新时代城市民族社区治理中政府职能转变探究

武泽宇

(南开大学周恩来政府管理学院，天津 300350)

对于城市民族工作，习近平总书记在2014年的中央民族工作会议中就已经明确指出“要把着力点放在社区，推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境”[1]，在2016年全国城市民族工作会议上，俞正声则进一步指出：“做好城市民族工作，实际上是加强和改进新形势下民族工作与城市工作的重要内容。”[2]由此可见，城市民族工作已经成为政府城市治理工作中不可忽视的组成部分，进一步提高政府对于城市民族社区的服务质量，有利于加强城市社区各民族之间的交往交融，进一步推动我国城市民族工作的实践创新。

所谓的民族社区一般是指“存在于城市中的少数民族的聚居村落或街道，亦即少数民族相对集中的聚居区域或者居住点”。[3]城市民族社区则是城市化进程加快进而影响大量的少数民族流动人口进入东部发达城市所形成的一种特殊产物。随着我国经济的迅速发展，城市社区越来越趋向于多民族混居，民族社区建设已经成为了城市社区建设的必要组成部分。

由于城市民族社区是城市社区的一种特殊类型，其不仅有普通社区的共性问题，也凸显了多元性、异质化程度高等特点，导致其产生的问题和矛盾更为复杂，更具有脆弱性，政府更需要重视自身服务职能的建设，以更好的应对挑战。

在当今世界上，政府的职能转变越来越成为世界的政治潮流，世界各个发达国家都在强调政府为社会提供优质的公共服务。与此同时，我国在十九大的报告中，强调“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”[4]这为城市民族社区中政府职能的转变提供了指导思想和目标，要求切实创新管理方式，创新社区管理方式，发挥政府的服务职能。建设服务型政府，就要发挥市场对于社会资源配置的决定性作用，更多的将社会组织引入进来，让他们为民族社区提供良好的服务，精简政府职能，更好的发挥人才作用，加强各民族的沟通与交流，为各民族提供一个平台，构建一个属于社区中各民族的社区文化，既求同也保异。

一、城市民族社区治理中政府职能转变的社会因素

在城市民族社区治理中，政府由管理职能向服务职能的转变在很大程度上是受到当前社会因素的影响，其影响力辐射广且持续性强。所谓的社会因素包含的内容十分复杂，本文将重点分析其中的两个方面，一是社会群体和社会交往，也就是城市民族社区族际间的自愿性隔离与交往，这种群体与群体之间的自动隔离和交往不畅进而导致了隔阂的产生；二是道德规范、价值形态以及意识形态，由于所成长的自然环境、风俗习惯不同，必然会产生不同的世界观、价值观，这种差异则会由于人数的差距而不断放大。

(一)城市民族社区族际间的自愿性隔离与交往不畅

在城市民族社区中，各民族的融洽程度是至关重要的，社区中各民族相处的融洽程度，对于政府开展相关工作会产生极大影响。自愿性的隔离是指群体成员由于共同的文化和心理需要，主动降低心理层面上的价值认同感，自愿选择结成自己的社群网络并以此作为他们行动的依托。[5]少数民族人口在心理和文化上具有较高的一致性，甚至由于样貌的相似性更容易相互交流，产生信任，但对于非本民族的人则常常抱有怀疑心理，这种心理层面的认知无形中使各民族群体之间社会距离拉大，增加相互之间的不信任感。而各民族间的自愿性隔离与人际交往则进一步会导致“居住隔离”，这种居住分异和隔离，使得不同社会阶层之间的社会距离拉大，形成彼此的社会隔离，[6]

