历史街区“微改造”模式的发生机制研究——以广州市荔湾区恩宁路为例

□葛思坤

微改造作为城市更新的一种范式，学界普遍认为其最早的定义是简·雅各布（2005）所提出的“不间断的小规模改建”，由此可理解，在城市化发展进程中，以微改造模式进行的城市更新，存在着无规划的自发状态与有规划的规制状态。

所谓微改造的自发状态，就是由居民根据生活需要自发开展的小规模改建，在这种状态下的微改造，从正面理解，是以最小的个人成本解决最迫切的居住需求，同时能够在街区中呈现出“生活气息”；从负面角度理解，则由于街区内部不同个体之间、街区与城市总体规划之间的需求存在博弈，常常会导致乱搭乱建、基础设施重复建设、安全隐患等矛盾。但是，以大拆大建为手段的“重建”模式，正是只考虑到原生微改造中的负面问题，从城市规划的整体角度推进，忽略居民在自己区域内进行微改造所投入的经济和情感成本，造成了大量因拆迁引发的社会矛盾。

2015 年之后，在中国开始探索的微改造模式，则是一种具有规制的“微改造”，其出发点就是探索突破以往老旧城区在重建过程中面临的或停滞或破坏的二元对立困境，通过将城市更新模式中的价值关照由作为客体的建筑向作为主体的居民转移，以协调城市规划与在地居民的需要，通过采取升级物质性的人居环境和延续非物质性的社区文化脉络的相结合思路，以实现社会网络系统稳定条件下的城市价值协同提升。

一、老旧城区采取“微改造”模式的动因分析

2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020）》及2015 年中央城市工作会议中强调，在城市更新过程中，着重以城市修补、综合整治的方式开展城市老旧住宅小区的更新工作，在2015年，住房城乡建设部印发《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》，明确提出将“生态修复、城市修补”作为城市更新的逻辑理念。

随后，广州、上海等大型城市积极回应，分别发布《广州市老旧小区微改造实施方案》、《上海市城市更新四大行动计划》对接城市总体规划方案并迅速启动针对各自老旧城区特点的改造方案，广州的恩宁路历史街区，上海的永嘉路中心风貌区等一批具有代表性的城市微改造项目，都逐步启动并探索出一些工作成果。

城市的发展，在可观可感的角度来评价，就是一个范围不断扩张和建筑再建设的过程，在这个过程中采取何种城市更新模式，与城市及其所属的区域经济发展需求直接相关。

“微改造”的城市更新模式能够得到迅速的响应、落地，与其符合中国当前的城市发展，尤其是大型城市存量区域挖掘的阶段性需求密切相关。

（一）土地开发需由增量转向存量

中国城镇化进程一直都是影响城市更新模式发展与运用的根本推动力。自1996 年起，我国的城镇化水平就基本保持着年均1.4%的增长，在1996—2005 年期间，城市人口的净增长数值年均近1800 万，这不仅意味着城市需要提供更多就业空间，同样还需要供给大量新增的居住空间。2005 年，建设部政策研究中心发布一项研究成果指出，我国要实现全面小康目标，城镇人均住房建筑面积需要达到35 平方米。而在改革开放前的1978 年，我国城镇人均居住面积仅有3.6 平方米，这种城市高速扩张的压力，正是我国在改革开放后近30 年的城市更新中，主要采取大拆大建，推倒重建模式的根本原因。

截止到2016 年，国家统计局发布最新统计数据指出，我国城镇居民人均住房建筑面积达到36.6 平方米，我国常住人口城镇化率达到57.35%。从统计数据上来看，我国城镇化发展已经进入了一个全新阶段，以北上广深为代表的中国特大型城市，在过去几十年的发展过程中，城市规模匹配着经济规模迅速扩张，在经历一段时期的低成本开发城市周边地块和旧城区征地重建模式后，行政区域内的增量地块所剩无几，可以说，城市存在着拆迁成本高，产业发展方向受限，人口净流出等问题，促使对于这些老旧“存量”区域的再开发，必须采取能够在原有结构上进行功能升级的新模式。城市土地开发政策需要从增量时代转入存量时代，以老旧城区作为再开发对象的微改造模式，在城市更新模式中的重要性也逐渐凸显出其时代意义。

