地下水监管五步法

唐克旺

一、背 景

地下水是我国经济社会发展的重要资源，也是维系生态环境的关键要素。全国水资源总量中地下水占比近1/3，很多北方地区地下水供水占总供水的比例甚至超过70%。随着经济社会的发展，我国很多地区尤其是北方地区出现了水资源短缺问题，不得不依靠超采地下水来满足发展需求。据统计，全国有21个省（自治区、直辖市）存在不同程度的地下水超采问题，引发资源枯竭、地面沉降等环境问题与地质灾害。

地下水资源保护对我国经济社会发展具有重要而长远的意义，国家高度重视地下水保护，先后编制和实施了《南水北调（东、中线）受水区地下水压采总体方案》《全国地下水利用与保护规划》《全国地面沉降防治规划》《全国地下水污染防治规划》等一系列规划。最严格水资源管理制度对地下水有具体明确的治理要求，自该制度实施以来，全国地下水年开采量已经由2000年前后的1 100亿m3降低到2018年的976亿m3，《全国地下水利用与保护规划》提出的地下水治理任务目标已经提前完成，效果十分显著。

但是，在肯定治理工作成绩的同时也要认识到，我国地下水监管相当薄弱，地下水开采量调查统计不足，数据准确性有待加强。地下水水位变化经常与地下水开采量数据不吻合，偷采盗采地下水的现象还十分普遍。此外，向地下水系统偷排污水、垃圾场输油管线渗漏等对地下水水质构成巨大威胁。为了长效保护地下水资源，需要继续加强地下水监管，建立系统完备的监管制度。

二、地下水监管的五个环节

要对地下水加强监管，需要按照科学、可操作的原则确定强监管的技术路线。根据个人的工作体会，地下水监管应从基础、标准、监控、评估、奖惩五个方面全面推进。

1.基础调研

加强地下水监管，必须要了解地下水，尤其要了解在人类影响下地下水的水循环规律和水文地球化学特征的变化等，辨析天然的变化趋势和人为的干扰因素。我国前两次地下水资源评价分别于1980年和2000年开展，现在正在进行第三次评价工作。在人类活动影响较强烈、全球气候变化较显著的时期，约20年的评价间隔有些过长。今后应该利用先进的科学技术，缩短评价周期。

2.明确标准

科学合理的保护标准是地下水强监管的依据。例如，每亩（1亩=1/15 hm2，下同）耕地的地下水允许开采量或者一个水文地质单元内保护生态环境用水后的允许开采量就是控制地下水开采总量的一个标准。以河北为例，根据测算，河北每亩地只能年开采约120 m3地下水，而目前开采量近200 m3。有了标准，就有了参照，规划和监管才有依据。目前很多省（自治区、直辖市）还没有确定地下水开采标准。另外，地下水水位也是需要确立保护标准的。根据相关研究，合理的地下水水位应是在综合考虑资源良性循环、环境地质安全、生态系统维系等功能基础上的一个区间值，有相应的上限和下限。设定了地下水的水位标准，地下水管控也就有了具体明确的标尺和参照系。

3.严格监控

监控包括监测和计量两方面。监测包括对空中的降雨蒸发、地表水的水量水质以及地下水水位水质的监测，形成一个手段多样的立体监测体系，监测方式中甚至包括重力卫星监测。计量则重点是监控开采量。当前，地下水监测系统建设有了长足的进步，但计量工作还很薄弱，需要今后重点加强。如果不能清楚计量地下水开采量，就难以准确测算地下水的补排平衡，难以掌握地下水的补径排规律，基础调查工作无法到位，监管就失去了基础。因此，地下水强监管的抓手核心是监控体系的建设。河北省、甘肃省石羊河流域等地的以电控水、定量开采系统值得推广。至于对偷采滥采等非法行为的监管，需要通过举报、专项督查等监管手段实现。例如，很多在立项阶段明确规定使用中水供水的项目，在开始建设之后私自开采地下水供水，这种违法行为监测系统难以覆盖，需要通过举报等手段才能有效遏止。

4.动态评估

监控系统获得的海量数据都是“死的”，需要通过科学的手段将其变成能说话的“活数据”，即通过动态科学评估体系，揭示监控数据背后的问题及其形成机制。例如，地下水水位每年下降1 m是合理的还是不合理的？这需要结合前年和本年的降水丰枯情况、地下水开采情况、地表水水量条件等因素进行综合分析。我国的水情特征之一是波动，在评估和考核中不能一刀切，要充分考虑这个特点，科学合理地评估各地区地下水动态变化及治理成效。

