职业教育集团化办学的瓶颈、原因、路径——从体制性障碍的视角

赵克辉 李炳昌

（1.浙江长征职业技术学院，浙江 杭州 310023；2.贵阳市幼儿师范专科学校，贵州 贵阳 551400）

2015年6月30日教育部教职成〔2015〕4号文件《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》（以下简称“意见”），在充分肯定集团化办学取得的成就和经验的同时，进一步指出了职教集团的定位和功能；提出了适应我国现代农业、现代制造业、现代服务业以及战略性新兴产业发展需要的，以区域主导产业为引领的跨区域、跨行业复合型职教集团的目标；在管理体制和运行机制改革方面，强调了“加入自愿、退出自由、育人为本、依法办学”的组建原则；明确了以混合所有制和股份制为基础建立利益共享机制，不断优化治理结构和运行机制以及建立集团化办学的保障机制等指导思想。

一、职教集团体制性障碍的“五问题”

1.组织能否实现科学治理

职教集团源于企业集团，职教集团治理源于现代企业制度下的公司治理。现代企业制度的标志是实现科学的“治理”，即在多元主体下形成产权明晰、权责对等、政企分开、管理科学的领导体制和运行方式。职教集团与企业集团比较，职教集团的“治理”是明显缺位的，在产权明晰困难、政企难以分开的现行体制下，客观上造成了组织松散、成员单位各行其是、执行力不高、约束力不强和运行效果差的现状。

2.利益相关者的权利能否得到切实保障

在职教集团运行中，通常成员单位通过“章程”界定彼此的权利义务，各方权利义务将围绕成员之间的合作展开。现实中，这种以“章程”界定的权利义务对各方的约束是弱化的。一方面，在缺少体制和制度保障下，“只靠开会协商”各方均不“伤筋动骨”的权利义务，长期下去，将使集团成员对组织的功能和作用出现怀疑，热情逐渐递减；另一方面，各方的权利义务不是制度安排，使得彼此在行动中的契合度不强，缺少目标的统一性和行动的强制性，其结果是权力与义务的虚化，交易成本加大，不能实现职业教育链与区域产业链的高度融合。

3.成员单位的行为和责任能否受到制度约束

企业集团成员单位的行为和责任是在集团治理结构框架下，按照权责对等的原则加以体现，各方主体的行为应当围绕彼此的诉求而不能各行其是。现实中，职教集团运行中各成员单位的行为导向是集团组织章程、各自会议的“决议”和“纪要”，缺少在科学治理结构下所做出的制度安排和必要的严肃性、强制性，集团组织成员不履行义务不会受到任何责任追究。这种行为的随意性，必然导致组织难以获取政令统一和步调一致的效果。因此，职教集团成员的行为能否体现集团目标，成员单位能否具有一致的行动并受到制度约束是集团组织能否高效运行的关键。

4.各方的共同利益能否实现

职教集团组建、延续和发展有赖于各方利益的界定和实现，若在一定时期做不到“互惠共赢”，必然影响成员的积极性。而“互惠共赢”需要在体制和制度下进行合理的顶层设计，使协同组织各方以“利他共生、共享共荣”作为共同的理念和行为准则，实现共同目标和愿景。因此，职教集团各方利益的实现只有“由虚变实”才能使集团组织具有可持续发展的内在动力。

5.集团能否依法、依规高效运行

目前，我国虽然没有针对职业教育集团的立法和行政法规，但教育部已经发布了专项文件，据统计，各省、地级市发布的相关文件近80 个，文件大都依据教育部专项文件的主要精神，结合了不同地区的实际，有的条款具有强制性；但总体讲，教育部和各地区文件的主要精神大体以集团性质、宗旨、作用、成立方法、运行方式为主要内容，强制性和约束性以及责任规定均被弱化，很多地区成立职教集团也就是“开会时领导讲一讲”，执行力不强。因此，我国职教集团的成立和运行做不到依法、依规、依章，当然也不可能实现高效运行。

