广州市科技创新体系建设中的政府行为研究

□帅文明

创新是引领发展的第一动力，而科技创新是核心。建设和完善城市科技创新体系，提升科技创新能力，是城市创新驱动发展的必然选择。地方政府作为城市科技创新体系建设者和管理者，在协调创新主体、集聚创新要素、优化创新环境等方面有着不可替代的作用。但由于政府和市场的边界还没有厘清，政府行为缺位、越位和错位的问题仍然存在。因此，有必要对城市科技创新体系建设过程中的地方政府角色定位和政府行为边界进行分析，研究如何通过地方政府的有效作为促进城市科技创新体系不断完善，提升科技创新能力，实现创新驱动发展的目标。作为国家重要中心城市和广东经济发展的“发动机”，广州的科技创新能力与城市地位不符一直以来为人们所诟病。《2018中国创新城市评价报告》数据显示，2018年广州城市总体创新水平排名第7，比上一年上升2名，而深圳稳居第2，并与位列第1 的北京的差距不断缩小；其中二级指标，创新条件指数稳居第3，而深圳排名第9。这在一定程度上说明，广州具备科技创新的条件，但广州科技创新体系运行效果不佳。2019 年广州市政府工作报告提出加快建设科技创新强市，从强化企业创新主体地位、完善技术创新体系、完善金融支撑体系、完善科技成果转移转化体系、建设科技创新平台、打造国际人才高地等方面完善广州市科技创新体系。这说明广州市政府已经意识到科技创新体系建设中的问题，并采取了一系列措施，但效果并不明显，与北京、上海、深圳等城市的差距没有缩小，还有很大的提升和改进空间。

本文旨在通过梳理广州市科技创新体系建设中政府行为的成效，分析政府行为存在的问题及原因，提出广州市科技创新体系建设的对策和建议，以期为广州市及其他城市科技创新体系建设提供有益参考。

一、城市科技创新体系及其框架

城市科技创新体系是提升城市科技创新能力，推动城市经济发展的关键，城市科技创新体系的建设应同以城市为中心的区域经济发展特点相适应。不同城市的经济、政治、文化不同，城市科技创新体系的结构和运行效率也有差异。因此，需要通过构建城市科技创新体系的运行框架，分析城市科技创新体系的动力机制和运行机制，研究政府行为对城市科技创体系运行效率的影响，从而优化城市科技创新体系的结构，促进城市科技创新体系的有效运行，实现城市创新驱动发展的战略目标。

（一）城市科技创新体系结构框架

城市科技创新体系是指在以城市为中心的区域内，各种创新主体（政府、企业、科研机构、高校、科技中介等）和创新要素（平台、资金、知识、技术、人才等）以及协调创新主体和创新要素之间关系的创新环境（政策、制度、文化等），在创新过程中相互依存、相互作用而形成的社会经济系统，是国家科技创新体系和区域科技创新体系的拓展和延伸。根据定义，城市科技创新体系应包括以企业为主体的技术创新体系、以政府为主体的科技创新管理体系、管产学研用相结合的知识创新体系以及保障科技创新体系有效运行的科技创新支撑体系。综上，城市科技创新体系结构模型如图1所示。其中，城市科技创新体系的行为主体构成包括政府、科研院所、高校、企业和科技中介等；企业是技术创新体系的主体，是市场经济的主体，是推动科技创新体系有效运行的核心；高校和科研院所是知识创新体系的主体，是科学知识的源头；科技中介是连接科技创新供求双方的桥梁和纽带；政府部门主要为科技创新保驾护航，包括制定政策、建设基础设施、改善环境等等。

图1 城市科技创新体系结构框架

（二）城市科技创新体系的运行机制

根据科技创新体系中的各个主体的相互作用方式，可分为政府与企业，政府与科研机构，政府、企业、科研机构与中介机构。第一，政府与企业的相互作用。地方政府部门通过制定科技创新战略和规划，进行顶层设计，营造有利于创新的制度环境，完善市场机制，加强R&D投入力度，从而提升企业技术创新动力，引导企业增加科技创新投入，提高科技成果转化率，产生宏观经济效益。第二、政府与科研机构的相互作用。政府完善科研管理制度和市场机制，加大R&D投入，引导科研机构根据市场需求进行基础和应用研究，发挥科技中介作用，提高科技成果转化率，产生宏观经济效益。第三，政府与其他主体相互作用。政府通过制定政策，优化创新环境，创造创新条件，集聚各种创新要素，包括人才、资金、知识等等，通过中介促进科研机构和企业进行交流合作，降低科技创新成本，提高创新效率，提高科技成果转化率，促进市场机制完善，提升宏观经济效益。

