依法分水统一调水管好用好宝贵黄河水

2019-01-17苏茂林

中国水利 2019年17期

苏茂林

（水利部黄河水利委员会，450003，郑州）

黄河流域水资源短缺、供需矛盾突出、生态环境脆弱，水资源管理对象点多线长面广，监管工作量大、任务艰巨。水利部黄河水利委员会积极履行流域机构管理职责，贯彻落实新时代治水方针，紧紧围绕“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调，以问题为导向，全面强化黄河水资源监督管理工作，满足流域对水资源保障、水环境友好、水生态安全的要求。

一、已采取的强监管措施

1.开展黄河水量分配工作，加强水资源宏观配置管理

依据国务院批准的《黄河可供水量分配方案》和国务院颁布实施的《黄河水量调度条例》，黄委组织沿黄各省（自治区）开展了黄河水量分配指标的再分配，将各省（自治区）分水指标进一步分配至市级行政区和干支流，逐步建立了省（自治区）黄河用水控制指标体系。黄河可供水量分配方案及各省（自治区）黄河用水控制指标体系已成为黄河用水分级总量控制和各地制定国民经济发展规划、安排重大项目布局的重要依据。

2.实施取水许可动态管理，强化用水总量控制

根据《取水许可和水资源费征收管理条例》及水利部授权，黄委负责黄河干流及重要支流等取水许可的全额或限额管理，并按照《黄河可供水量分配方案》实施取水许可审批总量控制的动态管理，每年根据黄委和省（自治区）黄河取水许可审批发证情况，核定各省（自治区）黄河分水指标使用情况，严格水资源刚性约束，对无剩余黄河分水指标或用水超红线的省（自治区）进行预警和限批。

3.强化节水优先，促进流域节水型社会建设

按照“节水、压超、转让、增效”和“可计量、可考核、可控制”的原则，探索建立了黄河水权转让制度，在不新增黄河用水指标的前提下，通过实施农业节水，实现水权跨行业、跨行政区域的转让，提高了黄河水资源的利用效率和效益。目前，批复的水权转让项目已投资或计划安排水权转让节水资金约70亿元，在支持经济社会可持续发展的同时，有效提高了农业用水效率，如内蒙古鄂尔多斯南岸自流灌区灌溉水利用系数由之前的0.24提高到目前的0.702，宁夏青铜峡灌区灌溉水利用系数由之前的0.37提高到目前的0.501。在取水许可审批中，采用比国家标准更为严格的用水定额核定项目取用水量，如流域火电项目全部要求采用空冷机组，百万千瓦发电耗水率一般在0.07左右，甚至达到了0.05。鼓励利用非常规水源、节水挖潜、水权转让等措施解决项目用水问题。

4.强化黄河水量调度管理，严格调度计划的执行

黄河水量调度建立了“国家统一分配水量，省（自治区）负责配水用水，用水总量和断面流量双控制，重要取水口和骨干水库统一调度”的调度管理模式。每年根据来水预测和各省（自治区）申报的用水计划，考虑多年调节水库的调蓄作用，编制年度调度计划、月旬水量调度方案，下达实时调度指令，对各省（自治区）用水实行用水总量和省际断面下泄水量（流量）双控制。统一调度以来，全河年均引黄耗水量约300亿m3，总体控制在年度分水指标之内。大部分省份能够按计划用水，实现了黄河连续20年不断流，保障了河道基本生态用水，有效促进了黄河流域生态系统持续改善。

5.加大监管力度，严格取用水管理

出台了《黄河水资源管理与调度督查办法（试行）》，印发了《关于加强黄河水资源监督检查工作的通知》等规范性文件，明确监管职责，规范监管要求，强化取水许可事中事后监管。建立流域与省（自治区）联合监督检查机制，每年与省（自治区）共同组织开展水资源专项检查、抽查，对黄委审批发证重点取用水户实现现场检查全覆盖，发现违规行为及时有效处置。加强取用水统计管理，建立了取水口计量设施档案和取用水统计月报制度；新审批的取水项目要求全部安装计量设施，规模以上取水全部要求安装在线传输设备。借助黄河水量调度系统和国家水资源监控系统，实时监控取水量大的取水口门，确保计划用水落到实处。

