《监察法》二审稿修改意见

马岭

《监察法》（二审稿）对原草案进行了修改，但在争议较大的若干问题基本上都未接受和采纳学界的主流观点

《监察法》（二审稿）对原草案进行了修改，但在争议较大的若干问题基本上都未接受和采纳学界的主流观点。本文主要对二审稿中的宪法问题提出一些意见和看法。

《监察法》作为与宪法关系极为密切的权力法，其制定应有宪法依据，应在第一条中写上“根据宪法，制定本法”。

监察委员会的名称宜叫“人民监察委员会”，这样不仅与人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院保持一致，而且特别强调了“人民性”，更符合中国的国体。其他中央机构之前的定语都是“人民”，而监察委员会之前的定语却是“国家”，与唯一没有冠之以“人民”的中央军委类似，易引起人们的误解。

《监察法》的内容不宜与宪法重复，如监察机关的性质、地位、组成、任期等应由宪法规定，法律不宜重复规定。否则既是立法资源的浪费，在实践中也易产生混乱——混淆违法与违宪的界限。2010年，具有中国特色的社会主义法律体系就已经建成，这个体系内部应该是分工明确、逻辑清晰的。

第2条：“坚持中国共产党对国家监察工作的领导，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。”缺乏主体，不知道是指本法，还是指整个监察机关的工作。与原草案中的该条相比，增加了意识形态的内容，淡化了法律色彩。

第3条：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”对“公权力”、“公职人员”应进行界定，如本法所称“公权力”是指……，“公职人员”包括……。

第4条第2款：“监察机关办理职务违法犯罪案件，应当与司法机关互相配合、互相制约。”首先，在宪法中没有“司法机关”一词，建议还是采用宪法第135条规定的“人民法院、人民检察院和公安机关”的提法。其次，宪法第135条规定的“分工负责”不应略去，“互相配合，互相制约”是建立在“分工负责”基础上的。再次，应细化（而不是重复）宪法“分工负责，互相配合，互相制约”的内容，如用专条规定监察委员会采取留置等限制人身自由的措施超过一定期限时，法院有权介入，赋予法院对公民人身权的特别保护（这是国际惯例）；用专条规定检察机关的法律监督对象除了现有的公安、法院、监狱等国家机关外，还包括监察机关。

第5条“国家监察工作坚持宪法法律至上，以事实为根据，以法律为准绳，在适用法律上一律平等；权责对等，从严监督；惩戒与教育相结合，宽严相济。”其中“坚持宪法法律至上”不妥，当宪法和法律放在一起时，应当是宪法至上，不可能两者都至上，而监察工作主要应坚持法律至上，是依法监察而不是依宪监察，由于后面已经有“以法律为准绳”，因此“坚持宪法法律至上”显得重复，建议删去。此外“从严监督”与“宽严相济”互相矛盾。

第6条：“国家监察工作坚持标本兼治，保持高压态势，强化不敢腐的震慑；深化改革、健全法治，有效制约和监督权力，扎牢不能腐的笼子；加强思想道德和法治教育，弘扬中华优秀传统文化，增强不想腐的自觉。”其中“强化不敢腐的震慑”，“扎牢不能腐的笼子”，“增强不想腐的自觉”是社论性语言，可以用作法制宣传，但法律文本要求用专业的法言法语，庄重、严谨、准确，忌用形容词。

第7条规定了三级地方监察委员会。建议只在省、自治区、直辖市设立監察委员会，省以下不再设置。省级监察委员会可以在下级行政区域设置派出机构，或设立巡回监察委员会，这更符合中国传统政治体制“上”对“下”的监督模式，与中国的历史文化也较为契合。

第8条共4款，内容比较杂乱。第2款“中华人民共和国监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由全国人民代表大会选举产生，副主任、委员由中华人民共和国监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免。”规定的是国家监察委员会的组成及其成员的产生，建议单列一条。第3款“中华人民共和国监察委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。”规定的是任期，建议单列一条。同时增加“中华人民共和国监察委员会主任连续任职不得超过两届。”1982年宪法对国家领导人的限任制规定意义极其深远，但对军委主席的任期未做严格限制是一大漏洞，如果监察委员会主任的任期也不做限制，将给国家的民主法治建设撕开更大的缺口。第1款“中华人民共和国监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作”和第4款“中华人民共和国监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受监督”都规定的是国家监察委员会与全国人大的关系，宜放在同一条文中，作为第1和第2款。