（三）影响城市科技创新体系有效运行的因素

影响城市科技创新体系运行效率的主要因素有以下几种。第一，城市科技创新要以市场经济为导向。市场决定资源配置，决定产业结构调整，引导企业竞争与合作，促进城市经济增长。第二，科技创新资源集聚是城市科技创新体系有效运行的前提。其中人才是第一资源，培养人才的同时，也要增强自身吸引力。第三，城市科技创新的重点在产业群。地方政府应该根据比较优势合理选择不同的产业群。第四，支撑科技创新的各种基础条件。包括创新平台、经济条件、文化环境、政策环境等。

（四）城市科技创新体系的政府角色定位

通过上述分析可见，城市科技创新体系是否有效运行，取决于完善的市场机制，良好的政策和制度环境。市场配置创新资源，政府营造创新环境。但市场失灵和政府失灵的存在使得良好的经济发展必须既要运用市场机制和政府治理，而且要正确处理二者的协调和互动。政府并不直接参与科技创新，但政府是科技创新体系的主要建设者。一般情况下，政府在城市科技创新体系建设中的作用是不可或缺的辅助作用，只有在科技创新体系无法运行的紧要关头才起主导作用。政府行为作用不可或缺，但也存在种种弊端。贪污腐败等因素往往会扼杀市场运作的活力，导致猖獗的寻租活动，对具有比较优势的产业选择出现误判，在政策无效的情况下及时取消相关政策。因此，地方政府在城市科技创新体系中的作用十分关键。

地方政府在城市科技创新体系中的角色功能主要包括引领创新、组织创新、支持创新和服务创新。第一，政府是科技创新的引领者。由于市场的逐利性，不一定总是往最有利于科技创新的方向发展，而是向有利于资本的利润的方向发展，这两个方向并不完全一致，一旦出现偏差，就需要政府加以引导。第二，政府是科技创新的组织者。科技创新体系是一个开放的复杂巨系统，这就需要地方政府引导科技创新主体进行协同创新，而且还需要与其他区域进行合作创新，才能最大限度激发城市科技创新的活力。第三，政府是科技创新的支持者。政府通过对科技创新活动直接或间接的资金支持激发创新活力，直接投资重大前沿科技项目，建设科技创新基础设施，完善科技创新制度环境等。第四，在城市科技创新体系建设中，政府除了起到管理和引导作用，同时也要具备服务功能。地方政府为科技创新服务就是为经济社会发展服务，要厘清政府和市场、政府和企业、政府和科研机构之间的关系，做到不缺位，不越位，不错位。

二、城市科技创新体系中的政府行为

根据上述城市科技创新体系框架中的政府角色和功能定位，可界定城市科技创新体系建设中的政府行为，即地方政府构建城市科技创新体系的方式，主要包括编制和实施科技创新规划、制定和实施科技创新政策、科技创新服务与管理。其中科技创新规划指导城市未来的科技创新实践，根据规划通过制定和完善科技创新政策构建科技创新支撑体系，包括科技基础设施建设、知识产权战略、科技活动经费投入、科技人才战略、科技成果转移转化服务、科技制度创新、高端产业布局、科技金融服务、科技创新人文环境等等。政府通过提供服务、加强科技创新合作、政府购买、风险管控等措施防止系统崩溃。

（一）编制和实施科技创新规划

规划是关于特定对象未来发展的设想、谋划、部署或安排，能够引导科技创新主体及其行为。规划的编制由政府部门主导，但必须要有企业、科研机构的积极参与，提供宝贵的意见，保证规划可执行。另外，要保证规划的可靠性和科学性，以便对实践起到指导作用，任何规划的编制都要有参考和依据。第一，城市科技创新发展规划的编制必须以国家战略和总体规划为依据，服务、服从国家科技创新发展大局，为经济社会发展提供坚实的基础和强大的动力。例如“中国制造2025”、《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》《国家创新驱动发展规划纲要》《“十三五”国家科技创新规划》等。第二，城市科技创新规划的编制必须以国家法律法规为依据。例如《中华人民共和国宪法》《科学技术进步法》《中华人民共和国合同法》等等。第三、城市科技创新规划的编制必须以上级政府制定的规划或政策为依据。第四、城市科技创新规划的编制必须能付诸实践，不可空对空。规划必须与城市经济社会发展情况相适应，规划的目标不可好高骛远，要脚踏实地，也不可故步自封，不思进取。