（二）老旧城区基础设施水平较低

老旧城区普遍存在基础设施无法满足居民基本生活需要的情况，包括建筑性能的退化、公共配套设施缺乏、道路交通混乱等问题，在无燃气入户、无电梯上楼、水电设施落后这类影响个人基本生活品质的背后，更重要的是消防、治安、环卫等市政服务难以接入，使老旧城区成为城市中心区域中的管理断层地带，之前普遍采用的以迁代改，以拆代改的模式，虽然客观上能够改善居住环境，但也破坏居民原有的社交网络结构，这也是导致部分居民对于拆迁、重建工程的不配合，不支持的重要因素之一。按照国家发改委最新发布数据显示，我国至少有17 万个城镇老旧小区建成于2000 年以前,那里公共设施落后、影响居民基本生活，涉及居民上亿人。

为解决好这一重要民生问题，2014年，国家发改委就在《国家新型城镇化规划（2014—2020）》中提出要将“以人为本，推进以人为核心的城镇化”作为发展理念，强调城市发展要改变以经济利益为优先的思维，回归到将提升居民生活品质为目标的方向上来。2016 年2 月，中共中央、国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，再次强调城市更新的总体规划当中必须遵循以人为本、传承历史、尊重自然、绿色低碳的原则。

而“微改造”模式，通过局部的拆建、整治来消除安全隐患，以建筑内部功能升级为逻辑，强调在原居住区域内提升居民生活品质，尽可能保留社区原有形态，使城市更新不必然要通过重建社区、搬迁安置的模式来完成，这种在城市更新进程中以尊重居民原有社群体系不被破坏的多样化思维模式，是在提升物质性居住条件的同时，将居民精神需求纳入考量范畴，既是践行以人为本的城市发展规划方向，从而也表达出城市更新进程中，对居民的包容与尊重。

（三）城市文脉亟待保存与延续

老旧城区作为城市较早修建的区域，一般都是城市早期的行政机构、商业场馆和文化中心所在地，这种功能划分往往意味着该区域聚居着大量早期居民。伴随着城市发展需要，行政中心、商业中心的外迁不可避免，但老旧城区往往保留有大量城市早期的文化遗产与社会关系网络，在“大拆大建”的城市改造模式中，这种将城市发展的标准凝聚在建筑形态与规模上的逻辑，在达成工程建筑成就的同时，也伴随着对城市文化遗产的破坏。

城市发展的历史是一个不断更新、改造的新陈代谢过程，而其中的文化遗产作为城市的“基因”，正是区域文化与文明发展的现实载体，表征着城市生活者的核心情感，与城市文化的特质，在城市发展过程中，文化基因链的断裂或基因码的混乱、消失，都将导致城市文化生态的失衡，最终走向“千城一面”的工业流水线形态。习近平总书记在视察广东时就曾明确指出“城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种“绣花”功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁”。这种在城市更新模式中，将文化价值发掘、历史文脉保育作为重要指标的逻辑思路，正是将城市发展的目标由作为客体的建筑向作为主体的居民转移。

除此以外，城市文化遗产对于老旧城区来说更是一种文化资源，老旧城区糟糕的人居环境，本质上是由于城市产业结构调整后，区域功能丧失，人口净流出所致，即便单纯提升居住环境，对吸引人口流入的支撑力度仍然不足，最终仍将导致区域更新只能依靠政府财政投入，无法实现自体的有机更新。因此，通过活化运用老旧城区文化遗产，能够吸引以艺术家、文创从业者为代表的“创新阶层”入驻，通过拉动文化产业类的低资源依赖型经济，推动老旧城区突破经济发展的天花板。

从总体上来看，我国城镇化率已经达到了59.58%，已经超过国际平均水平的55%，而珠三角地区的城镇化率达到85.29%，已经相当于发达国家的城镇化水平，我国的城镇化建设开始走向以人为本的城市化目标，也就是城市发展要以实现持续性和宜居性为目标。

二、基于不同需求的“微改造”模式差异化选择

强调按照城市内在秩序与规律进行“有机更新”（吴良镛，1979）与将提振经济作为首要目标（陈占祥，1980）的两种城市更新理论构想在中国几乎同时出现。在中国城镇化经历40年高速发展后，面临着区域发展水平不均衡，城市更新模式需要解决不同城市的老旧城区与同一城市不同类型老旧城区之间差异化的发展的课题，“微改造”才作为一种能够满足个性化改造需求的“绣花功夫”得以发展开来。

