《监察法》运行下检察机关的职责定位与转型

淮韶婕，李玉婉

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450000)

党的十九大报告指出，要“把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。因此，如何处理《监察法》实施下监察机关与检察机关的关系，是新时代完善中国特色社会主义监督体系所面临的问题。在新时代中国特色社会主义法治体系之下，监察机关在反腐败工作中的作用显得格外重要，对反腐败工作起着主导作用。我们必须在新体系之下分析《监察法》运行对检察机关的影响，重新认识检察机关的职责定位，并对《监察法》实施下检察权如何有效运行作出构思。

1 《监察法》的实施对检察机关的影响

在检察机关设立之初，就面临着“检察谁？检察什么？怎样检察？”的问题，对检察机关的职责定位充满着不确定性。经过几十年的经验总结，检察机关的职责定位问题基本解决。但是，随着《监察法》的实施和监察委员会的设立，这样的问题再一次提出。监察体制在改革试点时就有人开始担忧检察权今后的行使问题，在《监察法》实施后，更有人提出“在改革大背景下，检察机关将何去何从”[1]的疑问。原来隶属于检察院的职务犯罪调查权转归于监察委，而职务犯罪调查权又是检察机关的一项重要职权，这样的职能转变对检察机关的权力行使带来重要影响。

1.1 刚性手段不足

一直以来，理论界和实务界都认为检察机关的权威主要来源于其职位犯罪调查权，其在查处职务犯罪的过程中可以依照规定查询、冻结涉案单位和个人的存款、汇款；可以调取、查封、扣押用以证明被调查人涉嫌违法犯罪的财物或者文件；在调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪时，可以采取技术调查措施对犯罪嫌疑人进行监听；可以调查、扣押、搜查、拘留犯罪嫌疑人。只有在查处职务犯罪的过程中检察机关才是最具有独立性和权威性的，其相应的调查权力对涉嫌职务犯罪的人员来说无疑形成巨大的威慑力。而2018年3月20日《监察法》正式实施之后，这些职务犯罪调查权全部隶属于监察委员会，此变动使得检察机关行使权力时的刚性手段明显不足。

比如《行政诉讼法》第25条规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”由该条款可以看出，检察机关向行政机关提出检察建议是检察机关提起公益诉讼的先决条件，只有在行政机关收到检察建议后仍然不履行职责时检察院才可以向法院起诉。但是检察建议明显不具有震慑作用，只能靠行政机关的自觉履行。

1.2 社会威信下降

职务犯罪调查权无疑是检察机关行使权力的“拳头”，检察机关的权威也是在此过程中逐渐形成的。在职务犯罪侦查过程中，检察机关运用强有力的措施为民除害，使许多腐败官员落马。因此，在《监察法》出台前，检察院的社会威信主要是其在查处职务犯罪过程中树立的。正如《人民的名义》里反映的那样，原来检察院的反贪总局拥有调查权，对涉嫌贪污贿赂的官员有权用法律规定的手段进行调查。这一权力的行使使得违法犯罪之人对检察机关产生畏惧心理，检察机关的威信也得以树立。但是随着监察体制改革的不断深入，原属于检察机关的职务犯罪调查权被逐渐剥离。《监察法》第三十四条第一款规定：“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。”有人认为，这样的权力调整会导致检察机关在刑事和民事公益诉讼方面也将面临前所未有的挑战[2]。没有职务犯罪侦查权的检察机关可能无法在公益诉讼方面履行职能。比如：可能一个地区的环保部门为了经济发展而以破坏环境为代价，当检察机关提出检察建议后其会立马整改，否则检察机关可能会进一步深入调查使得其“位置不保”。但是现在检察机关没有了调查权，这些人员便不会对检察机关产生畏惧心理，检察机关的检察建议也没有强制性，导致检察机关的权威大大降低。