二、职教集团体制性障碍的成因分析

1.集团不是依法、依规成立

我国企业集团是依照“公司法”成立的现代企业组织。法律对企业集团的性质、宗旨等进行了明确的规定，设置了一系列“设立条件”，相关机构对集团运行依法进行监管；企业集团依法成立体现了现代企业组织存在的法律依据，其性质、设立条件、各方的权利义务以及法律责任等均有法可依，各方（股东）的行为及权益保障具有法律的“硬支撑”和“硬约束”，各方在法律和制度安排下进行活动并享受权益的分配。目前我国职教集团设立缺少法律依据。“意见”规定，“中央企业和行业龙头企业组建职业教育集团，可按照属地化管理原则，在省级教育行政部门备案”，规定中的备案制实际上只是职教集团设立的“告知制度”。客观上使集团组织设立可以不需具备任何条件，也不用遵循相应的程序，从而“想成立就成立”“开个会即成立”，使集团组建没有国家制度作为依据，随意性很大。

2.集团各方产权明晰困难

新制度经济学的核心理论之一是建立成员单位资产专有性基础上的产权制度，认为产权初始界定对组织效率产生影响，没有产权界定与保护制度，交易将难以展开，而清晰的界定产权将有助于组织降低交易成本，提升效率。因此，由利益主体组成的不确定组织应在有效制度下保证各方的权属清晰和利益，这是组织长期存在的关键。现实中我国绝大多数职教集团是在成员单位产权关系不变情况下组建和运行，集团成员之间的维系没有资产纽带，各方权益不具有资产投入与回报的意义。这种“不投资、不算账、不讲收益”的现实，客观上使集团各方没有任何投入产出的压力，组织与领导体制也不能做到“按资分权、按资分利”。这种缺少资产融合的利益捆绑必将造成集团成员进出随心所欲，行动各行其是，交易难以展开，目标实现困难。实践证明，有的地区职教集团能够做到组织科学、运行顺畅、各方受益，其关键是在“产权明晰”方面有了突破。由此看来，职教集团虽然不能照搬公司制度，但“产权”这道“坎”也应当强行突破。

3.政、行、企、校权责难以科学界定

多年来，我国大多数职业院校均具有行政属性。现实中职教集团可分为政府主导型、行业主导型、企业主导型和院校主导型。通常，在职业院校各有所属的现实中，政府和行业部门在集团组织设立和搭建平台等方面发挥了不可替代的作用。但客观上使集团组织结构不可避免的融进了行政管理因素，而少了许多市场调节功能，使职教集团中的政、行、企、校之间本应做到的权责对等、公平、互利受到了严重影响。

4.集团性质尤其是实体地位没有确定

企业集团是具有法人资格的现代企业组织，其法人地位是建立在政企剥离、组织相对独立的基础上，其治理结构也体现了法人的属性和特征。“意见”规定，探索集团内部产权制度改革和利益共享机制建设，开展股份制、混合所有制试点，同时，鼓励集团按照国家有关规定成立社团法人或民办非企业单位法人。上述规定无疑是针对职教集团克服体制性障碍的突破，将使职教集团成为对外独立享有民事权利，承担民事义务，对外以集团名义开展各项活动；对内按照现代企业制度组建治理结构的现代组织。但是，我国目前以法人注册的职教集团极少，以混合所有制、股份制形式设立的也处于理论与实践的探索之中，绝大多数是在行政隶属关系不变、资产关系不变、拨款渠道不变、人事任免不变的情况下组建的利益共同体，这种“四个不变”所造成的职教集团属性不清、性质不明、地位不定、权益不保将是体制性障碍的客观表现。

三、克服职教集团体制性障碍的理论依据

1.主要观点

（1）“意见”的颁布，是继2014年我国职教工作会议以来，国家和教育部发布的一系列重要文件中，针对职教集团改革与发展的专项文件，体现了职教集团作为产教融合、校企合作的组织形式，已经在政策和制度层面相对固化，是我国职业教育集团化办学的主要政策依据。