广州作为最早明确提出“微改造”模式的城市，将这种模式明确定义为：“在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮，以及整治改善、保护、活化，完善基础设施等办法实施的更新方式，主要适用于建成区中对城市整体格局影响不大，但现状用地功能与周边发展存在矛盾、用地效率低、人居环境差的地块。”

在“微改造”模式的大框架中，包含着针对不同目标而细分的改造路径，现在对于国内老旧城区适用性较高的普遍包括“适老化需求型改造”（谢青，2019）、“老宅更新改造”（潘涵、曹晋，2018）、“历史街区保护型改造”（杨建波，2015）等。虽然这些改造都符合“微改造”内涵，却存在完全不同的实现路径，同样也伴生出资金和周期的显著差异。

（一）适老化需求型

适老化需求型改造模式是一种通过“微改造”应对“老龄化”问题的改造路径，主要以长者聚居比例较高的区域为对象，从硬件上，针对社区公共环境建设不到位、长者住所设计不合理（汤青冶，罗劲，谭志明，2019 ）等问题进行公共基础设施的更新以及居所内部长者关怀设备的装配（陆宁、李芳宇、刘昌贵，2018），从软性要求上，则是要配合社区养老服务供给不足以及长者社会参与度不高的问题（杨舒，2018）。这一改造模式由于对象明确，实现手段明确，技术成熟等因素，需要面对的主要是可控的硬件成本投入及目标区域的选择等问题，相对来说改造的社会成本及风险都较低，在我国上海、长沙等地也已经有较为成熟的经验可供分享。

（二）老宅装配需求改造型

老宅装配需求型改造模式是以居住型老旧住宅单体的功能释放为目标，主要针对一些还具备改造和再利用价值的普通老旧民宅进行功能升级，其中主要涉及卫生、采光、安全等方面的问题。通过进行更新改造，既能够解决老宅本身的功能性的设计缺失，同时也能满足市政规划的阶段性需求与城市建设的发展性需求(潘涵、曹晋，2018)，譬如北京就采取施工成本更低的全装配式的改造模式，通过解决老旧住宅在卫生、采光、安全等方面的不足，来吸引年轻人回归旧城区居住，拉动旧区活力（曹政，2018）。

（三）历史街区保护型

“微改造”模式下的历史街区保护，不同于以划定保护区（黄新煜，2019）或进行迁建重现（曹琼，2015）来对历史街区进行整体性保护的模式，需要采用“微改造”模式的历史街区，一般都存在着需保护文化遗产与普通民宅共存的情况，两者互相依存亦互相钳制，因此，对于历史街区开展微改造，就需要采取针对文化遗产的保护性修缮与针对普通民宅的功能性改建共同运作的模式，同时，还要充分结合街区发展需求，实现历史文化保护与街区活化的功能。正是这种改造内容与实现目的上的复合性特征，也造成历史街区“微改造”在实践过程中面对最多的挑战。

广州市荔湾区恩宁路作为广州市首个历史街区“微改造”更新项目，无论是在其已经完成的一期工程，或是正在启动的二期工程，都极为显著的呈现出历史街区“微改造”内生的复杂性，作为让城市留下记忆，让人们记住乡愁，让城市文明得以传承，让城市根脉得以延续的重要手段，历史街区“微改造”模式，需要通过不断梳理经验，从其发生机制、方案设计、进程控制等多维度对其进行研究，实现模式的不断推广与复现。

三、恩宁路永庆坊历史街区“微改造”模式的可推广性分析

纵观整个恩宁路街区的改造规划，早在2006 年就被列为广州市的旧城改造试点项目，改造方案在接近十年的时间中经历多次修改仍未能落地，直至2015 年从“重建模式”变为“微改造”的项目模式变更后才得以重启。作为恩宁路微改造工作中最早启动的永庆坊一期工程，由2015 年12 月开始至2016 年9 月底，基本完成永庆坊一期修缮改造工作并对外开放，对于这样成果，有评论称其是“成功而不可复制”（忻雨，2017）。

事实上，从项目整体结构来看，现在已经完工的永庆坊一期活化工程占地面积约8000 平方米，其中需要修缮维护的建筑面积达到7800平方米，这仅是永庆坊活化提升项目八大板块中的“示范板块”，除此以外，尚有“骑楼片”、“粤博片”、“滨河片”、“北岸片”、“核心片”、“多宝片”和“金声片”都已经形成完整的规划方案，整个活化工程涉及占地面积实际上超过13 万平方米，建筑面积超过27 万平方米，包括复建建筑96栋，修缮建筑248栋，第二期“骑楼片”项目以完成基础改造，进入修缮与活化阶段。永庆坊“示范板块”所形成的工作经验，已经辐射到后期的“微改造”工程当中。