1.3 职权重心转移

一直以来，检察机关给人以“贪官天敌”的形象，办理了许多大案要案，查处了许多贪污、腐败官员，检察院在社会上的影响力也是因为办理的这些案件树立起来的。在《监察法》实施之前，检察院工作的重心是进行职务犯罪调查，虽然检察院的性质是“法律监督机关”，是对法律的实施进行全面的监督，但是人们提到检察院时首先想到的就是其与贪污贿赂官员之间的较量，检察院在行使职务犯罪调查权时也是丝毫不敢懈怠。以前，检察院的权力普遍认为是由职务犯罪侦查权、诉讼活动监督权、批准和决定逮捕权、刑事公诉权、其他职权5类组成[3]。但是，在这些职权当中，职务犯罪侦查权无疑是检察机关威信力、震慑力的后盾。

此次《监察法》的实施，检察机关不得不将职权重心转移，消除对侦查权的依赖，重新回到“公诉机关”、“法律监督机关”的定位之上，今后的工作可能会更多的向公诉、逮捕等方面倾斜，形成多头并举的工作局面。比如，检察机关的工作重点之一是提起公诉，这也是其核心职能，检察院今后的工作势必向此倾斜。

《行政诉讼法》修改之后，正式确立了检察机关提起行政公益诉讼的制度，因此，检察机关也有权提起公益诉讼，今后可以适当重视民事和行政领域的检察工作。

1.4 两者之间的衔接协调不畅

原来由检察机关行使的职权现在交由监察机关行使，不仅涉及职权转变，随之而来的是技术设备、人员、证据之间的衔接与协调。《监察法》里许多条款都规定了监察权与检察权之间的监督与衔接，两者之间做好衔接工作能够使监察委员会更好地办理案件。比如，《监察法》第11条规定：“对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉。”根据这一条，检察院在收到监察委员会移送过来的材料时审查材料是否齐全，再决定是否提起公诉，但是这样的规定就要求两者之间的衔接协调机制畅通，否则人员不知该如何对接、证据不知该如何保存。第34条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。”当检察机关发现职务犯罪线索后再移送监察机关，移送的过程中可能会导致消息泄露，造成无法挽回的后果。第45条规定：“对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉。”第28条规定了监察机关经过严格的审批程序可以采取技术调查措施，比如对犯罪嫌疑人采取监听、录像等方式收集证据。但是由于原来此项权力属于检察机关，相应的人员属于检察机关系统、相应的设备也存放在检察机关处，在改革还没有完全得到落实时，从目前的实践来看，监察委员会采取技术调查措施大多依赖于检察机关，这就容易导致两者之间因为衔接不畅而使证据遗失。

2 《监察法》实施下检察机关的定位

自监察体制改革在北京、山西等地试点，就有人开始担忧检察机关今后何去何从的问题。随着《监察法》的出台，原属于检察机关的核心职权转移到监察机关之下，更有人认为检察机关的存在已名不副实，检察机关的法律监督地位受到动摇[4]。面对这些质疑，我们理应回到问题的起点，在《监察法》实施之下重新审视检察机关的性质，重新定义法律监督权的内涵。

2.1 检察机关是“法律监督机关”

有人认为，既然监察委员会行使了原属于检察机关的重要职权，检察机关的法律监督意义也基本不存在，检察机关的定位应该是行政权，陈卫东等学者就持这种观点。这种观点主要基于以下几方面的理由：从检察机关的组织体制来看，检察权具有与行政权相类似的上下层级建构体制；从与司法权的对比来看，其不具有司法权的中立性、消极主动性等特点，实质上应属于行政权；从权力划分上来看，检察权既不是立法权，也不是司法权，更不属于监察委员会的监察权，只能将其归入行政权行列[5]。还有人认为，检察机关是司法机关，它可以提起公诉、批准逮捕等，实际上行使的是司法权，人们也习惯于将法院与检察院放在一起统称为司法机关。笔者认为，这种简单将检察权归入行政权或司法权的分析方法是错误的，不能用“非此即彼”的方法将其归入行政权行列，职务犯罪调查权的剥离并没有改变检察机关是“法律监督机关”的性质。实际上，这种认为将职务犯罪调查权抽离出去就不是法律监督机关的说法是对“法律监督机关”的误读。