（2）职业教育集团化办学的根本目的是实现高质量的产教融合，集团化运行的目的应立足于在产教融合下建立统筹融合机制，利益共享机制和“三链”衔接机制（职业教育链、产业链、人才供给链），在此基础上做好顶层设计、建立科学组织，构建合作平台，形成高效的协同模式和运行机制。

（3）我国职教集团组建与运行问题的提出已经近20年，但总体上组织趋同化、运行表面化、机制行政化、效果形式化的现象始终存在，阻碍其科学发展的瓶颈是体制性障碍，对此，应当在进行理性判断基础上加以突破。

（4）我国企业集团已经成为依法成立、高效运行的企业组织，其根本原因是组织科学、体制和运行机制流畅。职教集团虽不同于企业集团，但在组建、运行模式和机制方面确有共同点，应将企业集团的成功经验在职教集团进行合理借鉴和采纳。

（5）职教集团的体制性障碍体现在组建、组织、体制、运行模式和机制方面。大多数职教集团组织松散、进出自由、执行力不强和效率不高，对此，应当本着客观的态度进行审视和总结，从制度和体制层面找出症结及存在的原因，通过改革与创新加以突破。

（6）职教集团在现有体制框架下不能完全照搬企业集团的做法和模式；但可在共生、协同和文化共融的基础上形成多元、科学的治理结构，突破体制性障碍，使职教集团的功能和效益落地、做实。

2.基本视角

（1）基于共生的视角

共生单元之间在一定共生环境中，按照某种模式所形成的共生关系，从而形成开放式共生系统。共生系统中包括共生单元、共生基质、共生界面、共生环境等共生元素，共生元素的存在和相互作用决定了共生系统的生成条件和功能。在职教集团中，共生单元可以认为是集团组织成员，包括政府部门、行业组织、企业、职业院校、第三方咨询及评价机构以及其它利益相关者。职教集团将各方利益主体以契约形式加以相对固化，各共生单元在集团共生体中均为利益相关者。在共生环境中通过相应合作平台（共生界面），在文化共融基础上实现产教结合和校企合作，这种有共生因子创造的共生软环境，将有利于加强职教集团成员单位的相互信任，在共生过程中寻求各自利益的实现并实现共生体在不断巩固过程中构建长效机制。

（2）基于组织协同的视角

协同效应是在协同组织内部产生的。协同组织作为远离平衡态的开放系统，在与外界有物质或能量交换的情况下，其内部成员和各组织要素以及各层次和子系统之间，在序参量和控制参量作用下通过非线性相互作用自发形成在时间、空间和功能上的有序结构，从而形成协同效应。我国职教集团是在产教对接、校企合作下由多元利益主体组建的协同组织，在目前尚缺少制度和体制层面“硬约束”的状态下，职教集团作为开放的协同组织系统，可以通过科学分析界定协同组织的序参量和控制参量，在政策导向下使二者产生交互作用，从而放大协同组织效应，实现职教集团的功能目标。

（3）基于新制度经济学的视角

新制度经济学的核心理论之一是建立在成员单位资产专有性基础上的产权制度，认为产权初始界定对组织效率产生影响，没有产权界定与保护制度，交易将难以展开；组织内部中各方在交易的过程中面对来自环境的不确定性和各方行为的不确定性，必将影响交易的效率，而减少交易费用，提高交易频率必须建立有效的制度和章程，这都有赖于进行科学的组织设计，构建合理的治理结构。在我国现行体制框架下，行政管理体制可使交易双方在上下级隶属管理制度下使交易费用最低。而职教集团各成员单位之间不具备行政隶属关系，其脆弱的约束力和执行力使集团组织涣散。从新制度经济学的视角，应当在界定权属与利益基础上，通过“制度”和“章程”将交易各方进行“捆绑”，使相关利益主体组成的不确定组织得以在有效制度下保证各利益方的权属，减少交易费用，这是职教集团长期存在并充分发挥功能的关键。