从改造成效来看，荔湾区政府通过创新使用BOT 方式引入社会资本来推动改造修缮工作，完善社区卫生、排水、消防等配套设施，改善原有部分建筑的功能，从客观上提升了当地居民生活品质，也为包括创客空间、文创文展等轻资产产业的引入提供设施配套，促使永庆坊成功吸引包括“三雕一彩一绣”博物馆、亮风台AR人工智能公司等文化产业机构入驻，该区域的日均人流由改造前的千人级迅速攀升至万人级，在改善原有社区结构及街区活化上产生的效果十分显著。

最重要的是，恩宁路永庆坊“微改造”项目中，将居民生活环境的优化美化作为第一目标，从工作思路上呈现出清晰的以人为本的文化关照，在项目总体规划的27 万平方米建筑面积中，实际上涉及复建及修缮的仅有约7 万平方米，而协助当地居民进行的房屋修缮面积约为15.9万平方面，占项目总工程的一半以上，在第二期项目启动过程中，首创“恩宁路历史文化街区共同缔造委员会”作为公众参与议事平台，完成了“共商共建共治”在城市更新工作中的制度性创新。

诚然，“微改造”模式并非万金油式的城市更新模式，而是城市更新模式中的一种适用范围明确、针对性极强的更新路径，但是对于我国城镇化建设的阶段性发展需求而言，其具有无可替代性和必要性，这就需要对恩宁路永庆坊项目得以成功的发生机制进行梳理，探析“微改造”模式在广州落地、推进的前置性因素，以供其他“微改造”项目及“微改造”模式在其他城市的推广与采纳提供经验。

大体来看，恩宁路永庆坊得以实践“微改造”模式的项目特征主要包括以下三方面：

（一）文化遗产储备丰富，可供因地制宜

丰富的文化遗产储备，既包括能够为历史街区改造提供内容，同样更能够对改造工作提供社区情感支持。

不同于城市为发展旅游产业而重新修建的“人工景点”，针对历史街区进行微改造的根本目的，在于充分活化区域内已有的文化遗产，凸显街区的历史景观与人文特色，必须形成可替代性低的发展优势。恩宁路街区位处广州老西关（广州老城区荔湾的旧称），区域内骑楼与周边街区骑楼相连，形成广州市现存最为完整的“骑楼建筑群”，还有八和会馆、李小龙祖居、詹天佑故居、泰华楼等保护文物单位，物质文化遗产存量相对丰富，在上下九商业街、龙津路，宝华路美食街时，具有以西关骑楼建筑为街区主题的独特内部条件，在地理位置上与广州最热门景点上下九步行路、宝华路、龙津路相邻，处于热门旅游景点辐射区，具备周边热门旅游区域游客进行引流的外部条件。

在甄别以类似恩宁路历史街区作为城市微改造的对象时，需要确保该区域内有较为丰富的文化遗产存量可供挖掘，在此基础上，再行开展文化遗产的保护与科学开发，避免采取人工制造景点的情况出现，才能确保微改造之后的区域能够发展出足以支撑街区原居民获益的旅游市场，形成历史街区保护令在地居民有收益，提升自发的保护意识，从而在街区内部形成可持续的系统。

除此以外，在恩宁路微改造工程中，区域文化遗产丰富的价值，还呈现于在地居民极强的认同感以及由之产生的能够影响改造进程的行为模式。在早期恩宁路被定义为连片危破房改造项目时，政府规划对该区域采取“大拆大建”模式，但是在地居民与社会组织最早提出对骑楼文化与西关文化保护，反对在该区域采取“整片拆建”模式，并开展大量工作，引发社会关注，促使该区域拆建活动最终得以取消，使广州最完整的骑楼街得以保存。在恩宁路片区成为历史保护区域采取微改造时，居民对此模式就普遍表示认同与支持，也促使相关改造工作能够迅速启动。

