粤港澳大湾区政务协同的理论与实践

□万 玲

一、研究背景与问题的提出

近年来，随着经济全球化和区域一体化的不断发展，城市之间的竞争不再仅仅表现为单个城市的竞争，而是越来越多地表现为以核心城市为中心的城市群或城市集团的竞争。[1](P5-7)在这种背景下，以地缘为纽带通过组建城市群或城市集团来实现产业集聚，构建区域经济命运共同体，便逐渐成为了各大经济体应对全球经济发展风险和变化的共同选择。湾区便是其中一种比较特殊的城市群组合形式，即指由一个海湾或者相连的若干个海湾、港湾、邻近岛屿共同组成的区域。从全球视野来看，世界顶级城市群大多分布在湾区，如纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区。2017 年，我国在珠三角地区成立了全国首个湾区经济体——粤港澳大湾区，这是以习近平同志为核心的党中央为迎合全球经济发展趋势和我国新时期城市发展需求而作出的一项重大战略决策部署，在国家发展大局中具有重要战略地位，承担着重要的使命。它主要由香港、澳门两个特别行政区和广东省广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆（珠三角）九个地市组成，总面积约5.6万平方公里。2019年2月18日，《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式发布，标志着大湾区建设开始进入全面实施和加快推进的新阶段，这无疑意味着未来两岸三地的政府间协同共享将成为一种常态。

而事实上，我们看到，随着区域内各个城市由相对独立的行政单元逐步汇聚成为一个有机的区域系统[2]，在新的系统内部，各行政单元之间如何减少摩擦，降低内耗，通过有序协作，最大程度上释放整体效能成为一个新的问题，由此，将协同理论引入跨域治理，从而以此来破解区域发展的碎片化难题成为一种共识。学者们或聚焦某一特定问题如跨域环境、教育、科技、养老、治安等问题、或聚焦某一种或几种特定的协同类型如组织协同、资源协同、技术协同等进行了不同程度的研究，取得了丰硕的成果。随着区域一体化发展战略的不断推进，特别是珠三角、长三角等区域协同效应的日渐彰显，如今我国已悄然进入了跨域协同治理的新时代[3]。在新的时代背景下，无论是跨域协同的范围、内容、目的还是复杂程度都较之前有了极大的丰富和拓展，跨域协同也逐渐从被动走向主动。本文以政务服务为切入点，通过从理论和实践的角度，对粤港澳大湾区两种不同制度下的政府间协同进行观察和分析，从而寻求推动粤港澳大湾区政务协同创新的有效路径，以期通过打破制度分割、地方分割和部门分割，实现粤港澳大湾区跨区域、跨层级、跨部门的政务协同以增进区域公共价值，提升区域整体服务效率，以更加高效、更加便捷、更加优质的政务服务，助推粤港澳大湾区高质量发展。

二、协同理论及其在政务服务中的应用

所谓协同，从字面上理解就是指两个或者两个以上的不同资源或者个体，为达成同一目标而采取步调一致行动的过程或能力。20 世纪70 年代，德国物理学家赫尔曼·哈肯创立了协同理论。而后，协同理论开始被应用到不同的领域。政务协同就是在此基础上逐渐发展起来的一种全新的政府管理理念，它以系统论作为理论基础，其目标是提高效率、增强效果和节约成本，实现政务服务在不同部门、不同层级和不同区域之间的无缝衔接。

西方国家对政务协同的关注和研究较早，而且更多是与电子政务的发展联系在一起的。如Glenn Hui等人研究了Web2.0环境下如何通过政务协同创造公共价值[4]。还有一些学者和机构通过对电子政务的发展阶段进行观察和归纳，得出了电子政务必然向其高级阶段——协同政务发展的结论。国内大多数学者关于政务协同的认识也与西方类似，倾向于把政务协同等同于电子政务。如谢中起、刘维胜认为，政务协同是针对电子政务发展遇到的困境而出现的，它更加强调通过整合政府现有资源和重组现有流程，从而提高政务绩效，因此是电子政务发展的必然趋势。[5]梁孟华认为，政务协同就是在电子政务环境下建立以政府内部协同为核心的体系，改变条块分割的知识服务发展模式，强化政府信息资源共享、政府工作流程的优化及政府信息化系统应用的集成[6]。刘洋等人则创造性提出了政务协同应包含跨部门政务协同和跨地域政务协同两种类型。他们指出，当前我国跨部门间的政务协同可以得到充分的实现，反而跨地域的政务协同平台并没有特别明确的规划，尤其是同级政府间的政务协同，以及地域相近但归属不同省区的政府间的政务协同，还没有充分的理论探讨和实践验证。[7]这也说明了在我国针对跨区域政务协同的关注和研究，无论是从理论还是从实践的角度来看都还相当匮乏。此外，基于对政务协同的不同理解，学者们还分析了利益、资源、目标、社会资本、信任、互动、制度以及信息技术等相关因素对政务协同的影响。学者吴春梅等人则把这些因素分成了显性、隐性和共享三大类，从而为更好地认识和推进政务协同提供了思路。

