完善自然人税收管理研究——以广东省茂名市自然人税收征管为例

罗玉波，张冬霞，张 辉

（1.广东石油化工学院 经管学院，广东 茂名 525000;2.茂名市地方税收研究会，广东 茂名 525000）

自然人征税，是以自然人取得的各类应纳税额为征税对象而征收的税收。从纳税人来看，包括公民个人，还包括具有自然人性质的企业;从缴纳税收的方式看，有代扣代缴方式，主动申报方式，还有代扣代缴和年末申报相结合的方式。加强自然人征税管理，提高管理效率，对组织地方财政收入，提高自然人纳税意识有相当重要的作用。

一、广东省茂名市自然人税收征管现状

茂名市地处粤西，经济发展条件相对比较落后，个人收入不高，自然人税务管理相对也比较松懈，自然人纳税主要有单位代扣代缴和高收入自然人的主动申报这两种方式。

（一）目前自然人税收征管方式与流程

当前茂名市自然人纳税主要采用所在单位每月代扣代缴的形式，年末税务局通知年收入超过12万元的纳税人，填报相关资料到自行到税务局再次申报，税务局核对资料后交相关税费，这种申报流程与较理想的纳税程序（如下图1）相比有很大差距。

图1 较理想的纳税程序

（二）近五年自然人税收收入统计

茂名市自然人征税主要以个人所得税为主，2011—2015年个人所得税占总税收收入的比例情况如下表。

表1 2011—2015年茂名市个人所得税占总税收收入的比例情况 单位：万元

从表1可以看出，个人所得税总额逐年增加，从2011年的46 755万元，增加到2015年的71 913万元；个人所得税占总税收收入的比例有逐年下降趋势，由2011年的10.81%下降到2014年的6.76%，2015年有所回升。

（三）个人所得税收入的构成情况

在茂名市的自然人征税中，个人所得税占主要部分。从个人所得税构成看，工资、薪金所得占比较大。2011年9月1日，个人所得税扣除金额由原来的2 000元增加到3 500元后，个体工商户生产、经营所得也受到个人所得税修订的影响，出现小幅度波动。企事业单位承包、承租经营所得、劳务报酬所得、稿酬所得等其他项目在个人所得税构成中占比较小。

从表2可以看出：1.2011—2015年个人所得税构成占比中，工资、薪金所得占总个人所得税的幅度在45%～65%之间，变动的幅度较大，但年度之间变动趋势并不明显，基本保持在55%左右；2.个体工商户生产、经营所得占比中，从2011年25.36%到2015年的8.83%，有明显的下降趋势，说明茂名市经济主要靠国有大企业、大公司推进经济发展，中小企业、个体工商户在茂名市发展很不完善，在地方经济发展的作用较小；3.特许权使用费所得占比中，2013年仅仅0.04%，说明茂名市在品牌使用和无形资产的引进方面还很缺乏。

表2 2011—2015年茂名市个人所得税构成情况分析表

二、目前茂名市自然人税收管理存在的主要问题

自2016年5月1日全面实施“营改增”后，税制改革正在不断往前推进，各项税收制度的调整与修订也在有条不紊的进行，这对于我国的税制由“直接税和间接税双主体结构”向“直接税为主，间接税为辅的税制结构”的转变有着重要的作用。自然人纳税的问题也是改革中不容忽视的问题，目前自然人纳税存在的问题主要有：

（一）征税机关管理不到位，征管水平低

1.征收管理水平低。征管机关人员只具备简单的业务处理能力，有丰富的税收专业知识和数据处理技术的人员较少，有分析大数据和综合处理能力的高级技术人员几乎没有。

2.主要依赖代扣代缴单位进行管理，而忽视对自然人中高收入群体的管理，对其收入来源和渠道并没有全面而直接的管理和控制。另一方面，征税流程和方式也跟不上自然人个人收入的多样化，没有工资外收入管理的体系，对多渠道多形式的收入，征税机关管理不到位，稽查和征管部门的职责分工没有明确和细化，各部门间的协调和配合也不够。

（二）税收征管信息共享不够，沟通不畅

1.自然人税收征管信息采集系统不完善。茂名市自然人信息86.90%从代扣代缴单位获得，也有小部分来自自然人的自主申报。代扣代缴单位对单位职工工薪外取得的收入较难统计，在收集本单位自然人信息方面也不完整。

2.自然人税收征管信息共享远远不够。目前茂名市既没有比较完善相关的法律保障，也没有统一的规定标准格式来收集税务管理信息；各共享单位的信息利用的协调工作困难，所以目前共享的税收管理信息有限，与其他部门的信息共享不够[1]。

3.共享信息应用也存在诸多不利因素。相关单位共享信息利用率不高，主要是担心税收信息共享后会出现诉讼问题，税收信息的后续管理没有跟进。因此，目前的税收信息共享还是比较初级的探讨阶段。

4.自然人税收信息保密欠缺。目前，对自然人纳税涉及个人信息泄密事件，还没有严格的惩处制度。自然人公民信息被泄露，可能涉及个人财产和人身安全，在管理方面也存在诸多安全管理漏洞。