城市科技创新规划的实施过程中，地方政府同样发挥重要的作用，但仍然需要其他各类主体发挥主观能动性，围绕规划发展目标，自觉发挥作用。第一，规划的成功实施需要各类主体的积极参与和配合。例如，政府加大R&D投入力度，但是如果企业不思进取，不追加任何投入，只靠政府的投入是无济于事的，此时企业对规划的实施作用明显。第二，明确地方政府作为实施规划的主体责任。确定规划实施的主要部门及主要责任人，将规划提出的主要指标纳入相关部门的目标管理和考核体系，并进行定期检查。第三，发挥公众在规划实施中的作用。鼓励公众广泛参与科技创新规划的编制与实施，发挥公众的监督作用，调动公众推动科技创新的积极性等。第四，对科技创新规划进行动态评估和调整。国际国内环境不断变化，未来是不确定的，任何规划都不可能对未来准确判断，因此需要进行动态评估，并根据实际情况进行适当调整。

（二）制定和实施科技创新政策

制定科技创新政策有利于营造良好的制度环境、政策环境、社会环境、市场环境，是防止政府失灵和市场失灵的重要手段。科技创新政策主要包括综合性科技创新政策，创新主体支持政策，创新活动支持政策，科技成果转移转化类政策，区域和行业类政策，创新要素和创新环境类政策。地方政府制定科技创新政策应该以国家政策为依据，充分考虑本区域科技创新的需要，制定符合实际的政策，防止城市科技创新体系系统失灵。根据政府干预程度，政策可分为自愿性政策、混合型政策和强制性政策等。

政策的实施是一个动态的过程，地方政府需要建立政策评价制度，定期跟踪分析政策的落实情况，及时调整或废弃无效政策，节约行政资源，提高行政效率。同时建立基于大数据的科学决策机制，政策机制建立在可靠数据的基础上，但不能唯数据论。加强中央与地方的政策协调，形成目标一致、部门协作配合的政策合力，提高政策的可操作性，保证政策落地，发挥应有的作用。

（三）科技创新服务与管理

科技创新服务是指为支持科技创新活动的高效开展而提供的各类服务的总和。例如科技金融服务、科技成果转移转化、政府提供的政务服务、社会提供的法律服务等。提供服务的主体包括科技中介、政府、以及相关企业等。其作用主要是辅助各类创新主体提升科技创新的效率和效益，营造良好的科技创新环境。政府一方面需要通过减税等方式支持社会化科技创新服务，另一方面政府也应该直接提供相关服务。但最终，政府还是应该以营造良好的科技创新服务市场环境为主要目标，除非市场失灵导致服务供应不足，政府需要直接出面。因此政府在构建科技创新服务体系中的作用主要体现在：一是加强城市公共科技创新服务机构的建设，提升服务供给能力；二是通过减税、补助的方式支持营利性科技服务机构的发展；三是营造良好的制度和政策环境，保障从业者的合法权益。

在市场经济制度下，政府对科技创新的管理主要是指对科技创新的风险管控。科技创新风险包括内部风险和外部风险。内部风险包括科技创新过程中的技术风险，例如技术实现困难、不成熟等风险；生产风险，例如无法按计划完成生产、发生意外等风险；财务风险，例如融资困难等；以及违法犯罪风险等。外部风险包括环境变化风险，例如中美贸易战，国家相关政策调整等；市场风险，例如科技创新周期长，但市场瞬息万变，可能科技项目尚未完成，就已经被市场所淘汰。另外，科学技术是一把“双刃剑”，政府部门要察觉其带来的环境污染、技术滥用等各种负面效应，并采取必要措施，甚至上升到法律层面。