综上所述，我们认为，所谓政务协同就是指政府部门之间利用信息技术等手段进行跨部门协作，最终通过改变服务方式方法达到政府资源得到最充分利用的新型政务服务模式[8]。在这个过程当中，无疑需要组织、资源、技术、流程、制度等多种要素的融合共通和协作共享，是一个整体性建设的过程。[9]

三、粤港澳大湾区政务协同的广东实践与障碍分析

粤港澳大湾区政务协同不仅是大湾区合作与发展的内在需求，更是推动实现大湾区营商环境国际化现代化，提升大湾区国际竞争力和影响力的重要路径。2018年粤港澳大湾区常住总人口约7000万，GDP 总量超过约10 万亿，是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一。据最新发布的《四大湾区影响力报告(2018)：纽约·旧金山·东京·粤港澳》测评结果显示，粤港澳大湾区的经济影响力位列四大湾区之首，整体影响力指数排名第3，高于东京湾区，这样的成绩无不让粤港澳大湾区成为了海内外投资者争相关注的热土。李克强总理在全国深化“放管服”改革、转变政府职能电视电话会议上曾经一语中的地指出，市场主体最终是会用脚来投票的。人才往哪走、资金往哪流、项目在哪建，说到底取决于哪里的机会多、障碍少、效率高、服务好。这要靠实实在在的发展环境特别是营商环境来比拼，而“放管服”改革正是破解发展环境中各种“痛点”、“堵点”的利器。正是基于这一认识，近年来，广东省先行先试，以政务服务为突破口，通过制定并出台相关政策文件、组建大湾区政务中心以及积极探索跨城通办服务等举措，着力推动粤港澳大湾区要素互联互通和市场一体化，取得了明显的成效。

（一）粤港澳大湾区政务协同的实践探索

1.制度先行，加强对粤港澳大湾区政务协同的顶层设计。

2018年10月26日，广东省人民政府印发了《广东省“数字政府”建设总体规划（2018—2020年）》，对全省电子政务建设提出了整体建设思路。其中明确提出，要通过高效顺畅的跨域协作应用，加强整合优化珠三角地区涉及大湾区的政务服务事项，提升湾区通关效率，利用数字化推动粤港澳大湾区人流、物流、资金流、信息流更顺畅，优化营商环境，促进粤港澳合作实现互利共赢。这无疑为更好地指导和推进大湾区政务服务协同提供了明确的政策指引。

2.组织创新，成立全省首个大湾区政务服务中心。

2019年2月1日，广州市政务服务中心琶洲分中心正式加挂“粤港澳大湾区广州琶洲政务服务中心”牌子，成为全省首家为粤港澳居民和企业提供服务的大湾区政务服务中心。该中心启动粤港澳大湾区“9+2”城市群“互联网+政务服务”模式，在24小时“不打烊”服务区部署了大湾区政务通自助服务终端和智税平台，能够为大湾区9市居民提供民生、交通、住房、纳税、社保、气象六大类别跨城通办便民服务。

3.技术驱动，探索港澳跨境政务实时通办服务。

2019 年5 月30 日，佛山市南海区率先将自主开发的“市民之窗”自助终端和智能柜台投放在香港、澳门，并首批开通了港澳办事功能包括商事登记、发票查验、出口退税率查询、企业基本信息查询等18 大项，110 项具体业务（见表1）。办事群众在香港和澳门当地实时扫描资料传送到南海职能部门的后台，审查材料之后，就可以直接申请打印结果了。此外，截至目前的最新数据显示，南海区与广州市的荔湾、白云、花都、番禺、南沙等五区实体办事大厅的政务服务通办事项已超1000 项，与各地的跨城通办业务总量也突破了100万件。

表1 佛山市南海区首批港澳办事功能[10]

(二)粤港澳大湾区政务协同的障碍分析

经过分析，我们看到，广东省通过综合服务与专项服务的同步创新以及组织与技术的双重变革，在粵港澳大湾区政务服务互联互通、跨境办理方面，迈出了重要而坚实的步伐。这也意味着广东省政务服务正式进入了大湾区时代，但同时也不难发现，目前粤港澳大湾区政务协同的内容还比较单一，大多集中在一些程序相对简单的事项诸如民生和工商证照的办理和咨询上，基本上还只是停留在服务项目单向点对点的服务阶段，一方面，与企业开办、运营相关的一些关键政务事项的程序协同还远未涉及，另一方面，大湾区内部畅通无阻的网状式政务协同结构也还远未形成，而要实现这些目标很显然还面临着制度与技术的双重困境。

1.制度壁垒无疑是制约粤港澳大湾区政务协同的核心因素。众所周知，粤港澳大湾区涵盖了两种制度、三个关税区和三种货币，国际上也没有先例。有差异就必然会有冲突。一方面，在不同的政治和经济体制下，其政务服务的具体法律条款、政策规制以及管理制度也必然会有所不同。以建设工程项目审批的中介管理制度为例，香港与内地的管理制度在资质设立基础、资质主体、管理主体、管理依据等方面都有着明显的差异[8]，要突破这些差异实现政务服务的协同无疑还存在较大的难度。另一方面。习近平总书记也曾经说过，制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。因此，制度一旦形成，将很难改变，也容易形成路径依赖。要真正实现大湾区的政务协同，无疑还需要两岸三地在政策制度上的不断调适和创新。否则，政务协同只会因无法持续而流于表面。