(二)城市民族社区内部价值认同存在差异

相当一部分的城市多民族社区是在城镇化的推动下促使各少数民族人口迅速突破了原有地域和民族边界，在极短的时间内汇集于城市之中，其形成过程爆发式的特征十分突出，其中缺乏一个循序渐进的多元文化自然消化吸收的过程，难以产生相互之间的文化共鸣，进而使各个民族缺乏对于自己所在社区的价值认同。如：就饮食方面，穆斯林民族忌食猪肉、自死肉和动物的血液等，而汉族等民族却喜欢吃猪肉，个别汉族或者非穆斯林民族在和自己比较熟悉的穆斯林人员的交往中，往往会以此“开玩笑”，但是这不仅会伤害他们之间的感情，也容易产生纠纷和矛盾，其他方面也诸如此类。[7]大量不同文化特征的人口虽然居住在同一区域之内，却难以迅速建立起相互帮助、相互信赖的社会关系，加之政府对于多民族社区这种新型社区的认识不够，重视不足，各方面制度建设、政策保障、基础设施等方面往往还处在探索或停滞中，导致居民对于社区认同的意识非常淡薄，对于社区公共事务参与意识和参与程度相当淡漠。

二、城市民族社区治理中政府职能转变的政府因素

在城市民族社区中政府想要实现由管理职能平稳的转变为服务职能，单单依靠社会因素是远远不够的，社会因素是推动政府职能转变的外来因素，其内因还是集中在政府内部。我国政府对于民族社区治理容易产生疏忽：一是“越位”，二是“错位”。

(一)城市民族社区治理中政府职能的“越位”

政府在社区治理方面的越位，指的是一些职能本应该由社区承担，而在实际生活中却由政府承担了，政府有责任对社区的事务进行管理，但社区事务的全部承担往往使政府不堪重负。就我国的现实情况而言，政府大多干着社区需要做的事务，使社区无形中成为政府的执行机构，灵活性下降。例如：政府承办的就业咨询活动、培训活动、科普活动、教育培训活动等一般都是政府发布行政命令，社区机构执行命令，这无形之中削弱了社区居民参与建设自己社区的积极性，同时也造成了政府社区事务的冗杂。

(二)城市民族社区治理中政府职能的“错位”

当前，政府对于城市民族社区的发展中出现管理上的“错位”，针对少数民族社区这一新情况，政府的服务职能没有得到应有的重视，没有提前去调查居民的需求，导致了城市民族社区的建设过程中各种服务远远滞后于当前城市的发展状况，难以满足民族社区居民的需要，没有切实实现管理职能向服务职能的转变。同时城市民族社区中的政府工作人员没有民族工作经验，语言不过关，整体素质不高，遇到各民族居民之间的纠纷不能够及时处理，缺乏处理紧急事态的工作经验，甚至有的处于尸位素餐的状况中，由此可见，专业人才的缺乏也是政府职能“错位”难以根除的重要原因。

三、城市民族社区治理中政府职能转变的制度因素

社会因素刺激政府在民族社区治理中转变职能，政府自身的三大弊病要求政府转变政府职能，但是如果没有制度、法律的框架的辅助，政府在民族社区治理中的职能转变只能是空谈，服务型政府这一角色一直在不断的强化，但是固有的制度缺陷禁锢了政府职能的转变，需要党和政府从更深层次出发，解决原有行政管理体制的影响和管理理念影响的问题。

(一)原有行政管理体制的影响

改革开放前政府职能转变主要是受到建国初根据苏联体制建立的权力高度集中的行政管理机制，是实行计划经济的必然举措，这里就不加赘述。改革开放后，我国提出“以经济建设为中心”的总体目标，从而开始了经济领域大刀阔斧的改革，中国经济也在这一时期高速发展。与此同时，也应当注意到社会管理领域相比较经济管理领域，存在着比较明显的滞后现象，尽管在1982年、1988年、1993年、1998年都进行过政府机构改革。[8]但很大程度上是为了配合经济的发展，在某种程度上促进社会管理创新的作用较小，这就为高速发展的经济下埋下了一定的社会隐患，原有的管理体制与部门已经不再适应当前社会，从这四次改革的结果来看，社会的管理部门的总体格局并未有实质性的变化，这就必然要求十九大所提出的行政管理体制的创新和变革，以适应当前社会形势的变化。