法律监督权是对实施法律活动的监督，不只是对职务犯罪人员和刑事犯罪的监督。不可否认，检察机关行使职权确实有行政权的特点，但这只是其中的一部分，不能管中窥豹，以局部代表整体。如果将检察机关的权力定位为行政权，就与检察机关独立于行政机关的制度安排相矛盾[6]。如果将其行使权力定位为司法权，又与司法权的中立性、独立性相矛盾。法律监督包括对立法权、司法权和行政权的监督，其中司法权的监督又包括对刑事活动、行政活动和民事活动的监督。查处贪污、贿赂案件只是检察机关法律监督的一部分，将这一小部分转移到监察委员会的权力之下，不可能改变检察机关行使法律监督权的本质。根据新修改的《宪法》第3条第3款，我国“一府一委两院”体制正式形成，其中，政府是国家的行政机关，法院是国家的司法机关，监察委员会是国家的监察机关，所以检察院理应是国家的法律监督机关，他们之间各自独立，互不影响。

2.2 《监察法》实施下“法律监督权”的内涵

法律监督，不仅包括刑事领域的监督，也包括在民事和行政领域实施法律监督，其内涵远远大于刑事犯罪侦查权。因此，检察机关作为我国的法律监督机关，其监督领域不仅仅在刑事领域，还有民事领域和行政领域，只是以前检察机关以刑事诉讼职能为其基本职能和本职任务，实践中忽视了对民事和行政领域实施法律的监督。正如有学者指出的那样：“检察机关在《监察法》实施以后所面临的挑战并非侦查权的剥离，而是长期以来的侦查中心主义痼疾，此次侦查权的剥离将促使检察权向法律监督的司法本位回归。”[7]党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出：“探索建立检察官提起公益诉讼制度”，并授权北京等13个省市区开展公益诉讼试点。将检察机关纳入到提起公益诉讼的主体范围之中，不仅是对检察机关法律监督职能的重新定义，更是对其权力的探索，使其重新审视法律监督权的真正内涵。检察机关在《监察法》实施后，应当转变工作重心，从原来的完全向刑事诉讼领域倾斜到真正在民事和行政诉讼领域发挥作用，使法律监督权的内涵更加饱满。

3 《监察法》实施下检察权的调整构想

3.1 检察权调整的基本原理

检察权调整的理论基础——权力制衡：权力制衡体现了一种权力牵制的状态，它不同于监督关系中简单的监督与被监督，而是将权力纳入一个制约体系中，不让任何一种权力有绝对的优势地位，以确保各种权力处于一种总体平衡状态[8]。权力具有扩张性，任何一种不受限制的权力最终都会走向膨胀和滥用。权力制衡的原则不同于三权分立制度，前者是一个政治原则，可以适用于多种政治制度，这种原则在我国语境下可以表述为各种权力之间相互配合，互相监督。

伴随着《宪法修正案》和《监察法》的公布实施，我国的权力结构发生重大变化，由原来的一府两院逐渐变成了一府两院一委。监察委的出现顺应了当前我国调查职务犯罪的需要，同时由于检察机关把它原来重要的职务犯罪侦查权交给了监察委，导致检察机关内部的权力结构也发生了一定变化，并进一步影响了其与其他权力之间的关系。在我国监察体制改革初期，也有质疑的声音认为监察机关的权力过大，不受监督。但是我国“议行合一”，全国人民代表大会及其常委会是我国最高权力机关的制度仍然没有变，由其产生的行政权、立法权、检察权等权力之间的关系必然也不是孤立的，存在着制衡关系，只是制衡的强弱可能有所不同。

检察权调整的宪政基础——法律监督：法律监督是宪制国家维护法律统一和实施的重要职能。同时，我国检察权的最大特色就是具有独立的宪法来源。我国十三届四中全会通过的《宪法修正案》中修改了30余处内容，其中有十一处有关监察委的修改，体现了我国监察体制改革的成果和方向，但是并未修改有关检察机关定位的内容，我国宪法仍旧把检察机关定位为国家的法律监督机关，并且最新修订的《人民检察院组织法》再一次强调了检察院的法律监督职能，由此可见检察机关法律监督的外部宪法基础仍然是坚固的。

