大力推进学前教育普及普惠安全优质发展

■ 河北省教育厅基础教育处 梁永良

2018年11月7日，中共中央、国务院印发了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称国家《若干意见》）。这是建国以来，第一个以中共中央、国务院名义印发的学前教育专项文件，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对学前教育工作的高度重视，对广大学龄前儿童的亲切关怀，具有里程碑意义。我省依据国家《若干意见》，结合全省学前教育发展实际，研究制定的《关于学前教育深化改革规范发展的实施意见》（以下简称我省《实施意见》）于2019年1月3日由省委、省政府印发。两份意见明确了我省学前教育改革发展的前进方向和重大举措，是我省新时代学前教育工作的根本遵循和行动指南。全省各级、各部门应当贯彻落实这两份意见，大力推进学前教育发展，不断提高学前教育质量和管理水平，切实保障学龄前儿童接受学前教育。

一、坚持五项基本原则

国家《若干意见》明确指出：“学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。”这也决定了学前教育发展必须坚持五项基本原则。一是坚持党的领导，加强党对学前教育工作的全面领导，确保党的教育方针在学前教育领域深入贯彻，确保学前教育始终沿着正确方向发展。二是坚持政府主导，落实各级政府发展学前教育责任，加大公共财政投入，着力扩大普惠性学前教育资源供给。三是坚持改革创新，健全管理体制、投入体制、办园体制和教师政策制度，破解制约学前教育发展的体制机制障碍，补齐制度短板、激发办园活力。四是坚持规范管理，依法依规办园，全面提高保教质量。五是坚持促进公平，加快普惠性幼儿园建设，把更多学前教育资源向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，优先保障家庭经济困难、孤残儿童等弱势群体接受学前教育。

二、实现五项主要目标

国家《若干意见》明确了全国到2020年、2035年学前教育发展主要目标。我省《实施意见》在此基础上，根据全省学前教育发展实际，在普及、普惠（办园结构优化）、保障（师资、经费）等方面，规定了我省学前教育发展主要目标。一是普及程度进一步提高。到2020年，全省学前三年毛入园率达到88%，学前教育资源不足问题得到基本解决，基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系。二是办园结构持续优化。到2020年，全省公办园在园幼儿占比保持在50%以上，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例）达到80%。三是教师队伍素质整体提升。到2020年，全省公办园在编教师比例逐步提高，幼儿园教师持证上岗率达到100%。基本形成以本专科为主体的幼儿园教师培养体系。幼儿园教师社会地位、待遇保障进一步提高，职业吸引力明显增强。四是经费保障体系基本建立。到2020年，建立政府投入、社会举办者投入、家庭合理分担的经费保障机制。健全公办园生均公用经费标准和幼儿园教职工配备标准，建立公办园教师补充机制，完善普惠性民办园扶持政策、家庭经济困难幼儿入园资助政策等。五是到2035年，全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，形成完善的学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系，为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育。

三、采取五大政策措施

国家《若干意见》在肯定成绩的基础上，指出了全国学前教育发展中的困难和问题。我省《实施意见》认为，党的十八大以来，我省学前教育事业快速发展，资源持续扩大，普及程度大幅提高，教师队伍不断加强，管理制度进一步完善，“入园难”问题得到有效缓解。但从总体上看，学前教育仍是我省各级各类教育中的短板，主要表现为：普惠性资源依然短缺，教师数量不足、职业吸引力不强，政策保障体系不完善，监管体制机制不健全，存在“小学化”倾向，部分民办园过度逐利。我省《实施意见》针对上述问题，制定了5个方面27项解决措施。

