从失业救济到失业保险——新中国社会保险史话之一

古钺

今年是中华人民共和国成立70周年的大日子，中国特色社会主义建设也进入了新时代。今年的“社保义理”理将扣住这个大主题，回顾70年来社会保险制度发展历程，展现精彩，体悟经验，助推未来。

这期是首篇，说说从失业救济到失业保险制度的演进。

开篇

说起中华人民共和国社会保障的开篇之作，很多人会脱口提到《劳动保险条例》。其实，比施行劳保制度更早的是失业救济。

1949年3月，在七届二中全会上，毛主席发表那篇准备“进京赶考”的著名讲话，就指出了防止和解决城市失业问题的重要性，批评一些地方“占领一个城市好几个月，生产建设的工作还没有上轨道，甚至许多工业陷于停顿状态，引起工人失业，工人生活降低，不满意共产党”，直言“这种状态是完全不能容许的”。这个批评针对性很强。当时全国大中城市失业人员有470多万人，失业率高达23%以上。面对严峻局势和人民群众的期盼，1950年4月14日，中共中央发出了《关于举行全国救济失业工人运动和筹措救济失业工人基金办法的指示》，紧接着，6月17日，政务院批准中央劳动部公布《救济失业工人暂行办法》，揭开了全面解决城市失业问题的序幕。在1950年至1952年的“三年恢复时期”，党和人民政府制发了多项重要政策文件，采取了一系列措施，努力控制和减少失业。

对数以百万计的失业工人实施救济，首先要有钱、有物资，尤其是粮食。从1950年第二季度起，各方面就开始筹集救济失业工人基金，主要有3个来源：一是单位和职工缴费。所有国营、私营工厂，作坊，商店的行政方面或资方，均按月缴纳所付实际工资总额的1%，在业的工人、职员也按月缴纳所得实际工资的1%。二是政府预算安排资金。6月中旬，中央人民政府即从财政预备费中拨出4亿斤小米，为迅速建立救济失业工人基金、如期开展工作作了最重要的资金物资准备。三是广泛动员社会各界力量。如全国总工会号召在业的职工做一天义务工，把所得工资捐给救济失业工人基金，解放军号召每名指战员捐献1斤米，国家机关也动员每位工作人员捐献12斤米。

救济失业工人可不是光给钱给粮，而是多种方式结合，最主要的是以工代赈，组织失业工人参加疏通河道、翻修道路、整理城市下水道等市政建设工程来获得劳动报酬，代替国家赈济。1950年至1954年，全国各地参加工赈工程的失业人员共计362万人，不仅解决了他们的家庭生计问题，也为改善城乡面貌作出了贡献。此外还有多种救济办法：一是生产自救。失业救济基金给予一定补助，引导失业人员自己组织手工业工厂、作坊，通过接受加工订货、自产自销方式来实现就业，自给自足。二是转业训练。劳动部门、用人单位举办多工种的短期转业训练班，或委托厂矿企业以艺徒方式代培，帮助失业人员重获就业机会和技能。三是还乡生产。对乡村有亲属的失业工人，政府发给路费和一定生产资金补助，鼓励其回乡生产，先后引导16.5万人还乡归农或组织到人口稀少地区移民垦荒。四是发救济金。这是一项“托底”措施，只发给那些有一年半以上工龄、尚未参加以工代赈、生产自救且难以获得其他就业收入机会的失业职工。对失业知识分子和旧政权遗留人员也实行了不同的救济和安置政策。

经过不懈努力，到1952年底，全国失业人数减少到377万人，随着城镇就业人数倍增，失业率降到13.2%；到1957年末，失业人数进一步减少到200万人，失业率降至5.9%，基本归于正常。1956年5月，国务院决定停止征收失业救济基金，相关工作由劳动部门移交民政部门管理，纳入社会救济。

建制

此后长达几十年的计划经济时期，在我国官方文件中再没有出现过“失业”一词。改革开放后的1986年，始行劳动合同制，赋予了企业辞退违纪职工的自主权，与此相配套，国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》，对破产企业职工等4类人员发给待业救济金，为此建立了待业保险基金，借鉴上世纪50年代初期失业工人救济基金的模式重启社会统筹，但筹资渠道不同，主要由企业承担。1993年，十四届三中全会《决定》中首次使用“失业”和“失业保险”概念，标志着理论上的重大突破；据此，1994年颁布的劳动法把失业保险定为社会保险项目之一。1999年国务院正式颁布《失业保险条例》。