二、黄河水资源监管存在的短板和薄弱环节

1.部分地区节水潜力未完全挖掘

现状黄河水资源开发利用程度已接近其承载极限，多数省（自治区）已无剩余黄河分水指标或处于临界状态，水资源供需矛盾突出，但部分地区仍存在用水管理粗放、种植结构不合理、灌区工程配套差、工业水重复利用率低、定额标准落后、用水效率不高甚至浪费水的现象，水资源节约利用不充分。

2.水资源监管薄弱

黄河水资源管理点多线长面广，涉及的取用水户和取水口门众多，监管任务重，在取用水户计量设施监测、用水计划管理、取水用途管制等方面，监管措施手段比较薄弱；用水总量指标尚未全部分配到各条支流；监管对象属性、监管标准还不完善，难以满足强监管的要求。

3.水资源管理信息化水平不高

取用水在线监测覆盖程度不够，特别是支流用水在线监测覆盖程度偏低于干流，部分先期建设的在线监测设施，由于设备老化或者后期维护跟不上，导致无法正常运行。利用现代化信息技术强监管的工作有待提高。

三、黄河水资源监督管理的对策

1.落实节水优先，强化节水监督管理

把节约用水作为水资源开发、利用、保护、配置、调度的前提。严格实行用水总量和强度双控，强化节水监督管理，对不符合国家和省（自治区）用水定额标准的项目一律不予审批。开展节水评价，从严叫停节水评价不通过的项目，鼓励优先利用矿井疏干水、再生水、雨水等非常规水源。将建设项目节水“三同时”是否落实到位作为核发取水许可证的必备条件。完善取用水计量统计，加强计划用水管理监督。按照“可计量、可控制、可考核”的原则，深入推进宁夏、内蒙古水权转让工作，健全水权转让长效机制，促进农业节水增效。

2.完善指标体系，细化实化监管标准

一是加快推进支流水量分配和省（自治区）内部黄河分水指标的再分配。加快推进跨省支流水量分配方案的批复进程，明晰省（自治区）用水控制指标，积极督促省（自治区）开展跨地市河流水量分配工作。对已批复的跨省支流水量分配方案研究制订配套措施，强化监管，有序推进支流水量调度工作。继续推动有关省（自治区）尽快完成黄河分水指标在干支流和相关市级行政区的分配。

二是科学确定生态流量指标。研究确定黄河干流和支流大通河、渭河8个断面生态流量控制指标，编制生态流量保障实施方案，明确监管责任主体、目标要求和保障措施，保障河流基本生态用水。

三是继续加强黄河水量统一调度。滚动分析水雨情，科学分配各省（自治区）年度黄河用水指标，精细调度水库下泄和确定主要控制断面下泄流量指标，严控黄河水资源开发利用强度，确保黄河不断流，确保供水安全和水生态安全，维持黄河健康生命。

3.强化监管措施，严格取用水和生态流量管控

一是强化取水许可动态管理。按照“一省一策”管理对策，继续强化取水许可总量控制的动态管理，逐年核定各省（自治区）黄河水资源利用、黄河分水指标使用情况。落实最严格水资源管理制度，严格取水许可审批，对水资源开发利用处于临界状态的省（自治区）进行预警提醒；对无余留水量指标或用水超红线地区的新增取水实行区域限批，倒逼地方优化发展规模、发展结构和发展布局。

二是严格规范取用水管控。优化取水许可审批内容，健全取用水计量统计，强化取水许可事中事后监管，严格用水全过程管理和取水用途管制，开展黄河流域取水工程（设施）核查登记，建立重点监管取用水口名录和台账，采取“四不两直”、明察暗访、日常监督、联合执法等方式，联合流域各省共同加大对重点取用水户和违规取用水的监管力度，对发现的违规行为及时采取有效处置措施，并持续跟踪整改落实到位。加强水量调度和生态流量达标监管，建立健全生态流量监测预警机制，确保断面流量达标，促进流域生态文明建设。