（一）在普及方面，加强农村园建设，增加幼儿园总量。一是科学规划布局。各市县与本地城乡总体规划相衔接，以县为单位科学编制2019—2022年幼儿园布局专项规划，合理确定幼儿园发展数量和区域布局，切实做到“一县一方案”，确保每0.3—1.2万人设置1所公办园。二是加快农村园建设。按照“一乡一公办（中心园）”的原则，到2020年，全省每个乡（镇）办好1所以上公办中心园，全部建成省定标准农村示范性幼儿园。按照“一村一园（点）”的原则，每个常住人口在3000人以上的村至少建成1所标准化公办园。在有小学、教学点的村，按照“园舍独立、经费独立、人员独立、教学独立”的原则，建设农村小学附设公办园；在没有小学、教学点的村，按照服务半径1.5公里，服务人口0.3—0.5万人的原则，通过大村独立建园或设分园、小村联合办园的形式建设农村幼儿园。在村级幼儿园难以覆盖的偏远乡村，设置公办园分园或学前教育服务点。到2022年实现有需求的行政村普惠性幼儿园或学前教育服务点全覆盖。三是挖潜扩大增量。充分利用腾退搬迁的空置厂房、乡村公共服务设施、农村中小学闲置校舍等资源，以租赁、租借、划转等形式举办公办园。鼓励支持街道、村集体、有实力的国有企事业单位，特别是普通高等学校举办公办园。对于军队停办的幼儿园，移交地方政府接收，实行属地化管理，确保学前教育资源不流失。鼓励有条件的公办示范园通过举办分园、承办新园、集团化办园、托管弱园和合作办园等形式扩大规模，提高优质资源覆盖面。四是规范配套园建设。2019年6月底前，出台我省小区配套幼儿园建设管理办法。老城（棚户区）改造、新城开发和居住区建设、易地扶贫搬迁应将配套幼儿园纳入建设规划并予以建设，确保配套幼儿园与首期建设的居民住宅小区“五同步”（同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用）。开展对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等方面不合规情况的专项治理，2019年年底前整改到位。五是发展民办园。将发展民办园纳入县域教育事业整体发展规划，创新财政扶持方式，拓宽办园筹资渠道，引导社会力量更多举办普惠性幼儿园。

（二）在普惠方面，大力发展公办园，积极扶持普惠性民办园。一是调整办园结构。坚持公办民办并举，构建以普惠性资源为主体的办园体系，扭转“上公办园难、上民办园贵”的局面。大力发展公办园，充分发挥公办园保基本、兜底线、引领方向、平抑收费的主渠道作用。按照实现普惠目标的要求，全省公办园在园幼儿占比达不到50%的县（市、区），2020年提高到50%；已达到50%的县（市、区），要进一步提高占比。二是规范配套园使用。小区配套园作为公共教育资源，交由当地政府统筹安排，优先举办为公办园；条件不具备的，委托办成普惠性民办园，不得办成营利性民办园。三是扶持普惠园。2019年6月底前，进一步完善省级普惠性民办园认定标准、补助标准、补助方式及扶持政策。县级教育部门要逐年认定一批普惠性民办园，并向社会公布名单。对通过认定的普惠性民办园，采取政府购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等多种方式予以支持，逐年提高普惠性民办园比例，提升办园水平和保教质量。各市县将提供普惠性学位数量及办园质量作为奖励和支持的重要依据，参照公办园生均公用经费财政拨款标准，对通过认定的普惠性民办园予以补助。四是分类管理民办园。现有民办园根据举办者申请，限期归口进行非营利性民办园或营利性民办园分类登记。选择为非营利性民办园的不得再转为营利性民办园，选择为营利性民办园的可以转为非营利性民办园。对2016年11月7日前已设立的民办园，设置过渡期，过渡期限为5年，到2022年9月1日前全部实现分类管理。县级教育部门每年向社会公布非营利性民办园的名录、收费标准以及政府扶持措施及相关情况。五是遏制过度逐利。在投资上，社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性民办园；已违规的，由教育部门会同有关部门进行清理整治，清理整治完成前不得进行增资扩股。在经营上，参与并购、加盟、连锁经营的营利性民办园，应将与相关利益企业签订的协议报县级以上教育部门备案并向社会公布；当地教育部门应对相关利益企业和幼儿园的资质、办园方向、课程资源、数量规模及管理能力等进行严格审核，实施加盟、连锁行为的营利性民办园原则上应取得省级示范性幼儿园资质。幼儿园控制主体或品牌加盟主体变更，须经所在县（市、区）教育部门审批，举办者变更须按规定办理核准登记手续，按法定程序履行资产交割。民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性民办园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性民办园资产。加强对民办园收费的价格管理，坚决抑制过高收费。六是划片就近入园。探索适龄幼儿分区划片入园，逐步实现适龄幼儿就近入园、方便入园。有条件的幼儿园应当接收具有接受普通教育能力的残疾学龄前儿童入园。

