准备。

统收阶段的第二步，是通过税务征收基本养老保险费，进入中央资金池，并通过持续性的国有资产划拨，不断增大全国社会保障基金的储备规模，为可能出现的人口老龄化高峰进行战略应对。税务统一征收养老保险费，必须统一费基、统一费率，统一对劳动者个人和雇主征收养老保险费。税务征收的劳动者个人养老保险缴费进入中央资金池，以个人账户的方式作为个人将来领取国家基础养老金的法定依据。税务征收的雇主养老保险缴费进入中央资金池，成为中央资金池的主体。

随着我国快速老龄化和超级老龄化的到来，我国的养老资金风险日益增加，因此提前在经济条件较好时，加大对全国社会保障战略储备基金的筹集力度，以公共财政增量比例和国有企业盈余划拨进入战略储备金资金池，并通过有效的投资运营实现全国社会保障基金的保值增值，是增强老龄化风险应对战略的重要措施。

在第二阶段，基础养老金在国家（中央）层面的统一支付面临两个选择：一是中央按照统一的标准在全国范围内对符合条件的老年人口支付养老金；二是中央按照各省生活消费水平的不同，在各省按照不同标准支付养老金。显然，第二个选项既难操作又名义上有失公允而不是最优选择，那么就只有第一个选项成为次优选择。中央按照统一的标准在全国范围内对符合条件的老年人口支付养老金，的确实现了基于“公民待遇”的养老金公平问题，但由于发达地区因生活消费水平较高，按统一标准支付的养老金无法满足发达地区养老金需求而造成事实上的不公平。因此，需要在这一“标准养老金”基础上进行政策创新实现养老金的叠加，以满足不同地区的养老金需求。

中央统一支付多高水平的养老金才能满足全体老年人口的基本养老需求？这需要依据中央基金筹措能力、养老金需求水平和中央与地方财权事权责任分担比例（中央调剂的比例）等进行精算平衡，寻求中央资金池的供求平衡线。有鉴于新经济条件下非正规、非标准就业比重的不断增加和“无雇主社会”的出现，以雇主为缴费主体的传统养老金体系面临挑战。据人社部报告，我国养老保险的法定应参保人数约为10亿人，截至2017年底只有9.19亿人参保，这一数据表明，我国还有约8100万人的新业态从业人员、农民工和灵活就业人员未纳入基本养老保险体系。新经济使劳动者的流动性进一步增加，但其社会风险也进一步加剧，更需要社会保险防范与应对未来的不确定性及风险；同时，许多新业态中的雇主责任无法确认，也从一定程度上颠覆了传统的三方分担责任的社会保险模式。面对这种挑战，只有不断创新社会保险机制，才能对社会保险参与人产生有效的激励与约束，以形成对其社会保险权益的有效保护。对于不断增长的非正规、非标准就业劳动者而言，国家实际上成为其名义上的雇主，因此，国际劳工组织倡导的以税收为基础的“无条件的基本收入”将会成为保障达到法定退休年龄、或具有养老金领取资格的老年人口最基本生活的养老保障。也就是说，一个劳动者无论在职时缴纳多少养老保险费或税，在其达到法定退休年龄、具有养老金领取资格时，均可享受一份由中央政府提供的基础养老金——“无条件的基本收入”。而作为中央基础养老金（中央资金池）的资金来源，个人养老税和雇主养老税则成为一种趋势。随着个人养老税和雇主养老税对中央资金池的不断注入和国家财政能力的不断增强，老年社会救助也可以纳入中央统一支付的基础养老金，这就意味着具有“零支柱”性质的“无条件的基本收入”建立（实际上就是中央基础养老金与老年社会救助的结合）。由中央政府提供的基础养老金，不仅符合国际社会“无条件的基本收入”的基本理念， 体现了基本养老保险“公共产品”的性质，更能实现养老保险的“公民待遇”，满足了人民群众对公益性养老的期待。

当中央资金池的积累不足支付全体老年人口6个月中央基础养老金水平时，全国社会保障基金就有了注入的时间窗口，以应对超级老龄化的养老风险。

对于全国按统一标准支付的养老金可能无法满足发达地区养老金的需求而造成事实上的不公平，政策创新的空间在地方政府。中央可鼓励省级地方政府，在现有国家基本养老保险制度的基础上，建立地方附加养老保险制度，对所在区域内养老保险参保对象进行待遇补充，以弥补因地区消费水平差异而形成的基本养老保险待遇差距。

事实上，地方附加养老保险制度在国内外早有实践。英国早在1978年就建立了附加养老保险计划，这是世界上最早的政府附加养老保险。该附加养老计划，旨在为工作者、残疾人和需要照顾者提供的一种基本国家养老金之外的养老金。这是政府在国家基本养老金之外、体现政府对民众养老责任的一种制度安排，同时也有效提高了养老待遇水平。在我国，深圳市率先建立了地方补充（附加）养老保险。早在2001年2月，新修订的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》中增加了缴纳地方补充养老保险费的规定，实现了多层次的养老保险体系，为企业退休人员的晚年生活提供了保障。实际上，我国目前建立的、已经覆盖城乡的居民养老保险制度，其中也具有地方附加养老的特征。在中央政府提供的88元基础养老金之外，地方政府“入口”每年每人补30—150元，“出口”每月每人补0—452元不等，使我国居民养老保险的人均水平达到125元。除88元由国家提供外，地方政府也根据各自条件附加、叠加到城乡居民养老保险中一定的额度。这种附加到各地城乡居民养老保险中的部分，就具有地方附加养老保险的性质。

