高等教育绩效拨款：历史沿革和中国实践

朱磊

摘要：自1999年我国高等教育开始大规模扩招，庞大的高等教育系统在提高人力资本储备、促进我国经济社会发展等方面做出了重大贡献，也带来了财政支出快速增长的问题，财政性经费、大学收费标准在过去20年间虽有大幅增长，但一段时间内的平均经费却不断下降，因此高等教育财政资金的使用效率成为学界关注的焦点。

关键词：高等教育;绩效拨款;评价体系;内涵发展

中图分类号：G40     文献标志码：A     文章编号：1674-9324（2019）50-0084-02

一、我国高等教育扩招和教育投入的增长

我国高等教育大规模扩招始于1999年，随后高等教育在校生人数不断增加，普通高校本专科在校生人数由1998年的340.87万剧增到2016年的2695.84万，增长了6.91倍。而研究生在校生人数更是由1998年的不足20万人，激增到2016年超过198.11万人，增长了8.96倍。[1]

与此同时，我国也要承受高额的高等教育财政支出。经过几年的扩招之后，到2004年，国家财政性高等教育经费已经达到978.8亿元，占整个财政性教育经费的21.9%，占GDP的0.61%，总额虽然比1998年增加了1.69倍，但是由于在校生规模增加了2.92倍[1]，生均教育经费下降较大。生均预算内公用经费支出由1999年的2962元下降到2005年的2237.57元。由此，在国家财政性高等教育经费不断增加的情况下，财政经费占学校总经费的比重由1999年的61%下降到2004年的46.5%。[2]

高额的经费需求使得高等教育必须和其他公共服务部门竞争有限的财政支出。同时，为了维持不断扩招的高等教育系统的正常运转，增加高校学习者的学费几乎成为一种趋势。实际上，我国的教育成本分担政策早在20世纪80年代末就开始实施了，1989年我国高校开始告别大学生免费教育，实行“双轨制”，对部分学生上大学收费[3]，但部分高校只收取200元左右的学费，占农村居民人均年纯收入的29%，占城镇居民人均可支配收入的13%;1997年自费生与公费生实行“并轨”，除极少数专业外，所有学生都要缴费上学，学费超过2000元;到2000年收费猛涨，基本在1999年标准的基础上增加了15%左右，一些地区甚至上涨了20%，平均学费涨到4000元左右。[4]

从上述分析中可以看出，我国高等教育扩招是建立在教育成本分担制度之上的，是在收取相对较高的学杂费用之后才开始扩招的。2002年，学生人均缴纳学杂费4324元，学费占农村和城市人均纯收入的比例已分别达到177.6%和80%。[5]2004年，学费收入在高校收入中所占的比例已达到32%，成为仅次于财政拨款（47%）的另一主要经费来源。[6]至此，我国高等教育学费水平已经在一定程度上超出了民众的承受能力，很難再有进一步提升的空间。

二、建立合理的高等教育财政支出体系的重要性和可行性

从以上分析可以看到，高额的经费支出已经影响到我国高等教育的健康持续发展。到21世纪初期，国家在高等教育财政支出不断增长的情况下，财政经费占学校总经费的比重却在不断下降。虽然在扩招前已经实行高等教育成本分担制度，并且在实行“并轨”制以后，对几乎所有大学生都实行了收费上学，但在大规模扩招后的短短几年时间内，就使学费达到普通城镇、农村居民难以承受的水平。和美国不同，我国绝大多数高校都是公办性质的，受社会经济、文化等方面的影响，我国高校吸引社会捐资的能力比较弱，除少数重点大学之外，大多高校基本没有或获得很少捐助。另外，我国高校通过正常的社会服务功能来获取教育经费的能力在整体上也远不及美国高校。

由于财政投入相对不足、家庭和个人投入达到极限、社会捐资缺乏、高校自身获利能力欠缺等因素影响，为了维护庞大的高等教育体系正常运转，在开源比较困难的情况下，节流就显得格外重要了。近十几年来，学界和教育主管部门多次呼吁建立合理的高等教育财政支出绩效评价体系，其主要目的是合理使用有限的高等教育资源，根据产出水平来进行投入，使高等教育投入获得最大产出。