检察权调整的实践基础——正当程序：检察权的出现最早是为了弥补纠问式诉讼模式的缺陷，体现出检察官和法官之间的对抗。但是将职务犯罪侦查权交给检察机关会造成对正当程序的违背，“任何人不得做自己案件的法官”，然而检察机关调查职务犯罪必将会面临到自己监督自己的困境，公平公正难以维持。面对这一困境，以往的制度设计者虽然做出了提审必须请示上一级的规定，但是这种对质疑的回应仍然是略显苍白的，并没有在实质层面上解决检察机关在职务犯罪调查中遇到的问题。

伴随着监察体制改革，职务犯罪调查权由检察院转交给监察委，用另一种方式回应了我国检察体制的建设和调整。监察委改革对于我国检察机关是挑战也是机遇，剥离了职务犯罪侦查权的检察权在司法审查中必将处于更加中立的地位，有利于其更好地发挥法律监督的作用，提升检察机关的公信力[9]。

3.2 检察权调整的具体形式

监察法实施后，检察权面临着巨大的挑战，由于职务犯罪侦查权的调整，检察权经受着前所未有的质疑，而这时检察机关应适当做出调整迎接挑战，行使好宪法法律赋予检察机关的法律监督权。前文已经将监察法修改后的检察权分为刑事检察权、民事检察权和行政检察权，这种分类进一步厘清了我国检察权的内部逻辑结构，使得法律监督的着眼点不再仅仅局限在诉讼监督之上。面对新情况、新变化，我国检察机关也应当不断优化检察权。笔者认为我国检察机关的监督应该分为对于程序的监督和对于结果的监督，即事中监督和事后监督；对于检察权的优化也应当包括这两方面，即对正在运行的法律行为，检察机关要进行程序控制，对于已经运行完毕的法律行为，检察机关要对结果进行审查。

检察权的事中监督的调整：保证程序正当，才能更好地保障结果的公正。程序具有过程性、参与性和包容性等特征，检察权对于程序的监督是必要的，而检察权监督程序的前提条件是法律明确规定了程序性要件，法律行为有明确的正当程序要件。目前我国检察权对于程序监督的重要手段是检察建议，比如检察权面对有法定程序的行政行为，可以对该行政行为的关键环节，比如听证、公开等制度的落实以检察建议的方式进行监督。

目前，作为事中监督的重要方式的检察建议，还存在许多问题，主要体现在对于检察建议的事后跟踪尚不足够。检察机关发现了问题并提出检察建议，但是检察建议是否真的可以解决有关问题？在程序中出现问题，当检察院作出检察建议后还是继续出问题，并没有得到有效执行和保护，这是检察建议目前面临的困境。而出现这一问题的根本原因就是检察建议的强制力弱，如果执行检察建议和不执行的后果一样，违法行为愈演愈烈的可能性就会更高。面对这种问题，未来的调整方向是增加增对检察建议之诉，对于下达检察建议后仍然不整改的主题提出监督之诉。

检察权的事后监督：实践中，事后监督往往是检察权行使的重要内容，检察权进行监督的方式也更加多样，涉及检察权当中的审查权、侦查权和调查权，具体包括提起刑事公诉，进行民事公益诉讼和行政公益诉讼等形式，表现形式的多样使得检察机关可以做出改进的方面也增加。同时，事后的检察监督也应该有宪法和法律的依据，构建自己的监督体系。事后监督的完善具体包括以下几个方面：

