《监察法》是党规转向国法的重要变化

徐天

2018年3月20日上午，在第十三届全国人大一次会议第八次全体会上，《中华人民共和国监察法》经表决通过。

监察体制改革从提出至今，已经过了一年零四个月的探索。截至今年2月底，全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团各级监察委员会均挂牌成立。

2016年11月7日，中办印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，揭开监察体制改革的序幕。

2017年6月，监察法草案经全国人大常委会初次审议。11月7日，草案公布，向社会征求意见。12月22日，监察法草案提请全国人大常委会第二次审议。二审稿根据各方意见，进行了多处修改，包括进一步规范了留置场所的设施和管理、完善通知家属的规定，明确了要接受人大的监督，并与检察机关相互监督、相互制约等。

而此次表决通过的《监察法》，在二审稿的基础上进行了进一步的完善。

“《监察法》的制定是新时代下推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措，对于构建集中统一、权威高效的中国特色监察体系，具有决定性意义。”著名法学家、中国政法大学原校长陈光中接受了《中国新闻周刊》的专访，解读《监察法》。

监察体制写入宪法具有重大意义

中国新闻周刊：《监察法》一审稿公开征求意见时，你曾提出，应修改宪法，将监察体制反映在其中。今年3月11日通过的《中华人民共和国宪法（修正案）》，确实将监察体制写入其中。你认为这样的修改有什么意义？

陈光中：我认为，这意味着监察法的制定于宪有据。

宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。坚持依法治国的前提是坚持依宪治国，依宪治国首先就要求任何有关设置国家机构的基本法律的制定或者修改都不得与宪法相抵触，这是基本前提。

3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议正式通过了《中华人民共和国宪法（修正案）》，进而将监察体制纳入宪法，以最高法律权威的形式确立了监察权力体系的合法性。

本次宪法修正案对我国现行宪法作出21条修改，其中11条同设立监察委员会有关。宪法修改案在国家机构一章中增加一节“监察委员会”，就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等作出规定。并且《监察法》第一条中明确规定，“根据宪法，制定本法。”

可以说，国家监察体制在宪法层面的确立以及在《监察法》中写入“根据宪法”，是监察制度有序建构与合法运行最为重要的基础，具有深远且重大的完善意义。

中国新闻周刊：过去，有关监察机关的性质和地位，在学界存在争议。有学者认为监察委员会是国家监督机关，有的学者认为监察委员会属于政治机关。此次通过的《监察法》对此做出了规定，你对此有什么样的理解？

陈光中：《宪法》第一百二十三条规定，中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。《监察法》第三条规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。无论是《宪法》抑或《监察法》，均明文规定了监察机关的性质与地位，对此我完全赞同和支持。

监察权应当区别于行政权与司法权，是一项独立的监察权力。笼统提监察机关属于政治机关，从字面意义上无法体现出监察机关与其他国家机构的质的区别。

另外，监察机关无论基于立法规定抑或权力属性都具有独立的地位，即是我国独立的监察机关并独立行使监察权力。

《监察法》第四条规定，监察机关依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约。第八条第一款规定，国家监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作。第四款规定，国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督。并且上述内容在宪法中也有明确的体现。

这表明了监察权作为一项独立权力，由国家监察机关行使，与人民法院审判权、人民检察院检察权并列，宪法对监察机关的监察权力授权具有专属性与独立性。

《监察法》 在人权保障方面有所进步

中国新闻周刊：此前你曾提出，建议《监察法》能写入“尊重和保障人权”。目前出台的《监察法》在人权保障方面是否有进步？

陈光中：我认为有所进步。《宪法》第三十三条规定：“国家尊重和保障人权”，这是一条非常重要的宪法原则，我国任何国家机关行使职权都应当遵循宪法所规定的尊重和保障人权原则，监察委员会也不例外。

《监察法》从草案至最终尘埃落定，制定与修改过程中吸收各方意见，促使《监察法》更为完善，在人权保障上更加具体化。

比如，其中第四十一条第二款规定，调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作，应当对全过程进行录音录像，留存备查。相较于刑事诉讼法的规定，录音录像的覆盖范围更加广泛。

第四十四条第三款规定，被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后，被依法判处管制、拘役和有期徒刑的，留置期限应当折抵刑期。留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。刑期折抵的规定符合法治的要求。