三、广州市科技创新体系建设中的政府行为分析

政府行为的表现形式多种多样，限于篇幅，本文根据影响城市科技创新体系运行的主要因素，从知识产权保护、科技创新投入、科技创新环境营造以及科技创新服务四个方面分析广州市在科技创新体系建设中的政府行为，总结政府行为取得的成效，分析存在的问题，在此基础上提出建议和对策。

（一）知识产权保护

知识产权是衡量一个城市科技创新能力的核心要素，是城市科技创新体系运行的重要支撑。广州在全国首先提出建设知识产权枢纽城市，并在《广州市知识产权事业发展第十三个五年规划》中再次提出加快推进知识产权枢纽城市建设，发展指标力争在“十三五”时期快步追赶北京、上海、深圳等城市。为此，广州市出台了《广州市创建国家知识产权强市行动计划（2017—2020 年）》《广州市开展知识产权运营服务体系建设实施方案（2018—2020 年）》《关于推动我市PCT 专利申请高质量发展的意见》、《2018—2020年度广州市市属国有企业专利工作统计评价实施方案》《关于深入推进商标品牌培育指导站建设工作意见》等政策；建设国家知识产权局专利审查协作广东中心，设立广州知识产权法院等平台；与省科技厅等共同签署《加强知识产权保护工作协作协议》。2018年广州市专利、商标、版权等知识产权创造均稳步增长，知识产权质量有较大提升。全市专利申请量173,124件，同比增长46.3%，其中发明专利申请量50,169 件，同比增长35.8%。全市专利授权量89,826 件，同比增长49.2%，其中发明专利授权量10,797 件，同比增长15.5%。截至2018 年底，全市有效发明专利量48,354 件，同比增长22.5%，每万人发明专利拥有量33.4 件，增长速度创历史新高。如图2 所示，2014—2018年，广州市发明专利授权量逐年上升，但增长幅度最大的是外观设计和实用新型，而发明专利的增长速度基本不变，发明专利授权量占总专利授权量的比例逐年下降。

图2 2014—2018年广州市专利授权量对比

根据以上数据，广州实施知识产权工作取得明显成效，专利授权量高速增长，但发明专利量的增长速度没有明显变化，说明广州专利人的知识产权质量总体偏低，竞争力没有明显增强。另外2017年广州市专利人为企业的专利授权量达到42618，占比达到70.79%，比2016年提升了12个百分点，而2015年比重才50%，说明广州的企业作为技术创新的主体地位得到加强，但与深圳95%相比仍然还有很大的提升空间。由此看出广州知识产权相关成果的技术含量不高，缺乏竞争力和影响力，而且近年来并无明显进展。分析其原因，除了广州自身知识产权服务和创造能力不够，也有外部因素：一是广州的知识产权战略起步较晚，相比先进城市处于劣势，特别是深圳早在2006 年就实施知识产权战略，对广州形成地域性竞争关系，影响较大。二是近年来实施布局的高新技术产业尚未形成生产力，没有形成规模和集聚效应。

（二）科技创新投入

一般而言，科技创新投入与科技创新能力正相关。广州的研发投入强度远不及深圳，增长速度异常缓慢，并逐渐被佛山和东莞超越。广州市2017 年R&D 经费支出占GDP 的比值约2.5%，比上年的2.3 增长0.2 个百分点，但仍然不及全省的平均水平2.65%。根据《广州市科技创新“十三五”规划》，2020 年广州的投入强度将达到3%，而早在2015 年天津的投入强度就达到了3%，北京5.95%，上海3.73%，深圳4.05%。另外，《2018中国创新城市评价报告》的数据显示，广州市2017年企业R&D经费支出与GDP 比值为1.19%，而深圳为3.90%，深圳90%的研发投入来自企业；作为广州科研体系中占有重要地位的非企业科技机构2017 年R&D 投入经费内部支出87.43 亿元，同比增长率16.93%，占全市比重为16.4%。另外2017 年广州市财政科技投入基础研究和应用研究合计1.48 亿元，所占比重为0.8%，比上年减少0.5个百分点。说明广州财政资金使用的效率不高，没有很好的起到拉动企业研发投入；在基础研究方面的投入力度不够。究其原因，一是有制度因素导致广州经济总量大但地方财力不足，但广州土地财政收入可一定程度上弥补其不足之处。二是政策刺激不够，相关政策以风险防控为主，没有起到明显的激励作用。三是基础性研究投入回报周期比较长，不能立竿见影，特别是在主要领导任期内是无法见到成效的，导致政府投入意愿不强。因此在财力不足的背景下，地方政府可在制度创新、政策优化等方面下功夫。