第一，处理好检察机关与监察机关的衔接。监察法实施后，监察委调查终结后的职务犯罪案件移交检察院依法审查，提起公诉。在这个过程中，势必会产生监察委与检察机关的协调配合问题，尤其是检察机关接受移送的案件后，如何处理留置与逮捕的衔接还需要进一步研究，虽然法律规定了监察委调查取证后交与检察院提起公诉，但是实践中出现了检察机关接受了监察委的移送案件，并由检察院决定是否对犯罪嫌疑人进行进一步的强制措施，此时就存在提起公诉后，犯罪嫌疑人还处在留置阶段的情况。面对《监察法》实施后出现的这种问题，检察机关的解决方法之一是与监察委密切配合，在监察委决定移交案件给检察机关的同时，检察机关马上做出是否逮捕的决定，而这样的调整就进一步突出了对检察机关工作能力的要求。

第二，进一步完善公益诉讼制度。目前我国环境公益诉讼制度为代表的公益诉讼正在不断发展，不论是从理论或者是实践方面，环境公益诉讼都有了长足的进步，检察机关在发展过程中所作出的贡献无疑是巨大的。公益诉讼制度由前期的试点，到逐渐通过法律予以确认，起诉主体逐渐确定，诉讼范围逐渐明确。同时我们也应当看到我国目前环境公益诉讼还存在一些问题尚未解决，比如案源较少的问题以及处理检察机关的调查权。对于现在存在的问题，一方面，检察机关要提高自身水平建设，可以对检察官做专门的培训，请专家对有关问题进行讲座，加强办案能力；另一方面，加强环境公益诉讼立法，把实践中成功的经验和制度以立法的形式加以确定和巩固。对于调查取证中存在的取证难的问题，对检察机关工作不配合、不支持、弄虚作假的行为，也可以在原有规定的调查权之外新增对于拒不提供有关证据承担败诉风险的内容。

第三，强化检察机关的引导侦查权。面对检察院曾经被诟病的“侦查权至上”的问题，一方面要正确认识我国检察机关在监察体制改革后如何转变中心的问题；另一方面也要看到由于以往的重视，检察机关对于侦查的丰富经验。我国目前移交起诉的案件中存在很多由于证据不充分而补充侦查的情况，这样一方面耽搁了时间，另一方面由于侦查人员的能力和工作积极性，即使补充侦查后，收效也并不理想。这时检察机关就可以充分发挥引导侦查权，一方面从早期就开始关注侦查工作，及时作出指导，另一方面也要坚持不干预原则，对于侦查工作重点仍然放在引导上。

3.3 检察权调整的基本保障

面对《监察法》的实施给检察机关带来的挑战，除了上文所提出的具体改进方案，我们还需要认识到，调整检察权是一项复杂且综合的巨大工程，为了实现我国检察权的稳妥改革，也应该着手检察官素质的进一步提升和检察权的进一步整合，使得我国检察权能够更好地处理《监察法》实施后带来的改变。

首先，要加快建设专业化检察官队伍，提高检察官整体素质。由于目前我国法律监督的手段不断增加，尤其是公益诉讼制度的进一步完善和发展，检察官在诉讼中的角色也出现了新情况新变化，有的时候需要以公益诉讼起诉人的身份参加公益诉讼，这无疑需要更加具有专业素质的检察官。对于检察官职业化、专业化的评判标准应当是一个多维体系，包括深厚的法律功底，能对法律知识熟练运用以及熟练掌握司法技巧，能够驾驭检察工作等。可以看到，目前针对加强检察官的专业性已经做出了许多新的努力和尝试，如设立一个公平公正的检察官选拔、晋升制度，定期举行检察官培训，明确公正的检察官奖惩制度，确定合理的检察官待遇等。

其次，整合我国检察权，积极履行法律监督职能。面对监察体制改革带来的挑战，检察权面临着无数质疑，但是我们应该看到，随着对于检察权内延的逐渐明确，职务犯罪侦查权的分离本质上并不会影响检察权的性质，我国宪法与法律仍旧把检察权放在法律监督的重要位置上，职务犯罪侦查权不是决定检察权性质的权力。面对未来的挑战，检察机关更需要厘清我国法律监督的内涵，对检察权的内容进行全面细致的梳理，将以往分散的检察权进行整合，然后作出统一、明确的规范，以最大程度解决目前存在的理论困境及争议。