重庆市取水许可告知承诺制推行前景探析

谢 飞（重庆市水利局，401147，重庆）

一、当前存在的薄弱环节

取水许可是水资源管理工作的基础性、关键性工作，贯穿水资源管理全过程。重庆市从1993年开始施行取水许可制度，此后取水许可管理不断优化、强化，但对标新时代新要求，仍存在一定差距。

1.审批时限较长，与深化“放管服”要求有差距

取水许可审批原来分为建设项目水资源论证报告批复和取水许可审批，2016年将 “建设项目水资源论证报告书”和“取水许可”整合为“取水许可审批”，建设项目水资源论证报告只进行技术审查，优化了审批流程，提高了效率。但编制、审查、修改、报送水资源论证报告和取水许可申请直至获得取水许可批复文件等一系列程序周期长，影响建设项目推进，与深化“放管服”减时间、减环节的要求不相适应。

2.建设项目水资源论证，与深化“企业减负”政策有差距

申请人编制建设项目水资源论证，往往需委托第三方开展，既花资金又花时间，而水资源论证报告中有关内容，如区域经济社会发展情况、水资源开发利用情况、来水量分析等主要掌握在相关主管部门，论证的内容如项目与国家产业政策的符合性、用水合理性、取退水影响等在项目可研、环评有关报告中也有相应分析，申请人编制水资源论证报告存在重复分析论证，与优化营商环境减成本、减材料要求有差距。

3.取水许可底数不清，与“全方位、精细化”监管要求有差距

取水工程底数清是取水许可工作的基础和关键，取水工程底数不清、基础薄弱，与水资源管理全方位、精细化监管要求有差距。

4.水资源信息化程度不高，与“大数据、智能化”监管目标有差距

水资源监控能力建设为规范水资源管理发挥了一定的作用，但面对新时期治水矛盾的变化，监管措施、监管方式和监管技术等方面对照聚焦调整人的行为，纠正人的错误行为还有滞后，与水资源管理大数据、智能化监管目标有差距。

二、取水许可实行告知承诺制的意义

上海早在1999年就开始推行行政许可告知承诺制，是国内最早实行行政审批告知承诺的城市，目前我国也有不少行业和地区行政审批实行了告知承诺制。

行政许可告知承诺，指行政许可实施机关事先一次性告知许可条件和需要提交的材料，申请人提出行政许可申请，签订告知承诺书，承诺其符合许可条件并能够提交相关材料，承担相应的法律责任及后果，由行政许可实施机关及时作出行政许可决定的方式。与传统的审批模式相比，告知承诺制审批模式简化了审批手续，提高了审批效率，申请人能快速拿到项目实施“通行证”。政府从事前的直接把关，转变为事前的间接把关，通过强化事中事后监管，督促申请人落实审批条件，政府以往“重审批、轻监管”理念也发生了转变。

当前，水利事业发展进入了新时代，治水的主要矛盾发生了深刻变化，变成了人民群众对水资源水生态水环境的高质量需求与水利行业监管能力不足的矛盾。清醒认识治水主要矛盾的深刻变化，准确把握当前水利改革发展所处的历史方位，破解面临的新老水问题，将工作重心转到“强监管”上来，水资源监管是水利行业强监管的重要领域，管水思路和方式也要相应变化。

为深入贯彻落实党中央、国务院“放管服”改革和优化营商环境的部署，进一步简政放权、转变政府职能，简化行政许可程序，推动审批便利化，重庆市积极推行取水许可告知承诺制试点，取消建设项目水资源论证，将取水许可申请条件和要求公开告知申请人，申请人以书面形式承诺有关条件，并按规定报送取水许可申请相关材料后，即可取得取水许可批复文件，大大减轻了企业负担，提高了审批效率，优化了营商环境。

三、取水许可告知承诺制主要内容

重庆市推行取水许可告知承诺制试点，对取水许可告知承诺制实施范围、条件要求、申请材料、承诺事项等作了具体要求。

1.明确实施范围

重庆市实行取水许可告知承诺制目前处于试点阶段，试点范围为重庆市主城9区（渝中、沙坪坝、九龙坡、江北、大渡口、南岸、巴南、渝北、北碚）市管限额以上取水单位和个人。

2.明确条件要求

申请人要严格依法从事生产经营活动，重信守诺，连续3年无不良记录，能够主动积极按照承诺事项要求，接受水利部门事中事后监督管理。

3.明确申请材料

主要包括取水许可申请书、建设项目所在区县水行政主管部门关于建设项目取水量与本区域和取水口所在流域用水总量控制指标符合性的说明、建设项目与第三方有利害关系相关说明或协议、建设项目下放生态流量符合国家有关要求的说明等八个方面。