（三）科技创新环境

政府部门的主要职责就是创造和优化创新环境，是创新环境的主要推动者和建设者。科技创新环境是保障城市科技创新体系有效运行的基础，科技创新活动与创新环境相互作用、相互适应，生成城市科技创新体系的核心动力。创新环境通过集聚各种创新要素推动创新主体产生创新需求，创新主体通过良好的制度和市场环境获取创新资源。创新环境包括市场环境、制度环境、科研环境、创新文化环境、金融环境、产业环境等等。《2015 中国城市创新创业环境评价研究报告》数据显示，2014 年度广州在全国排名第二，仅次于深圳。广州市中介服务环境、市场环境以及金融环境等方面的评分位居全国第一，这是广州的优势所在，但由于宣传力度不够，这种优势外界知之甚少，需加强宣传。制度环境建设方面，广州近年来查处了部门贪污腐败案件，有效遏制了权力寻租活动，增强了市场机制在资源配置中的作用，但要想恢复，还需要一段时间。在重大科技基础设施、重点实验室、大科学装置等基础研究设施相对比较缺乏，从而导致高新技术企业及高端人才集聚力度不够。2018年广州新增高新技术企业超过2000家，科技创新企业超过20万家，国家科技型中小企业备案入库数居全国城市第一，但龙头企业缺乏，从侧面反映了广州科技创新环境的吸引力还不够。

（四）科技创新服务

城市科技创新服务体系包括基础公共服务、科技成果转移转化服务以及科技创新合作服务。2018年广州加强服务政府建设，提升基础公共服务水平；坚决落实中央八项规定及其实施细则精神，大力整治庸政懒政怠政和不作为、乱作为；开展政府机构改革。推进“数字政府”建设，完善“一窗式”集成服务、清单管理、跨城通办、一网通办等措施，推行审批服务“马上办、网上办、就近办、一次办”，打造“花城事好办”政务服务品牌；构建热线标准化体系，解决市民诉求129.6万件；推进政务服务、政务公开国家级试点，推动重大项目批准和实施、公共资源配置、社会公益事业建设等重点领域政府信息公开，完善政府会议网络公开机制，政务更加阳光透明。出台《广州市促进科技成果转移转化行动方案（2018—2020 年）》《广州市促进科技成果转化实施办法》，为建设国家科技创新成果转移转化示范区研究设立专项资金，引导科技中介服务结构积极参与科技成果转移转化。采取减税措施支持企业R&D经费外部支出，支持企业与高校及科研院所的合作；“留交会”升级为“海交会”，积极开展国际合作；借助粤港澳大湾区发展机遇，积极推进建设广深港澳科技走廊。存在问题主要有：一是行政审批效率虽然得到了大幅度提升，企业及市民满意度提高，但信息不对称问题明显。二是中介服务机构在科技成果转移转化过程中的作用不明显，例如企业与高校合作，为了节约成本可能直接签约，跳过中介机构。三是企业R&D外部经费支出偏低，表明广州企业对外合作意愿不强。

总之，广州市政府已经从战略规划、政策工具、制度创新等多个方面采取了一系列措施，并取得了一定成效。但科技投入不足、创新文化氛围不浓厚、企业科技创新合作意愿不强、创新要素集聚度不高且利用效率低下等问题依然制约广州创新驱动发展，但不过些问题只是表面问题，归根结底是科技创新管理体制机制不完善，政府没有很好起到引导、激励和规范科技创新活动的作用，政策工具的作用没有充分发挥。

四、广州市科技创新体系建设的对策建议

（一）创新思想观念

科技创新体系建设要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，破除因循守旧、固步自封的保守思想，树立大胆创新、敢闯敢试的进取意识；破除小富即安、小进即满的落后观念，树立勇争一流、合作共赢的发展意识。具体来说，一是制定科技创新战略和规划不应过于保守。广州将2020 年的投入强度目标定在3%，这个目标实在过于保守，这对逐利的企业来说宏观上吸引力就不足，但目标也不能脱离实际，要与广州发展实际情况相结合。二是制定科技创新战略和规划要以防控市场风险为主，而不是担心政府部门无法实现目标而受到处罚。三是要从企业的角度制定科技创新政策，而不是从政府管理的角度。三是要处理好政府和市场的关系，规划和政策要以引导为主、干预为辅。四是要处理好成本和收益的关系，政府要注重长远利益，而不能只着眼于当下GDP增长。五是要有争当改革创新排头兵的觉悟。广州的创新是跟随创新，如果说深圳是科技创新发展的“初试”，广州就是“中试”。六是要有自力更生的准备，绝不能低估美国扼杀中国科技发展的决心，一定要重视基础和应用研究。