这十多年，集中探索适应社会主义市场经济体制的社会保险制度。在世纪之交“三条保障线”的布局中，部署逐步由企业保障下岗分流职工基本生活转轨为失业保险，最终完成了“双轨并行”到“并轨”的过程。以《条例》为标志，形成了涵盖参保范围、缴费标准、领取条件、待遇项目、支付期限、管理体制等政策内容的比较完整的制度，一直沿用至今。目前，全国参保职工1.9亿多人，比《条例》颁行之初翻了一番；结存基金5000多亿元，增长20倍以上；近20年合计为5000万人次支付了失业保险金待遇，有力保障了他们的基本生活，支持了各项改革，维护了社会稳定。

完善

2008年底爆发的国际金融危机，对我国经济社会发展提出严峻挑战。中央果断出台一系列重大应对举措，包括2009年至2010年允许受危机冲击严重的困难企业缓缴失业保险费，地方政府可阶段性降低失业保险费率，允许失业保险基金结余较多的地区使用基金为困难企业稳定岗位支付社会保险补贴和岗位补贴。平稳度过危机后，扩大失业保险基金支出范围成为一个新的政策工具，2012年在部分地区试点探索失业保险基金与财政就业补助资金合力促进就业的资金使用模式；2014年以后，配合供给侧结构性改革，对未裁员或裁员率低于统筹地区城镇登记失业率的企业，实行“援企稳岗”政策——可享受不超过上年度实际缴纳失业保险费50%的稳岗补贴；2017年，围绕实施国家技能强国战略，对参保超过3年并取得各级职业资格证书或技术等级证书的企业职工，给予“技能提升补贴”。面对中美贸易摩擦对就业局势的影响，2019年进一步强化政策支持——对面临暂时性生产经营困难且恢复有望、坚持不裁员或少裁员的参保企业，按参保职工人数和当地人均失业保险金标准返还6个月的失业保险费，或按企业及其职工缴纳社保费6个月的50%返还；把技术技能提升补贴的申领条件从缴纳失业保险费3年放宽到1年。

近10年失业保险的政策措施，都是在《条例》确立的基本制度基础上，针对实际矛盾和问题不断开发出来的，既是实践经验的总结和提升，与我国的经济社会发展大局相呼应，又高度契合“更加积极的就业政策”导向，体现了失业保险更加注重失业预防的走势。

思考

用一篇短文来梳理70年失业保障工作的脉络实在不易，但反复品味历史，社保公还是提炼出几条：

首先，上世纪50年代初实行的失业救济是中华人民共和国首项覆盖全国的社会保障实践，虽然全无经验、压力巨大，但党和政府本着立党为公、执政为民的初心，握着实事求是、群众路线的法宝，制定出一系列针对性、实用性强的政策措施，成效显著，起到了安抚民心、稳定社会、巩固新生政权的重要政治作用，同时为其他社会保障制度的建立施行积累了组织上、政策上、操作上的必要经验，意义非凡。

其次，社会保障制度具有很强的传承性。失业救济与失业保险制度之间虽然隔着30多年的中断期，但二者的内在联系显而易见，典型的如：发放失业救济金与促进就业紧密结合；政府为失业人员提供职业介绍、转业训练、鼓励自谋职业、组织还乡生产等“套餐”服务，力求各适其情、各得其所；多渠道筹措失业救济基金，特别是用人单位和职工双方供款的结构被直接借鉴到《失业保险条例》中；党委、政府统一领导下多部门协调合作的组织模式等。记住、尊重、承续历史经验是唯物主义的态度，也是开创未来的根基。

再次，危机往往是社会保险创制和发展的契机。上世纪50年代初大规模失业触发了失业救济制度建立，上世纪末亚洲金融风暴与国企改革的双重压力催生了新型失业保险制度，10年前的国际金融危机开启了失业保险基金转向援企稳岗的阀门，当前面临经济运行稳中有变、下行压力加大的局势，新一轮失业保险促进就业的政策又崭露头角。这些史实无不告诉我们，危机天然具有两面性，抓住、抓准了就有可能坏事变好事。需要格外留意的是，及时把经过实践检验行之有效的措施上升为法规常例，至少应放入政策工具箱，择机而用。

最后，同所有认识过程一样，对失业保险问题的认知也是随社会发展变革而深化的。“一五”计划执行后，按当时正统理论否认社会主义存在失业现象；30年后试探地使用“待业”概念；社会主义市场经济体制的改革方向确立后才重构失业保险制度。这展示了存在决定意识、意识又反作用于存在的真实场景，是符合客观规律的探寻过程。对一个国家、一个民族来说，这种螺旋式上升的认识轨迹所留下的历史记忆和领悟可能更加深刻。■