(二)原有管理理念的影响

在社会转型期，中国政府的职能体系直接承接于计划经济时代，全能政府的惯性对政府职能的转变的影响是潜移默化的，这种惯性体现在一定的行政行为中国，内化于人们的意识形态之中。[9]尽管改革开放后，市场经济在飞速发展，但是政治制度建设相比较经济建设存在着一定的滞后，人才素质尤其公务员素质亟待提高；部分群众对于民族这一观念仍然趋于保守，仍然怀有大汉族主义的落后思想，不能够真正推动各民族的友好和谐相处；某些政府部门仍存在着“社会组织发展影响社会稳定”的旧思维。因此，想要政府部门和行政人员从计划经济体制下形成的全能政府的思想观念中解放出来是需要一个持久、渐进的过程。而大力推动社区内社会组织的发展，则能够加速这一过程，丰富多彩的社会组织和中介组织不仅能够代替政府缺失或者越位的职能，还能促进社区中各民族居民的交流、沟通，提供更加优质的服务。

四、城市民族社区治理中政府职能转变的主要路径

(一)提高民族社区制度化水平，为民族社区的治理提供制度保障

我国政府要想结束在民族社区中承担一切事务的角色，应当制定完备的社区法律体系，逐步完成转变。

首先，调整、修改甚至废除部分与现实情况不符的社区治理的法律法规。在上文中已经提到了我国社区治理法律制定的实践比较早，与当前社区状况存在脱轨的现象，阻碍了政府在社区中服务职能的实现，应及时了解当前民族社区的现状，根据社区内居民的要求，所面临的问题，尽快的建立制度、法律的保障，以便更好的推动政府职能的转变，从而实现民族社区的稳定、发展。其次，社区财政制度应当及时完善，并做到公开，透明。

其次，财政是民族社区治理的物质基础，社区内的一切活动都离不开它，民族社区需要政府加大资金投入，也要不断拓宽筹资渠道，完善社区的基础设施，大力发展公益事业。最后，由于城市民族社区是城市社区中的一种特殊类型，有必要针对其特殊性使用特殊办法，做到具体情况具体分析。我国城市社区的制度规范已经在逐步发展，但并没有将社区进行分门别类，只是单纯的将各民族统一的看作为普通居民，忽视了其民族身份，不能够很好地处理社区间的民族关系。将各民族看作统一的社区居民并没有问题，但是有必要注意的是，民族身份的不同还是有必要重视的，不能一概论之，还是应当有所区分，这样有利于尊重各民族的民族文化，以避免引起不必要的麻烦。因此，针对城市民族社区中不断出现的新问题，政府及相关立法机构必须相互合作，积极研究新情况，妥善的建立符合新型民族社区治理的制度框架。

(二)积极引导社区组织提供公共服务，坚持政府的整体管理

政府社区服务的整体管理是政府在社区需保留的必要职能之一。首先，在服务类型上，政府应当定位于提供民族社区行政类服务而不是提供公共服务。民族社区的公共服务可以通过社会组织来加以提供，目前上海政府已经开始通过“购买服务”的方式，将大量社区公共事务转移给社会组织或者中介机构。例如：社区希望校园在双休日期间向居民开放，上海的街道办先与教育部门沟通，采取由政府投保、购买服务和物资补贴等办法解决学校的后顾之忧，同时又同财政局协商，每年拨出一定的经费用于学校基础设施的补偿[10]。这样的形式同样适用于城市民族社区，既有利于社会组织的发展壮大，也可以减少政府对于民族社区管理过于冗杂的毛病。民族社区由于减少了政府的行政色彩，可以更好的发挥市场的作用，以市场手段来选择社会组织，让社会组织来为民族社区提供必要或者更高层次的服务。政府作为“裁判员”，对于社会组织在民族社区中的服务具有监察的职责，定期检查，以保护民族社区中的居民利益不受到侵害。

其次，在服务的具体项目上，政府要以需求为导向，抓住关键项目，做好整体把握。目前在社区中，政府需提供服务的种类有医疗服务、卫生服务、文化服务、养老服务等。但是，有必要指出的是，政府在这些服务中的提供不多，很难满足民族社区中居民的需求，尤其是文化服务。民族社区本身有其特殊性，各民族文化存在着很大的差异，政府对于文化服务更应当作为重中之重，应当竭力构建社区文化，培养民族社区居民的社区统一体意识。