（二）加强政府各部门的统筹

科技创新体系建设不只是某一个职能部门的责任，需要各职能部门通力合作，需要市委市政府统筹协调。但“九龙治水”而没有形成合力，是当前科技创新体系建设不可回避的问题。科技创新体系建设工作在知识产权战略、科技统计、科普教育、基础设施建设、金融政策、市场监管等方面需要公检法、教育局、发改委、工信委、统计局、知识产权局等职能部门通力配合；在行业产业规划等方面又与行业主管部门的职能存在重叠。这导致各部门间的协作效率降低，影响相关政策的实施及监管。因此加强各部门统筹合作，需要更高职权的统筹单位，推选有大局意识、责任意识、战略意识的领导牵头成立广州市科技创新体系建设领导工作小组，赋予分配和协调各相关职能部门任务的权力，明确相关政策的具体任务，建立台账，并纳入各相关部门的年终绩效考核指标。

（三）加强科技创新合作

关起门来搞不了科技创新，对外合作交流是城市科技创新体系建设的应有之义。一是要加强区域创新合作。《粤港澳大湾区发展规划纲要》将广州定位为科技教育文化中心，并提出建设广深港澳科技创新走廊，建设粤港澳大湾区国际科技创新中心。广州应以此为契机，强化合作交流。在产业规划方面，与深圳协调，为避免形成直接竞争，挑战产业空间布局，重点发展广州优势产业。知识创新方面，广州拥有全省70%的科研机构，完全可以发挥所长，与东莞、佛山、深圳等城市加强战略合作，进行知识输出，并建立长效合作机制。二是加强协调企业、科研机构等创新主体之间的创新合作。合作可以创造新的知识，也可以促进知识的流动，提高创新效率。硅谷的成功在一定程度上得益于企业与企业、企业与高校之间的专业化分工和合作，而这种分工和合作形成的一个重要推动力来自于美国政府。三是大力支持中介机构的建设。广州的中介服务机构的作用没有得到充分发挥，一方面是因为大多数服务机构服务能力不足，专业水平低，服务质量差，缺乏竞争力，特别是素质要求较高的中试服务机构严重不足，另一方面由于服务质量差导致中介服务信誉受损，以至于企业或研究机构不信任。四是中介服务收益分配结构性不合理，中介动力明显不足。因此政府部门应该通过政策法规规范中介机构，以政府购买服务等方式培育中介服务市场。

（四）健全科技创新政策运行机制

首先，要增强科技创新政策的宣传力度。事实上，广州已经制定了一系列科技创新政策，包括《广州市科技创新促进条例》及“1+9”系列科技创新政策等，但知之者甚少。广州首先应充分利用政府整合资源的优势，一是充分利用现代媒体，例如微博、微信公众号等进行宣传，“线上线下”相结合；二是通过各种论坛、讲座进行宣讲造势；三是定期利用电视节目进行专题报道。其次，要简化政策服务流程，让政策享受者感觉便捷、快捷、实惠。一要提供便捷的服务通道；二要精简审批流程，提高审批效率；三要降低申请成本，尽量让企业少交材料，而政府部门应多跑路，实地调查。最后，建立政策评价机制。建立政策实施前评估、政策实施中监测、政策实施后评价的三位一体评价体系。

政策实施前应进行评估，测试是否可行，实施效果预计会有多大成效，以便决定是否实施，是否需要配套政策支持。政策实施过程中应该定期检测，采取问卷调查，数据统计等手段，监测政策实施效果，以便对政策不足之处进行及时修补，甚至发现政策无法执行，为政策的废弃提供支撑。对于短期性政策，对实施后的效果进行评价，为下一步政策的制定提供依据；对长期性政策进行关键指标动态，但前提要做好数据统计工作，最好在政策实施过程中建立台账。