我国地方学前教育治理路向与改革建议*

□刘胡权

学前教育作为我国基础教育的重要组成部分， 普及率低、 质量不高的问题较严重， 已成为各阶段教育发展中的薄弱环节， 也是制约教育现代化建设的重点和难点。 地方政府是发展学前教育、 提升学前教育质量的责任主体， 在推动学前教育改革， 实现教育治理现代化过程中发挥着重要作用。

一、 我国地方学前教育治理的基本路向

（一） 完善学前教育管理体制

长期以来， 我国农村学前教育管理体制主要是以乡镇政府为主、各级政府参与， 并且由于乡镇政府统筹协调能力较为欠缺、 财力薄弱， 难以保障基本的学前教育需求， 致使农村学前教育长期滞后。 东中西部地区经济社会发展水平和政府财力状况差异较大， 东中部发展较好的地区可以借鉴发达地区的管理体制， 采取省级统筹、以县为主、 乡镇参与的政府间责任配置体系； 而中部经济社会发展较差地区和西部地区， 可适当提高或上移学前教育责任主体， 采取中央和省级统筹、 市县为主、 乡镇参与的管理体制。 县级政府或市县政府应切实承担学前教育发展的主要责任， 从人财物方面保障发展所需。 同时充分发挥中央政府和省级政府在学前教育总体规划、经费统筹、 宏观调控和管理方面的优势， 设立专项经费切实推进农村学前教育发展。 中央政府应加大中西部和农村地区学前教育转移支付力度， 着力保障农村地区、 老少边穷等弱势地区的学前教育普及； 省级政府应加大省内统筹力度， 对区域内经济社会发展相对弱势地区和弱势人群予以资助， 保障并促进区域学前教育的均衡发展；区县政府主要承担规划责任、 公用经费供给责任、 编制人员调配和工资拨付责任； 乡镇主要负责乡镇中心园硬件建设和自聘员工工资等。

以地方政府的实践探索为例，山东、 河北、 四川构建 “三级两线” 管理体制， 明确各级政府在学前教育发展中的管理职责， 强调行政管理与业务管理并行， 以提高政府的组织管理强度与力度。 “三级”是指县 （领导， 规划， 目标分解）、乡 （统筹规划， 筹措经费， 指导办园）、 村（办园） 三级政府， “二线”是指行政管理与业务指导并行。

（二） 改革学前教育投入体制

学前教育应纳入预算， 并明确在教育财政投入中所占比例； 单独设立农村学前教育专项经费制度，重点支持农村乡镇中心园建设、师资力量的配备和培训提高； 切实考虑当地农村经济社会发展状况、 老百姓收入状况、 农村幼儿园发展需求等因素， 制定适宜的农村学前教育收费政策， 对农村地区收费制度进行必要的规范， 应对农村地区贫困家庭、 贫困儿童给予资助和辅助， 可采取减免学费、 提供教育教学所需用品或者免费等方式，建立弱势儿童资助体系， 保障最需要资助的儿童。

以地方政府的实践探索为例，浙江省率先实行学前教育单项列支制度， 明确比例并设专项经费重点扶持农村， 有效保障城乡学前教育均衡发展。 河北省进一步坚持公共渠道为主、 多渠道筹资，构建经费投入保障机制， 改变过去经费筹集的 “六个一点”： 财政拨一点、 群众集一点、 集体挤一点、 园班收一点、 个人捐一点、银行贷一点。 但就如何保证 “列入”、 “倾斜” 多少、 占多大比例“合理” 以及如何做到 “明显提高” 等具体操作层面的问题， 仍在实践探索中。

（三） 明确学前教育办园体制

针对城乡学前教育事业发展不均衡的问题， 城市和农村应该建立不同侧重的办园体制。 城市可以吸引社会力量投资， 建立公办民办并举的办园体制。 农村乡镇中心园发挥中流砥柱作用， 办园主体在东部地区应为县级政府， 中西部地区应为市县政府， 逐步构建以公办为主体、 以公办乡镇中心园为核心的农村学前教育办园体制。 将乡镇中心园办园主体上调为县级政府， 形成以公办乡镇中心园为主体的办园格局， 理顺乡镇中心园的办园体制。 在此基础上， 根据农村学前教育需求， 采取大村独办、 小村联办方式， 酌情设立分园， 逐步构建公办为主体的农村学前教育公共服务网络。 地方政府应努力从体制机制入手进行改革， 推动公办优质学前教育资源向农村延伸，引导城乡民办园向普惠方向发展。地方政府应大力发展公办园， 鼓励优质公办园举办分园、 兼并弱园或合作办园， 实现优质公办资源服务面的延伸， 尤其是向农村地区拓展。 城镇以新建公办园、 公办园办分园方式建设幼儿园， 试点举办连锁幼儿园， 推进城市小区配套建设幼儿园工作； 农村充分利用农村学校布局调整后的闲置资源， 发展农村特色幼儿园。