第六十七条规定，监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，依法给予国家赔偿。保证了受害人获得国家赔偿的权利，对于社会的稳定发展有着积极的促进作用。

此外，关于搜查、扣押、技术性调查等措施的程序性规范，以及非法证据排除的条款，都较好地体现了法治精神，也有利于保障被调查人的合法权利。

中国新闻周刊：《监察法》明确规范了留置这一调查手段，并用此取代了“两规”。你认为，留置相比“两规”，它的进步性在哪里？

陈光中：按照《监察法》，留置时间不得超过三个月;在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。另外，对于留置地点、留置期间的保障都做出了规定。這些都是留置较“两规”进步的地方。

另外，过去按照党规进行“两规”，严格说起来，在法治化方面是有缺陷的。现在，依照国家的法律，对人身自由进行限制，是党规转向国法，党内的机构转向国家的机构，我们国家治理现代化与法治化的一个重要的变化。

中国新闻周刊：《监察法》第二十二条规定，“留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行。”你认为，留置场所应设置在哪里？

陈光中：在实践中，各地做法不一，有的放在纪委的专门的留置场所，有的放在看守所。我建议为了确保监察调查依法、有序进行，应当统一在看守所执行。

中国新闻周刊：此前，一部分舆论关注，在监察机关调查期间，尤其是被调查人被留置之后，律师是否可以介入的问题。对此你怎么看？

陈光中：《监察法》目前没有明确规定能否聘请律师。该问题的关键，不在于监察調查活动以《监察法》为依据还是以《刑事诉讼法》为依据，因为调查活动显然是依据《监察法》。该问题的关键，在于《监察法》规定的“谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置”等12项调查措施，其中大多数具有很高的强制性，我认为调查期间允许律师介入，可能会对调查造成一定程度的干扰，但是可以切实保障被调查人人权，有效提升办案质量，尤其是使得调查结果更为准确，防止出现事实认定偏差乃至冤假错案。目前，《监察法》虽然没有明确规定，但也没有明确禁止，因此我建议监察调查期间应当允许律师介入。

中国新闻周刊：对于留置的相关规定，你是否有其他建议？

3月13日，十_三届全国人大一次会议在北京人民大会堂举行第四次全体会议，听取全国人大常委会关于监察法草案等说明。

陈光中：《监察法》第三十九条规定，“立案调查决定应当向被调查人宣布，并通报相关组织。涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的，应当通知被调查人家属，并向社会公开发布。”这意味着立案毫无例外都要通知家属。

而《监察法》第四十四条规定，“对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属，但有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。”该条对不通知的例外情况作了例举，实践中很可能让不通知家属成为一般情况。

而且结合第三十九条，有碍侦查的例外情况在立案通知时就可能发生。既然如此，第四十四条的特殊规定的必要性就大大减少。《刑事诉讼法》规定采取羁押措施时毫无例外都要通知家属。因此，我建议留置后毫无例外通知家属。

监察委与其他机关的配合与制约

中国新闻周刊：《监察法》第四十七条规定，“人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。”你认为，在反贪、反渎职和职务犯罪预防部门已经转隶到监察部门之后，检察院的自行补充侦查应该由哪个部门负责？

陈光中：我认为检察机关仍应保留一定的侦查力量，设置独立的侦查部门，以实施补充侦查。

另外，《监察法》第六十六条规定，“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《监察法》并未明确监察机关工作人员涉嫌职务犯罪由谁侦查。如果由监察委员会自行侦查，存在自体监督的不足。有学者呼吁监察机关工作人员涉嫌职务犯罪，交由同级检察机关侦查。我认为这样能够起到良好的制约作用，对于推进监察体制改革是好事。

中国新闻周刊：《监察法》对于监察机关与审判机关、检察机关、执法机关互相配合、互相制约做出了规定。你怎么看待相关规定？

陈光中：从检察与监察的关系来说，案件移送起诉以后，如何采取强制措施来代替留置，以及要经过审查决定，是不是提起公诉，这些问题的规定，使得二者之间既有合作，又有制约。

从法院与监察的关系来看，体现了以审判为中心的精神。《监察法》第三十三条规定，监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。该规定贯彻了以审判为中心的诉讼制度改革，将对防范冤错案件、推进司法公正起到保障作用。

从公安与监察的关系来看，公安主要是协助监察机关进行调查，这种协助同时也是一种制约。