2.数据壁垒是限制粤港澳大湾区政务协同的关键因素。随着电子信息时代的来临，政府信息共享成为当今政府协同的必然前提[11]。而事实上，我们看到，上述广东省的实践无一不强调数字技术的重要性，海珠和南海的探索也都离不开信息平台的支撑，但是，在现有的体制格局下，要真正促成粤港澳大湾区不同区域、不同层级和不同部门之间的信息共享却并非易事。一方面，无论是制度差异还是政策差异抑或技术水平上的差异，都会在一定程度上影响信息在不同区域之间的无障碍流动。另一方面，长期以来，由于职责分工不同，纵向和横向部门之间往往会形成各自的信息系统。如《广东省“数字政府”建设总体规划（2018-2020 年）》中就提到，广东省直单位现有政务信息系统达1068个，其中省级垂直系统475个，建设20个以上系统的单位21个。这些系统相互独立，各成体系，长此以往，逐渐形成了所谓的信息孤岛，给政务协同带来了极大的难度。

四、持续深化粤港澳大湾区政务协同的对策建议

广东省要持续深化粤港澳大湾区政务协同，无疑还需在制度、技术和组织三个方面持续发力：

（一）强化制度协同，持续完善粤港澳大湾区政务协同的政策规范

随着粤港澳大湾区一体化程度的日渐提高和业务往来的日益频繁，可以预见未来对政务协同的需求将会越来越多，而且要求也会越来越高。这就需要我们通过完善制度来统一共识、统一标准、统一行动，在大湾区范围内形成良好地可持续地政务协作。广东省作为粤港澳大湾区的重要区域，应发挥“两个重要窗口”的效应，率先作为，主动对标国际和港澳，进一步推动制度创新，充分促进两岸三地政策规制的有效衔接。一方面，积极制定并完善粤港澳大湾区政务协同综合实施方案和操作指引，强化各级政府部门对政务协同重要性的认识，确保全省一体谋划，整体推进。另一方面，在现有基础上优先针对企业比较关心的问题或者事关企业生命周期的重点事项进行专项制度规范的设计。如进一步推进商事制度改革，完善粤港澳大湾区社会信用体系建设，全面实施准入前国民待遇加负面清单管理制度，积极推动共同编制粤港澳大湾区相关服务技术标准规范以及确立整体协同的业务架构等，最大程度上实现与港澳的制度协同，减少外资企业与政府打交道的制度成本，推动实现投资便利化和贸易自由化。

（二）拓展技术协同，着力实现粤港澳大湾区政务信息资源的互通共享

从海珠区和南海区的实践中我们不难看到，当前政务协同的实现更多地还是依托自助服务终端和远程办事终端，这说明了信息技术手段的进步是推动政务协同的重要和必要条件。然而，随着湾区通办的持续深化，现有的探索很显然将无法满足未来政务服务通办事项与办理业务的增量需求，这无疑需要我们在技术手段上做进一步的拓展和革新。其一，要制定并完善信息共享的法律法规，确保信息共享具备法定依据[11]。其二，要进一步推动信息系统的升级、互联和整合，通过技术手段的应用和提升，不断拓展政务协同的内容和质量。如构筑大湾区内地线上一站式办事服务系统、分批把与港澳企业和居民密切相关的更多事项逐步纳入受理，持续推进口岸信息共享与相关部门各作业系统的横向互联，积极构建服务广东、对接港澳、辐射泛珠、面向全国、联通世界的公共信息服务平台等，最终形成政务协同的网状式办事结构，实现不仅仅是点对点的单向度服务，而是在湾区范围内随时随地的互通共享以及政务事项的全流程无缝衔接，从而使大湾区企业和居民办事更便捷、更高效。

（三）深化组织协同，积极推动粤港澳大湾区政务部门的长效合作

无论是制度创新还是技术创新，最终都离不开组织的实施和推动。因此，要实现粤港澳大湾区政务服务的深度协同，还需要发挥组织平台的叠加效应。一方面，各部门要积极响应我国行政体制改革的趋势和要求，进一步探索管理创新和方式方法创新。广东省可总结行政审批局的组织优势和劣势，在探索相对集中行政许可权试点的基础上持续推动组织结构和政府职能的重构，或在线下大厅设立大湾区内地一站式办事综合窗口，通过流程再造实现线上服务与线下服务的有机融合，使之能够更加适应服务跨界与信息跨界对组织功能的现实需求。另一方面，打破部门思维和领地思维，探索建立粤港澳在“信息互通”和“行动互助”方面的合作机制、协调机制，包括城内合作与协调、城际合作与协调以及湾区合作与协调，通过分层分步与循序渐进，积极推动粤港澳大湾区政务部门的长效合作，最终实现大湾区政务服务的一体化。