4.明确承诺事项

主要包括建设项目与第三者利害关系的说明或协议、设置入河排污口已经具有管辖权限的生态环境部门或有关部门同意、符合国家产业政策、用水指标符合国家及重庆市有关定额指标、下放生态流量符合国家有关要求、退水水质符合纳污水体要求、取水总量不突破取水许可行政决定核准的取水量、安装经鉴定合格的取水计量设施，将取水实时监控信息接入重庆市水资源监控管理信息平台等八个方面。

取水许可告知承诺制是深化“放管服”改革部署、提高审批效率、优化营商环境的具体举措，在实际推进过程中仍存在一定困难和问题。一是与国家现行有关法律法规及最严格水资源管理制度考核要求不相适应。二是建立诚信体系、失信惩戒机制进度滞后。取水许可告知承诺制以诚信为基础，是本着对申请人的充分信任，政府部门与申请人达成协议的制度，对于如何将申请人纳入诚信体系，依法建立诚信档案和虚假承诺黑名单及建立失信惩戒机制等相关配套制度进度滞后。

四、以实行取水许可告知承诺制倒逼“强监管”落实

推行取水许可告知承诺制，对水资源管理提出了更高的要求，倒逼进一步转变水资源管理思路和方式，推动加强事前控制、事中检查、事后监管各项措施落实。

1.加强事前控制，落实“一张图”

落实水资源管理“一张图”，实现流域或区域水资源量、水资源可利用量、用水总量控制指标、取水许可量、实际用水量“一张图”。一是摸清水资源量及可利用量分布。结合第三次水资源调查评价，摸清区域、流域水资源量、可利用量及分布。二是完善用水总量控制指标。结合水源工程建设布局，完善行政区域和流域用水总量控制指标。三是完成重要河流水量分配。以取水工程核查登记结果为基础，对国家重要河流水量分配方案进行细化实化；对重庆市境内流域面积1 000 km2以上的跨区县重要河流进行水量分配，做到应分尽分；逐河建立取水台账，形成存量清晰、增量可控的管理体系。四是加强水资源承载能力分析预警。充分利用水资源承载能力分析成果，结合水资源管理监控平台，加强水资源承载能力分析预警。

2.加强事中检查，落实“双随机”

在取水单位中随机抽取企业，随机抽取检查人员开展检查，让事中检查落到实处。一是结合取水许可告知承诺制实施进展，检查取水单位或个人对做出承诺事项的落实情况。二是检查中发现取水单位实际情況与承诺内容不符的或有其他违法违规行为，按照法律法规及取水许可承诺制试点方案有关要求予以处罚，撤销行政许可决定、纳入诚信档案、严格行政处罚。

3.加强事后监管，落实“双评估”

一是加强取水许可后评估。加强对项目取水许可承诺事项及取水许可行政审批决定文件的落实，水行政主管部门委托第三方单位对实施取水许可承诺制并建成运行的建设项目开展取水许可后评估，并将评估结果反馈取水单位及相关区县。二是加强水平衡测试。组织取水单位定期开展水平衡测试，水平衡测试结果报送水行政主管部门备案，作为核定取用水量的依据。

4.加强诚信管理，落实“双公示”

一是建立公示制度。每年将实施取水许可告知承诺制的取水单位名录以及对不遵守取水许可承诺、违规取水的取水单位名录在重庆水利公众网上对社会公布，并公布监督举报电话，加强对取水单位违规取水行为的社会监督。二是建立负面清单。将取水单位取水许可承诺事项纳入重庆市市场准入负面清单，并登载于国家信用信息共享交换平台、国家企业信用信息公示系统和重庆市公共信用信息平台予以公示。

取水许可告知承诺制是水资源管理领域主动简政放权、优化服务的改革思路，是构建政府部门与申请人之间良好信任关系的具体行动。取水许可告知承诺制以诚信为基础，是本着对申请人的充分信任，水行政主管部门与申请人达成协议的制度，也是政府逐步完善治理体系，提升治理能力的一种方式，取水许可告知承诺制作为水资源管理制度创新，在水行政主管部门不断转变职能、创新管理方式中具有积极作用和运用价值。