5.依法奖惩

地下水资源属于国家所有，非法开采和破坏资源的行为理应受到法律的制裁。过去，我国对破坏地下水资源的行为监管不力，惩罚也不足。主要原因还是基础工作不牢，保护标准不清，责任不明，监控缺失。今后应结合最严格水资源管理制度及国家自然资源管控的新机制，加大对破坏地下水资源这一违法行为的处罚力度。行政层面，加强地方政府的属地化保护责任；经济层面，加大违法的成本；税收层面，提高超采的资源使用税额，抑制不合理的开采；法制层面，对违法开采及污染地下水的行为实行公益诉讼，依法保护地下水资源。

三、近期工作的意见和建议

国家地下水监测工程及国家水资源监控系统等项目的建设大大强化了我国的地下水监管能力。应充分利用好这些系统数据，全面提升地下水监管水平。同时，应结合国家生态文明建设的相关工作部署，建立地下水强监管的系统性体系框架。

1.提高对地下水资源重要性的认识

长期以来，我国对地下水重视不足，对地下水循环在水资源循环、生态环境保护等方面的重要意义认识不到位。例如，生态流量，其中生态基流就是地下水的排泄项，而山区矿产资源开采对地下水的破坏和河川基流的袭夺却长期处于监管空白状态。在地表水循环中，汛期降水形成的地面径流大部分都作为洪水排走，每年全国约6000亿m3的日常供水中，很大一部分是地下水基流排泄贡献的。我国地表水循环的变异，很大一部分是地下水系统变异造成的，而不仅仅是坡面变化引起的。

2.尽快完成第三次全国水资源调查工作

在调查结果基础上提出分区成果，明确地下水的资源禀赋和基础台账，确立保护标准。结合相关规划及治理计划，定量地提出各地区地下水保护的年度目标和保护标准。

3.开展全国地下水动态评估及绩效考核

按照地下水管理的目标，利用2万个地下水监测井的动态数据（包括水位和水质），科学评估不同地区地下水动态变化，分析其合理性，评估不同地区的地下水治理与保护工作成效，作为绩效考核的技术依据。可以以行政区为考核分区单元，也可以在地下水功能区划基础上，分类型区进行评估考核，例如城市集中开采区、农业井灌区、重要生态保护区等，有针对性地开展工作。

4.研究探索建立全国分区地下水水位标准

建议对全国地下水进行分区分类管理，按照各分区的地下水在资源供给、环境安全、生态健康等方面的综合功能，确定地下水水位的上下限。按照规划及治理计划，各地要提出年度地下水水位恢复目标或者控制目标。水位是地下水动态的核心指标，是补给量和排泄量的综合反映，因此，应紧紧抓住水位变化这个核心，定量管控地下水资源。

5.研究水质水量协调管控机制

地下水水质是地下水循环过程中发生的各种水化学过程及作用的最终结果，水质和水量是不可分割的。尤其是考虑到我国地下水水质本底条件较差的事实，更应该分区分类实施地下水保护。例如，很多地区地下水开采程度较大，开采的地下水有几十年上百年的年龄，在工业化时期前就已形成，其水质当然很好；进行地下水超采治理后，地下水水位回升，地下水开采减少，开采的地下水可能是新近补给的地下水，受生活工业影响较大，水质与治理前相比会有所下降。此外，水位上升导致的次生污染问题也是客观存在的现象。

总之，我国地下水资源的开发强度大，问题突出，水质水量问题交织，而治理难度又超过地表水的治理。因此，强化监管是十分迫切的。国家在包括河北省在内的华北地区开展的地下水超采治理试点已经取得很多成功的经验，获得了较好的治理效果，是一个良好的开始。但地下水保护和治理是一项长期的工作，尤其是超采及水污染治理需要长期不懈的努力，久久为功。地下水的保护不仅仅是水资源问题，也涉及国土空间管控（如城市化进程对地下水循环的影响）、生态环境保护、粮食安全、交通设施安全（如高铁）等方面的问题，因此，地下水强监管是一项需要政府牵头、全社会参与的复杂工程，需要重视顶层设计和部门之间的联动。