（4）基于文化共融的视角

优秀企业文化是现代企业组织协同中的序参量，优秀企业文化体现了企业领导者的意志、品质、理念和道德，是优秀企业的精华和灵魂。通过校园文化与企业文化的共融，可使职教集团成员在组织协同中产生共同理念、精神、哲学、道德、行为准则和品牌。体现其在集团组织中的导向、约束、凝聚、激励、辐射和品牌功能，并成为企业活动的价值观和规范标准，从而在突破集团化办学瓶颈、实现组织效应最大化方面发挥关键作用。

（5）基于自组织功能发挥的视角

自组织是指系统内部的有序结构或这种有序结构的形成过程，即组织系统在不依靠外部指令，外部条件变化对其组织结构影响或不占据支配或主导作用情况下，仅依靠其组织系统内部众多要素之间的相互作用并按照既定的某种规则，形成各尽其责、协调一致、自动自发的有序结构。职教集团可以视为是一个自组织系统，一方面，通过集团内部成员内力的驱动（协同欲望）和资源互补可以自发形成高效的组织结构并通过合理的治理模式使集团成员各司其职，同时，在相互作用过程中建立互惠互利的长效机制；另一方面，在当今网络发达而组织本身又是开放的情况下，通过技术、方法和产品的辐射，以及组织的扩展，将网络联系伸向集团外部，以创新网络更好地获取各种资源，从而产生网络效应、追赶效应和拉拢效应，使职教集团效应及其影响不断放大，自组织原理和自组织过程是职教集团功能发挥和效应提升的主要机理。

四、突破职教集团体制性障碍的“路径”

1.政府引领，加强统筹规划

首先，由于我国职教集团的成员单位的隶属关系具有分散性和不可控性，因此，在职教集团组建和运行的初期，政府有关部门应当发挥强有力的引领、协调和主导作用。根据区域产业发展规划和目标，制定必要的政策，采取合适的措施甚至行动手段，保证职教集团在组建启始就做到目标清晰、组织完整，同时和区域经济发展紧密相关。

其次，政府部门要按照地区经济与教育发展实际，统筹做出职教集团组建和发展的规划，不能“一哄而起”。集团组织应当依法（依规）成立，设立的条件和程序门槛不能过低。政府有关部门应当就此进一步完善相应的制度和政策规定，应按照“意见”和国家（地区）对职业教育发展与改革的总体框架，根据需要组建，其设立应采取必要的“注册制”，使集团组织的属性从“始”就能落地。

最后，加强对职教集团运行成效的评估和监管，建立科学合理的评价指标和方式并纳入政府有关部门的职业教育评价体系。对“只开会，不做事”或没有成效的职教集团应有必要的退出和淘汰机制，使职教集团真正成为能够在职业教育产教融合中发挥不可替代作用的实体组织。

2.行业助力，立足推动产教融合

职教集团组建和成效的体现最终是使集团内的行业、企业与职业教育实现深度融合，做到在集团内按照产业要求办专业，按照产业需要进行高质量的技术技能人才培养。贵阳磷煤化工职教集团、天津模具职教集团、天津新能源职教集团、浙江物产职教集团都是在行业的引领和主导下组建的，由于行业组织在集团的地位突出，从而能够做到职教集团的功能与作用发挥始终不偏离产业定位、转型和提升；在互联网和智慧、智能化的经济新形态中，能够将产业的新理念、新方法、新工具及时引入专业、融入课程，产业转型推动职业教育办学水平的提升。

3.文化共融，建立协同组织

首先，根据协同学的原理，校企协同是在双方所共有并认同的序参量和控制参量并使其产生交互作用基础上建立的。同时，协同组织中的成员均具有共生条件，其共生因子和元素使其在职教集团中成为共生主体。在现有体制框架下，文化共融是使职教集团成为协同组织、产生协同和共生效应的有效途径。