(三)在建立社区共同体的基础上，增强社区内部的认同

在一个社区之中，如何能够做到居民之间相互和谐相处，既有活力又有规矩呢？由于在同一社区之中居民之间并没有直接的物质利益和血缘纽带，想要建立社区共同体则在很大程度上取决于文化因素，也就是社区认同。

20世纪70年代，亨利泰弗尔针对社会认同提出了自己的观点：“当个体认识到自己属于特定的社会群体时，也会认识到自身作为群体成员带给自己的情感和价值意义。”[11]而社区认同则是由社会认同中引申而出的，属于社会认同这一范畴中的一部分。社区认同可以简单的理解为社区居民具有社区共同体意识以及对作为社区成员身份的认同，社区认同同时要求居民对于其他居民的认同，以及对于社区的整体利益的关注。

但是民族社区居民之间的互动在短时间内很难通过居民自身形成，这就要求政府通过一定形式的宣传以及通过引导社区组织的服务施加外力以此来推进这一过程，通过社区组织来提供服务，政府负责整体的把握，从而极大的降低了管理的成本，并有利于产生更加良好的效益。在社区的治理过程中，社区中各民族容易形成“抱团效应”，从而加重了各民族之间的隔阂，这是由于文化、血缘联系的一种表现。政府应当有意识的构建社区居民这一身份认同，将血缘、文化联系转变为地域、价值、身份认同，通过塑造本社区的文化认同，进而增强居民身份认同，从而打造社区共同体。

五、结语

作为关系复杂、治理难度较大的一类社区，城市多民族社区治理的好坏直接关系到能否成功构建和谐社区。在少数民族自治区，单一少数民族人口聚居较多这一特征，有利于国家的一系列民族政策较好地得以贯彻落实，但在城市多民族社区，由于少数民族人口多为后迁入者，而且数量相对较少，原社区管理者缺少对国家民族政策的了解，也没有相关民族政策的执行经验，因而很容易忽视对少数民族人口的关注，导致少数民族与汉族在日常社区生活中容易产生矛盾或摩擦。

要想使民族社区真正的满足各民族的实际需要，政府就必须进一步转变职能，有些事务就要由居民们自己商量决定，在这个基础上，不同居民的愿望和要求如果有区别，也可以进行协商和协调，这就容易产生各种合作和优化的方案。[12]

政府在进一步转变政府职能，发挥政府服务职能的过程中，往往会极其重视在社区服务领域内的投入，但是在服务领域的投入是否就意味着服务质量的提高，是否就代表了政府职能转变的成功呢？不尽然，服务的成本和利益对于提供服务都是不可缺少的重要因素，任何公共服务都是需要成本，但是质量、效率也是不可以忽视的。[13]对于社区各种服务设施的大量投入，但是很少人去使用，大量的基础设施被闲置也是资源的极大浪费，政府所提供的服务也应当建立在投入—产出意识和成本—效益意识之上。政府在引导树立社区意识的同时，鼓励民族社区内社会组织的多元化发展，健全民族社区组织机构；要继续加大政府的财政投入力度，提高基层干部队伍的素质和能力，尤其要加强干部的双语教育，在和其他少数民族的相处之中，语言的亲近性将会极大的缩小两者之间的距离，能够更好的处理相关的问题。

城市民族社区建设涉及多个角度,是一项综合性的系统工程，也是一个较为长期的过程，政府需要警惕的是，现实中民族社区的矛盾并不会等待政府角色的转变而有所减少或延迟。所以，需要政府在转变角色的同时，更要建立起大规模冲突调解的应急机制，尽可能的减少大规模冲突的爆发，也就是说我们既要治标也能治本，短期内要将“标”控制在一定的区间内，逐步治本，两者都要得到重视。总而言之，政府在民族社区中扮演着极其重要的角色，服务型政府的建立是城市民族社区治理的必然趋势，也是符合国情的必然选择。