（三）税收制度不够完善，权威性不够

1.税收制度不够完善，不能适应新的税收形势。目前，茂名市税收制度主要是以间接税为主，直接税为辅。但是随着社会发展变化，纳税主体、纳税对象、具体税目、税率、减免税等多方面也会发生诸多的变化，直接税在总体税收中的比例越来越大，以直接税为主是大势所趋，是税收发展的一个必然选择。

2.税收法律的权威性不够，公平性不高。我国目前还没有颁布《税收基本法》，大部分税收法律是以暂行条例的形式存在，税收的法制化程度较低，法制化和公平性两个基本原则也都体现得不充分。如：个人所得税体现的税收公平性较差，个人所得税扣税基础较低，税率较高，纳税人负担重[2]，征缴相对比较复杂，具体执行也较困难，税收成本较高。

（四）纳税义务人缺乏纳税意识，遵从度不高

1.没有自然人纳税诚信系统。自然人纳税要靠大家的契约精神，没有监督纳税人遵守契约和不遵守契约义务的处罚制度。应建立一整套的信用档案体系增加偷税欠税的成本，减少纳税人通过博弈来偷税和欠税的现象。

2.高收入人群自然人税收征管问题[3]突出。现行的税收征管制度对高收入人群缺乏系统管理，不易收集相关信息，容易出现高收入与扣缴义务人联合作假，尤其是涉及国际收入的情况，税收的不确定性增加，增加了税收遵从的难度。

3.没有统一的纳税识别号。高收入人员收入不断增加，占自然人纳税的比率也在持续的上升，他们的收入形式越来越隐蔽多元，避税能力也不断增强。因此，收集高收入人群的基本纳税信息是自然人纳税征收征管的基础，也是难点。如果采用“一号通”的形式，利用统一纳税识别号纳税，就能比较好的解决这方面的问题[4]。

（五）自然人纳税税源单一，税收资源不足

1.自然人纳税税源单一。第一，征收的个人所得税中50%以上是由工资、薪金所得缴纳。茂名市两个国有大型企业职工缴纳的税额占主体，可见，其他类型的企业在茂名市经济发展中地位较低。第二，稿酬所得、特许权使用费所得几乎为零。也就是说，无论是从引进人才还是引进品牌和资金方面都较少，茂名地区经济发展主要靠国家投资；第三，个体工商户生产、经营所得，对企事业单位的承包、承租经营所得、劳务报酬所得等在个人所得税中所占比例很小，其他行业发展都不理想，就业的前景较差，获得企事业单位经营承包、承租、劳务报酬、财产租赁、财产转让利润的机会不多，税收资源不足。

2.人员构成简单，外籍人士纳税额很少。港澳台同胞纳税额每年只有几万元，外国人纳税额也很少。近年，茂名市政府加大在交通建设、人为旅游等方面投资，还参加中央电视台主办的《魅力中国城》并成功晋级复赛，将来，茂名市会成为粤西地区最吸引人才的地区，从而改善自然人征税的外籍人士偏少的问题，改善税收构成，增加税收资源。

三、完善自然人税收管理问题的建议

（一）加强自然人纳税信息的监督管理

1.加强自然人征收管理，减少现金交易。有些单位或者个人在从事商业中介、提供劳务等服务过程中，大量使用现金交易，使得征收机关无法对自然人个人收入做监督管理。在申报税收收入时，只能依靠自然人个人的信誉、道德水准自主纳税。解决问题的办法是：首先，在税法上规定现金交易上限金额，超过限额无论是个人还是单位都必需通过银行办理结算，交易数据既可以为税务征管所用进而得到有效的监管，也可以减少收支双方经济纠纷。其次，利用奖励或者税收优惠的方法，促使大众接受个人财务用银行支付的结算方式。最后，单位支付给自然人的所有货币都必须通过银行转账，接受银行金融系统的监管。

2.加强银行对个人收入的监督管理。首先，一个自然人只有一个用身份证开办的银行账号。其次，银行与税务机关信息互联互通，资源共享。

3.其他自然人财产的往来的管理。建立以身份证为主要识别号的银行、工商、房产、股市、交通、税务、卫生等多部门信息共享，确保所有的自然人收入都能从该系统获得信息。

（二）建立和完善自然人税收征管大数据分析系统

在大数据环境下，利用大数据处理系统完善自然人纳税系统的缺陷。大数据环境下很多数据都可以用来进行纳税分析，数据信息对于纳税来说，重要性越来越明显，如果能将其他的非经济数据加以考虑和分析，对于纳税将有重要的参考价值。比如，某自然人通过GPS定位可以获得此人一年内定期、多次出入境外信息，了解此人出入境的目的是否与纳税项目有关，再结合其纳税情况，分析其是否有少交税的情况。还可以将大量的经济信息与税务数据库进行技术链接，税务系统从中获取自然人纳税信息，一方面可以为自然人纳税提供便利，另一方面也可以用不同的方式提示自然人纳税，提高纳税效率。这里需要注意几个问题：其一，某项经济信息可能会涉及到很多单位和个人，由每个单位或者个人都来税局申报，既没必要也没可能，还会加大单位或者个人的负担，也造成大量资源的浪费；第二，能否定建立一个独立的大数据信息管理中心，包含各种各样的数据，进行有偿服务，税务部门可以从中获取需要的数据。第三，需要加强监管，防止信息外泄，保护公民的合法权益。