其次，协同组织的自组织作用和序参量作用机理使职教集团产生集约与协同效应。在协同组织中，职教集团不再具有“虚拟性”，集团组织在序参量和控制参量的作用使集团功能与效应不断放大，从而从根本上解决组织松散、行动不统一、指挥系统失灵和向心力不强的矛盾，使集团组织具有向心力和聚合力。运用协同组织原理进行分析后得知，构成职教集团系统组织的序参量是优秀文化和共同育人；控制参量是区域经济和政策环境以及行业作用体现。当行业和企业的优秀传统文化融入集团组织并在职业教育过程互融的情况下，集团内的各成员单位就会在精神、道德基础上产生共同的理念、宗旨、目标和一致的行动，从而降低交易成本，使职教集团不再是一个松散的组织，而成为利益共同体。

最后，优秀企业文化体现了优秀产业和企业领导者的意志、品质、理念和道德，是优秀企业的精华和灵魂。在职教集团组建和运行中，校园文化与企业文化的共融，可使职教集团成员在组织协同中产生共同理念、精神、哲学、道德、行为准则和品牌；体现其在集团组织中的导向、约束、凝聚、激励、辐射和品牌功能并成为企业活动的价值观和规范标准；使集团在共同宗旨、目标和理念下构建科学治理的领导体制，从而在突破集团化办学的治理瓶颈，在实现组织协同效应最大化方面发挥关键作用。贵阳磷媒化工职教集团融合了贵州磷媒化工产业的优秀企业文化，使企业与多所高、中职院校在共同育人方面具有了共同的理念，协同和共生效应逐渐显现并提升，该集团运行近8年，80%毕业生在贵州磷媒化工产业从业。

4.科学治理，完善制度体系

职教集团应努力探索并实践建立以资本为纽带、以专业为支撑、以产教融合、双主体育人为方式，以为产业培养合格技术技能人才为根本目标的科学、合理、高效并具有可操作性的集团领导和组织架构。浙江长征职业技术学院建立的“四级贯通”组织，通过董事会、工作委员会、专业委员会、督导组使职教集团的各项工作纵向“一贯到底”，横向涵盖产教融合的各环节，使学院领导、行业企业人员、专业团队负责人和教师全员、全过程的参与集团运行，将专业建设与人才培养全部纳入职教集团的工作体系，并做到计划、组织、实施、督导自成闭环。

5.拉住“龙头”，凸显拉动效应

按照新制度经济学的观点，通过组织内部核心成员的紧密“捆绑”，并在短期内呈现出高效运行并达到预期目标的情况下，可以使其他成员由开始的“观望”和参与的随意性逐渐淡化，而成为主动和积极的参与者，从而体现追赶效应和拉动效应，使集团组织不断扩张稳固发展并体现规模效应。天津轻工职业技术学院模具职教集团的组建和运行是学院与行业龙头企业的合作，通过引进龙头企业的先进智慧和智能技术明显带动了专业提升，使一大批中小模具企业共同积极参与；浙江长征职业技术学院财会职教集团是按照行业主导型组建的，相关专业首先与行业紧密合作，行业领导担任集团的主要领导，浙江省和杭州市几大会计事务所和财务公司派出经验丰富的人员常驻学院，建立了“会计工厂”和“统计工厂”，实行现代学徒制教学模式，现集团中的企业成员达到近300家，每年70%以上毕业生在集团内企业就业，集团组织的稳固性不断加强，相关主体的利益初步得到呈现。

6.尊重现实差异，扬长避短走特色发展道路

从办学体制、组织架构和运行方式看，不同类型、不同层次、不同性质的职教集团可以有不同的办学形态，应本着求真务实的态度，充分尊重历史、现状和文化的差异，在纵向上打造利益共同体，在横向上体现协同组织效应，最大限度发挥集团的共享和规模优势。