第15条规定的公职人员监察全覆盖，第一类是“中国共产党的机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派各级组织机关和各级工商业联合会机关的公务员，及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员”，其中漏掉了“中国人民解放军的机关”。

第68条：“中国人民解放军开展监察工作，由中央军事委员会根据本法制定具体规定。”对解放军开展监察工作应由谁负责，是否需要设立军事监察院等问题的规定不明确。

第28条第1款：“监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪，根据需要，经过严格的批准手续，可以采取技术调查措施，按照规定交有关机关执行。”其中“根据需要”是指什么需要？“经过严格的批准手续”是什么手续？第2款：“……对于不需要继续采取技术调查措施的，应当及时解除。”“及时”是多长时间？法律对这些问题都应有明确规定（在第30、42条等条文中亦存在同样的问题），否则权力人拥有太大的自由裁量权，可能伤及人权，伤及法治。endprint

第43条第1款规定“监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。”“集体研究决定”涉及监察机关的内部领导体制（合议制还是首长制），宜放到第二章“监察机构及其职权”中。“集体研究”的形式宜明确，如召开“由监察机关领导人员”组成的常务会议，讨论决定重大案件和留置等其他重大问题（包括但不局限于采取留置措施）。草案没有规定监察委员会的内部会议（如国务院有常务会议、全体会议），也没有规定内部设委员会（如法院有审判委员会、检察院有检察委员会），存在体制上的漏洞。

第49条：“监察对象对监察机关涉及本人的处理决定不服的，可以向作出决定的监察机关申请复审；对复审决定仍不服的，可以向上一级监察机关申请复核。复审、复核期间，不停止原处理决定的执行。复核受理机关审查认定处理决定有错误的，原处理机关应當及时予以纠正。”这是内部申诉，还应有外部救济。即监察对象申诉后仍然不服时应有权向法院起诉。第60条规定的被调查人及其近亲属的申诉权也是内部申诉，也缺乏外部救济。

第53条共3款，都规定的是监察委员会与人民代表大会的关系，建议放到第二章“监察机构及其职权”中。

第53条第2款：“各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告，并组织执法检查。”这里不应局限于“人大常委会”，而是应明确规定监察机关应向本级人民代表大会及其常务委员会报告工作，这样才能与前一款“监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督”吻合。同时也不应局限于“专项工作报告”，而是应规定“报告工作”，即定期的报告（年度报告），表明监察委员会是全面接受人民代表大会及其常务委员会监督的。同时该款规定的“组织执法检查”是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定的人大常委会的一种独立的监督方式，建议单列一条。

第53条第3款：“县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员，可以依照法律规定的程序就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”应增加“受质询的机关必须负责答复”，以保持和宪法第73条的一致性。（宪法该条为：全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。）

关于接受人民代表大会监督的形式，建议增加一条：“全国人大常委会有权撤销国家监察委员会制定的同宪法、法律相抵触的监察法规、决定和命令；省、自治区、直辖市的人大常委会有权撤销本级监察委员会制定的不适当的监察规章、决定和命令。”

第54条：“监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。”这一公开性原则值得肯定，但还应规定具体形式，如在有关网站上公布其内部机构及其运作程序，公布其向人民代表大会所作的工作报告，接受人民代表大会或者常务委员会组成人员质询时允许公民旁听，重要案件不得拒绝媒体采访等，把接受社会监督落到实处。

监察机关采取留置措施时，应允许律师介入。不论是采用侦查还是调查手段，也不论在什么阶段实施这些手段，只要国家权力限制了公民的人身自由，就应当允许公民请求律师帮助。这是民主法治国家的惯例，也是保障人权的基本手段。

（作者为中国社会科学院大学政法学院教授）endprint