河北在城市和农村采取不同的侧重方式： 城市实行公办、 民办并举的办园体制， 农村则坚持以政府和集体办园为主。 在民办园方面，河北主要采用增量调整的办法，鼓励社会力量新办幼儿园， 而不是通过公办园改制来实现其增长。在公办园方面， 河北坚持 “两为主” 的办园体制， 即以公办小学附属幼儿园为基本形式的公办幼儿园为主体， 以社会力量办园为补充； 以公办幼儿教师为主体， 以聘任教师为补充， 充分利用公办小学闲置校舍和富裕教师发展农村幼儿教育。 同时， 河北从农村的特点和优势出发， 实行两种新的 “幼小一体化” 办园机制： 一种是把规范化幼儿园与小学实行一体化管理， 实现学前教育与义务教育的资源共享； 第二种是将农村小学教学点的一二年级和学前三年幼儿班结合起来， 建立五年一贯制相互衔接的 “幼小一体化” 管理体制， 将农村幼儿教育纳入农村义务教育管理范围， 有效解决了幼儿园教师编制问题。河北还通过 “三段两基五独立”（“三段” 是指三个年龄段， 大班、中班、 小班； “两基” 是指有基本办园条件， 有基本的卫生保健设施； “五独立” 是指法人独立、 园舍独立、 人员独立、 财务独立、管理独立） 的规范化幼儿园标准来保障农村学前教育的健康发展。

二、 我国地方学前教育的改革建议

（一） 学前教育改革的相关保障性政策制度仍需完善

农村学前教育管理体制亟待进一步明晰， 乡镇中心园归属问题亟待理顺。 农村学前教育两种发展模式： 乡镇中心园挂靠小学的附属幼儿园发展模式； 乡镇中心园独立建制， 将乡镇中心园建成区县教委直属全额拨款单位的独立发展模式。挂靠模式缺乏行政决策、 人事、财务权限， 办园自主性受到较大制约， 并且随着乡镇中心园规模的进一步提升， 小学附属的管理成本提升， 小学附设园发展模式如何适应农村乡镇中心园发展需求等问题亟待解决。

财政投入体制亟待进一步完善， 财政保障力度亟待提升。 学前教育生均公用经费远低于义务教育阶段、 高中阶段和职业高中阶段。 目前我国缺乏学前教育财政投入基准指标， 区县财政投入水平区域间差异较大， 且存在较大的波动， 财政投入的稳定性、 充足性难以得到保障。 同时， 也缺乏明确的政策规定和制度保障， 难以落实政府投入为主， 即使做到了也主要是由乡镇政府为主， 责任中心过低， 难以发挥“政府为主” 的优势。

学前师资短缺， 教师配备严重不足， 教师素质仍偏低， 有待提高。 地方政府需要核定并增加编制， 保障幼儿教师队伍的数量和稳定， 采用转岗、 社会招聘等多种举措补充幼儿教师； 同时确立比较稳定的待遇保障、 提升机制； 加大农村幼儿教师尤其是农村转岗幼儿教师的培训力度， 不断提升教师总体水平， 逐步建立以公办教师为主体的农村幼儿教师队伍。

健全学前教育督导制度， 将乡镇中心园建设情况、 办学条件情况、 级类评定情况、 农村学前教育的投入努力程度、 普及水平等作为考核体系的重要指标， 形成从重视程度到努力程度到发展程度为一体的评价体系， 将农村学前教育普及作为地区政府政绩考核的重要内容， 以评价体系为标准对乡镇学前教育发展情况进行客观考核和评分， 将考核结果作为各级政府绩效拨付、 各级政府领导政绩考核和升迁、 同级政府间评比的重要依据， 督促各级政府对农村学前教育发展责任的落实。

（二） 多渠道扩大学前教育资源

地方政府应从服务型政府建设的角度切实落实政府的主体责任，进一步讨论政府和市场的协调问题， 将学前教育领域中政府和市场的角色和承担的责任进一步明确清晰。 实践证明， 应该将学前教育的部分职责分担给市场， 但市场的规范需要政府树立， 教育行业的发展走向需要政府引导，市场无法顾及的领域需要政府弥补。 学前教育的重要职责不能完全交给政府， 亦不能完全依赖市场， 二者都应该承担责任。 我国坚持走公共服务型政府的路线，则更应该通过政府建立法规规范市场、 引导行业发展等间接手段管理市场， 通过建立低价普惠幼儿园等直接手段弥补市场不足， 满足民众的学前教育需求。 同时， 完善管理机制、 鼓励公民参与、 进行经济调节、 采用信息服务等管理方式，确保政府与市场二者相协调、 相促进。

社会力量办园对于短期内扩大学前教育资源， 实现普及目标是一股强大的力量， 怎样引导好这股力量是政府的职责。 地方政府应建立相应的监督管理机制以规范市场，设立优质教育标准以引导行业发展， 并大力发展农村学前教育以弥补市场的不足， 在确保政府主导地位的同时， 鼓励社会力量参与共同推进学前教育的发展。