（二）统筹兼顾多样性诉求

对于恩宁路街区的改造虽然被纳入历史街区“微改造”的范畴之内，但是由于街区内的建筑既有住宅，又有商铺，危房旧房共存，公产私产相间，因此想要达到对此类历史街区的整体性改造效果，就需要统筹兼顾多样性诉求，在老旧城区改造过程中，政府规划部门需要统筹自身与在地居民、开发商、社会资本之间的利益，尤其在历史街区的微改造过程中，更要兼顾城市文化发展与历史文化保护之间的平衡。在地居民面对保护性改造时，追求的是对现有住宅价值的尽可能增值或者搬迁安置条件的最优化，在第一期工程中，政府部门为解决居民安置问题，先在恩宁路周边区域储备并启用大量安置房，采取先入住，后改造模式，首先保障支持改造居民的利益，以此产生良好的示范效应，而对于部分因产权不清晰、不愿搬迁等原因无法迁出的居民，也通过费用全免或补贴的形式对其房屋进行基础设施的改造与房屋修缮。开发商由于无法进行楼宇及大型商业体开发，需要通过压低改造成本或得到项目长期运营收益保障来追求利润最大化，政府部门对该区域启用BOT管理模式，吸引到万科公司成为项目特许经营方，并灵活采取“2 年开发+15 年运营”合同周期，对于改造区域更为庞大的二期工程，则对合同周期进行延长，以确保开发商的合理收益。政府部门自身则集中力量在探索历史街区改造进程中出现的制度创新和管理创新，在包括涉及消防安全、城市管理、项目协调等多方面开展了大量工作，通过保障项目过程的按期推进，从整体上统筹多样性诉求。

（三）多元主体参与规划

多样性诉求的全面把握，就需要在规划制定的初期，确保多元主体参与规划。在改造过程早期，当地居民曾经产生对原有的“重建模式”产生强烈质疑，引发对改造工作的抗拒，致使改造进度长期停滞，最终在当地居民、研究人员、新闻媒体等多元社会主体的共同参与下，项目规划方案进行了调整，改造工作才得以重启。在项目早期的博弈过程中政府尝试以由上至下的单向模式向当地居民推广改造方案。按照“市民参与的阶梯”理论，地方城市政府在作出关于地方项目的决策时，如果通过以决策咨询、信息交流的形式来“教育”和“劝说”市民以获得支持，就是采取“操纵式”或“治疗式”的市民参与模式，忽略了市民日渐增长的参与社会资源再分配的意愿与权力，将会引起市民的反抗。而在恩宁路改造过程中，这种反抗主要通过诉诸网络、媒体以及行政复议等消耗大量政府公信力和社会成本方式来体现。直到包括媒体、学者、社会组织等多元主体加入后，通过将恩宁路的历史文化价值向政府与在地居民进行再传播，才将拆迁利益博弈转向对恩宁街历史文化保育与区域发展并存的维度加入双方原有的议题当中，形成“政府-当地居民-多元主体”的决策参与主体转变，由于议题方向由单一的经济利益向多元的公众利益转化，也为协商提供了较大的弹性空间。

2018 年10 月，习近平总书记考察广东时，专程前往恩宁路永庆坊进行视察，指出“城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种‘绣花’功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁”。这一论断，既是对广州市在城市更新工作中推进“微改造”模式的充分认可，也是要求广州在推动营造共建共治共享社会治理格局走在全国前列，进一步提高保障和改善民生水平。

广州先试先行的“微改造”模式能够得到迅速发展，与其符合中国当前的城市发展规律，尤其是大型城市存量区域挖掘的阶段性需求密切相关。总体来看，我国城镇化建设进入全新的历史阶段，也就是城市发展要“以人为本”，以实现持续性和宜居性为目标。广州市经过近五年的先行先试，以“微改造”模式成功开辟出老城区城市更新工作的新路径，逐渐摸索出“共建共治共享”的工作模式破解城市更新难题，恩宁路作为中国老旧城区改造进程中的一个缩影，经过“启动—博弈—重启—停滞—再重启”的复杂过程，从项目定位上，由“恩宁路连片危破房改造项目”演变成“恩宁路历史文化街区房屋修缮活化利用项目”，在决策和执行主体上，经历了由政府一元为主向多元协商的转化，在改造目的上由“生活改善+经济收益”逐渐转变为“文化保育+生活改善+经济收益”，在其所逐步完成的复杂转化背后，正是我国城市更新工作由“重建路径”向“微改造路径”转换的过程，通过整理、总结这一复杂转化过程，不仅有助于形成“微改造”项目高效推进的解决方案，更能够为具备类似条件的其他后发城市运用“微改造“模式进行城市更新提供丰富的制度性支持。