地方附加养老金的资金来源，一是目前基本养老保险制度中的省级统筹部分（对于一些已经实际用空统筹部分的省份可以记账方式由中央财政转移逐步补足）；二是地方优质国有资产的提留；三是地方国有企业的利润划拨；四是地方政府的新增财政收入。

地方附加养老金的实施，必须建立约束机制，以促进地方附加养老保险制度的可持续发展。我国基本养老保险制度自建立以来，国家和地方均探索了十分有益的经验，创造了促进基本养老保险制度可持续发展的有利条件。首先，我国基本养老保险省级统筹的实现，为地方政府社会保障经办部门提供了有利的养老保险管理经验。这为地方附加养老保险制度的建立和实施提供了良好的管理操作平台，社保经办部门成熟有效的管理工作经验是附加养老保险制度的有力支持。其次，全国社会保障信息系统的建立为地方附加养老保险制度的实现提供了信息技术支持。

为了更好地推进地方附加养老保险制度，对于地方附加养老金的使用应当遵循以下原则：一是补充性原则。地方附加养老保险金致力于调节地方之间养老金收入水平，可在中央基础养老金的基础上，进行补差，支付标准和水平由地方自行确定。二是普惠性原则。只要是在该地区参保的劳动者，都有资格享有地方附加养老金。三是约束性原则。对地方附加养老金的领取资格和领取额度等也应有一定的规定，以确保制度的规范化、合理化。

地方附加养老金与由中央政府提供的基础养老金、个人缴费形成的个人账户养老金一起，共同构成我国基本养老保险制度，以最大限度地实现养老保险更加公平可持续的目标。

政策建议

基本养老保险全国统筹的实现，必须创设必要的制度与管理支持条件。

首先，全国统筹的关键之一在于对中央统支的政策创新。因此，为保障全国统筹的顺利实施，建议中央尽早出台全国统支的具体方案，使养老金结余相对充沛的地方政府具有明确的政策预期，以加快全国统收的进程，加大“中央调剂金”制度的实施力度；中央同时出台地方附加养老金的指导意见，以保障全国统支方案的平衡实施。

其次，基于养老金机制的关键要素及其平衡，对养老金机制进行结构改革和参量改革，形成做实费基，降低费率，延长缴费年限，科学合理延迟退休年龄等关键要素的协同改革。降低个人费率和企业费率，目的是为了通过降低费率门槛，将更多的低收入人群和困难企业纳入养老保险制度大家庭而增强其缴费参与率；根据制度运行要求适当延长法定缴费年限；以工作年限或个人劳动贡献指数为基础，采用渐进式、差异化、有弹性的延迟退休年龄政策。

最后，要尽快建立全国统一的社会保险公共服务平台，不断提升养老保险公共服务能力。全国统一的社会保险公共管理平台应该具有统一的社会保障受理平台、标准化的参保人审核系统、同构化的后台支持技术和统一的社会保障支付平台的功能。全国统一的社会保险公共服务平台，可以避免在劳动者社会保险关系转移接续过程中的权益损失，使其社会保险权益具有充分的可携带性，建立“工作地缴费、分段记录与计算、基础社会保险金调剂、退休地发放”的公平、合理、科学的转移接续办法，是实现为参保人“记录一生、保障一生、服务一生”的有效方式。 ■

学界动态

2019年度全国工伤保险优秀论文征集

为深入贯彻党的十九大关于完善工伤保险制度的要求，全面推进工伤预防、工伤康复、工伤补偿“三位一体”的工伤保险体系，更好地开展工伤保险学术交流，促进工伤保险理论政策创新研究，促进工伤保险事业发展，在人力资源社会保障部工伤保险司的指导下，中国医疗保险研究会工伤保险专业委员会决定以“推进新时代工伤保险高质量发展”为主题，开展2019年全国工伤保险优秀论文征集评选活动。

征文面向全国各级人力资源社会保障系统从事工伤保险行政管理、经办工作者，高等院校、科研单位、医疗康复协议机构等专家、学者，相关法律工作者，参保单位及其他对工伤保险有研究的人员，内容为有关工伤保险领域制度建设、政策理论、认定鉴定、待遇支付、预防康复、经办管理、基金监督、争议处理等方面的研究，纯临床医学康复技术性论文除外。

论文要求原创、未公开发表过，主题突出，论点明确；论据充分，资料详实；学术研究规范、严谨；有理论创新和现实指导意义；政策建议有针对性和可操作性。形式不限，篇幅在6000字左右，科研报告类在1万字以内。

本次征文设一等奖2名、二等奖5名、三等奖10名，奖金分别为1万元、3000元、1000元。另设优秀奖50名，颁发证书。获奖论文将编入2019年全国工伤保险优秀论文集出版发行，获奖论文代表将受邀参加本年度中国医疗保险研究会工伤保险专业委员会年会。

论文征集截止时间为2019年5月15日。

联系人：郑本巧 司建宏

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