三、我国建立高等教育绩效拨款体制的实践

建立高等教育绩效拨款制度，需要从当前面临的问题出发，并且要尽可能考虑到激励后产生各种可能的后果。美国在面临高等教育快速发展而经费相对短缺的情况下，于20世纪70年代在田纳西、南卡罗来纳和佛罗里达等州采取了高等教育绩效拨款体制，三个州的绩效拨款内容有较大差异，分别代表了三个不同方向：稳健和奖励为主的，严厉和惩罚为主的，相机决策型的。但是不管是哪一种方法，其根本的初衷是通过节省高等教育的财政支出来实现教育投入的效益最大化，同时让高等教育的投入和产出接受社会和大众的监督，进而实现高等教育的健康持续发展，这对我国抑制高校普遍存在的斥巨资甚至举债建设豪华校园等行为无疑具有很好的引导意义。然而在美国高等教育随后的发展过程中，更多的州采取的是绩效报告的方式而放弃使用绩效拨款这一方法，原因是在衡量和评价高校产出问题上争议比较大，另一个挑战就是高校本身的抵制。这给我国采取高等教育绩效拨款制度提供了有益的启示。

高等教育绩效拨款这一概念在我国并不陌生，并且已经不断有学者和机构开始从概念层面的研究转向评价制度的建立等操作层面。上海财经大学马国贤教授围绕“花钱买效果、卖服务”的基本绩效思想提出了“一观三论”的基本理论体系，即“花钱买效果的预算观”、“公共委托代理理论”、“目标结果导向理论”和“为顾客服务理论”，该理论已被学术界普遍认可和接受。在这一基本原理的指引下，上海财经大学中国教育绩效评价、研究中心刘国永博士根据高校本质、绩效评价原理以及高校职能，按“投入—产出”这一基本原理设计出高校财政支出绩效评价指标体系结构，评价指标由资源投入、产出与效果、发展能力三个主要方面构成一级指标，这是判定学校绩效的依据。

南京师范大学熊筱燕认为，美国田纳西州的绩效拨款体系主要反映了教学效果指标，难以引导高校全面发展。江苏实施高等教育绩效拨款制度的路径选择不同于以上模式，应该从以下两个方面努力：一是确定科学合理的高等教育绩效拨款公式，二是建立科学合理的高校绩效评估体系。由于江苏高校类别、基础实力多元化明显，高等教育绩效评价指标可以从培养人才能力、培养人才质量、科学研究能力、发展潜力及效益四个方面考虑。

四、结语

我国学者早期呼吁建立的高等教育绩效拨款制度是基于高等教育财政性经费支出过快，而收取的学费快速增长的基础上提出来的，这既是教育问题，也容易衍生为社会问题。在此背景下，提高教育资金的使用效率，显得尤为重要。随着我国财政支持力度的不断加大，生均经费稳步提升到了一个相对合理的水平，在新时期建立高等教育绩效拨款制度，对我国高校转型发展意义重大。建立高等教育绩效拨款制度，关键在于建立客观、公正、合理的评价体系，通过严格的评价体系，对于绩效好的高校予以嘉奖，而对绩效较差、浪费严重的高校要进行严厉惩戒，这样可以极大地促进高等教育的内涵发展。

参考文献：

[1]教育部网站[EB/OL].

http：//www.moe.edu.cn

[2]赵宏斌.高校负债经营的价值诉求、制度失范与风险规制[J].复旦教育论坛，2007，（03）：5-8.

[3]熊波.机会均等视角下的高等教育成本分担机制研究[M].武汉：华中师范大学出版社，2010：109-110.

[4]唐凯林.上大学要交多少钱[N].中华读书报，2001-09-26.

[5]李文利.中国高等教育经费来源多元化分析[J].北大教育经济研究（电子季刊），2004，（4）.

[6]鲍威.扩招后中国高等教育经费的筹措机制：现状与问题[M].高等教育规模扩大过程中的财政体系：中日比较的视角，教育科学出版社，2008.