（三）自然人税收征管的程序法实施细则的完善和强化

1.完善具体征管制度，制定详细的征收管理规定及具体实施细则。第一，制定完整便捷的自然人纳税流程，从自然人纳税进行税务登记规定，纳税申报表的统一制定，纳税预交表格制定和缴纳，进行完整的制度设计[5]。可将一般自然人身份证号码作为纳税识别号，方便纳税申请人记忆，自然人相关的所有收入信息，均记录在纳税人识别号中，税务人员可以通过系统收集纳税人的税务信息，税务登记、纳税申报和预交税额等工作力求简化，简单容易操作为最佳。第二，制定奖惩制度，对主动申报和预交税额的纳税人进行一定程度奖励，对错报和漏报的纳税人，给予一定程度的惩罚，对偷税和故意欠税情况，实施严厉处罚。税务人员可根据系统信息，对自然人纳税信息的真实性和准确性进行审核，对自然人纳税采取税收保全和强制执行措施。第三，丰富税款征收模式。可参照现金管理制度，采用汇票、支票、信用卡、QQ和微信等支付方式。

2.完善纳税流程。按税务登记、纳税预交、纳税申报、纳税评估、税务稽查、税收保全、税收救济等7个环节设计纳税流程。鉴于自然人数量巨大、分散度高等特殊性，可直接向税务机关获取申请纳税识别号作为纳税身份的标志，无须通过工商部门。在进行税款申报和缴纳时，应以代扣代缴和预交形式为主，自行和年终汇算清缴为辅[6]。

（四）加强税收稽查和社会审计的强度和深度

1.有效利用税务审计及稽查。首先，应信任自然人纳税人申报的原始信息，利用税务审计及稽查查找发现问题，并主动与纳税人商议、约谈，核对相关税务信息，尽可能地少采取税收强制措施，提高自然人纳税群体对税务机关的信任度、满意度[7]。

2.纳税系统和海关稽查和审计系统结合。利用多渠道重点查处“逃避缴纳税款”户，根据掌握的自然人中高收入者的收入信息，及时通知其在规定时间来交税。如果出现“逃避缴纳税款”金额较大，性质严重的，按照法律规定严肃处理。

（五）降低税收成本，建立效率税收

在加强税收管理的同时，不能只着眼于降低税务机关的征收成本而不考虑纳税人的纳税成本，在确定征管模式的过程中权衡征管双方的利益，确定综合成本最小化的征纳制度。我国目前的现状是：征收成本与纳税成本呈现出“双高”的局面。近几年来，我国税收收入获得了迅速增长，但这种征收效益相关悬殊的状况并没有发生显著的改善。

在长期内可以考虑：对征收机关的组织机构设置进行改革，合并国税、地税为统一的税务局，裁减冗员，垂直管理，统一征税，分级入库。同时，在基层税务机构的设置上，也要遵循提高税收管理效率的原则，打破按行政区划分设征收机关的模式。可以考虑一级政府一级征收机关的模式只在县级以上实行。县级以下则应充分根据税源分配状况，采取灵活的设置方式，跨区、跨乡镇设置派出机构，有条件的县市可以由县级税务部门直接征收。

在短期内可以考虑：因地制宜采用多元化的税收征纳手段，有效降低纳税人的纳税成本。针对征纳成本过高的情况，应该采取进一步提高起征点等措施。这样，既可以简化征管，降低税务机关的征收成本，也可以起到放水养鱼涵养税源的作用。

（六）降低征收税负，完善自然人税收管理制度

我国现行的自然人所得税制，各地区税前扣除标准和税收优惠不一致，使得实际税负轻重在不同地区之间差别较大。这种状况不利于公平竞争，也不符合税收公平的要求，应尽快完善个人所得税税法，其基本内容包括：1.降低工薪阶层的七级累进税率，既要降低级次，又要降低税率；2.提高税前扣除标准，将3500元的扣除标准提高到5000元或8000元；3.科学界定纳税人和征税范围，统一税基，统一税率，整顿和减少税收优惠，实行公平税负。在吸引外商投资企业和引进人才方面，可采取某些过渡措施或者特别的优惠措施和优化期间。还可以根据国家产业政策导向，推动高级人才的引进，对高新技术产业，新兴产业，实行税收优惠，优惠方式可以采用多种方式，如：提供优厚的科研条件，配备研究人才团队，给予配套研究经费等促进地方经济更快的发展。

总之，为了搞好自然人税收征管工作，首先，建立和完善自然人税收征管大数据分析系统，加强自然人纳税信息的监督管理，其次，进一步完善和强化自然人税收征管的程序法实施细则，加强税收稽查和社会审计的强度和深度，最后，不断降低税收成本，建立效率税收，才能较好完善自然人税收管理制度。