（三）在安全方面，落实监管责任，强化监督管理。一是建立监管机制。建立健全各级政府主导、教育部门主管、有关部门分工负责的学前教育监管机制。县级政府履行主体责任，教育、政法、住房城乡建设、公安、应急管理、卫生健康、民政、市场监管、价格等有关部门按职能履行职责。二是加强源头监管。严格幼儿园准入管理，完善幼儿园设置标准，加强对教职工资质与配备标准、办园条件等方面的审核。严格执行“先证后照”的民办园审批制度，由县级教育或行政审批部门依法进行前置审批，取得办园许可证后，到相关部门办理法人登记。三是完善过程监管。坚持“谁主管谁监管，谁举办谁主责”的原则，强化对幼儿园教职工资质和配备、收费行为、安全防护、卫生保健、保教质量、经费使用以及财务管理等方面的动态监管。县级教育部门建立幼儿园基本信息备案及公示制度，向社会及时公布并更新幼儿园基本信息，主动接受社会监督。落实和完善年检制度，对年检不合格的民办园要限期整改；问题严重或者整改后不合格的，要责令停止招生或吊销办园许可证。四是强化安全监管。教育、政法、公安、司法、卫生健康、市场监管等部门按照职能分工相互配合，加强幼儿园及周边安全防控，建立全覆盖的幼儿园安全风险防控体系。加强幼儿园安全设施建设，提升人防、物防、技防能力；实行“四证”（卫生保健合格证、食品经营许可证、消防安全证、校车许可证）许可制度，严防事故发生。落实园长安全主体责任，健全各项安全管理制度和安全责任制，加强内部安全管理。五是严格依法监管。建立幼儿园责任督学挂牌督导制度，加强办园行为督导。对存在伤害幼儿、违规收费、违背幼儿身心发展规律等行为的幼儿园，及时责令整改、追究责任；造成恶劣影响的，依法吊销办园许可证，有关责任人终身不得办学和执教；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。六是分类治理无证园。按照“属地管理”原则，由县级政府负责无证园清理整治工作。通过整改扶持规范一批无证园，达到基本标准的，颁发办园许可证。整改后仍达不到安全卫生等办园基本要求的，坚决予以取缔，并妥善分流和安置幼儿。2020年底前，全省稳妥完成无证园治理工作。

（四）在质量方面，改善办园条件，提升保教水平。一是开展幼儿园达标升级活动。到2022年，全省所有幼儿园在园舍条件、玩教具和幼儿图书配备等方面达到国家和省定基本标准。二是创设教育环境。加强对幼儿园玩教具和幼儿图书配备的指导，支持引导幼儿园充分利用当地自然和文化资源，为幼儿创设丰富的教育环境。幼儿园要合理布局空间、设施，为幼儿提供有利于激发学习探索、安全、丰富、适宜的游戏材料和玩教具。三是注重保教结合。在思想上，树立科学保教理念，建立良好师幼关系。在活动上，合理安排幼儿一日生活，为幼儿提供均衡的营养，保证充足的睡眠和适宜的锻炼，传授基本的文明礼仪，培育幼儿良好的卫生、生活、行为习惯和自我保护能力；坚持以游戏为基本活动，综合组织开展健康、语言、社会、科学、艺术等各领域教育；普遍开展区角活动，鼓励支持幼儿通过亲近自然、直接感知、实际操作、亲身体验等方式学习探索；尊重个体差异，保护幼儿的好奇心和学习兴趣，促进幼儿快乐健康成长。四是开展幼儿园“小学化”专项治理。严禁教授小学课程内容，纠正“小学化”教育方式，整治“小学化”教育环境，解决教师资质能力不合格问题，制止小学非零起点教学行为，对“小学化”倾向严重的幼儿园进行降级、降类处理，直至取消办园资格。五是加强学前教研。各市县配备学前教育专职教研员，每个乡（镇）确定专职或兼职教研员。落实教研指导责任区制度，加强园本教研、区域教研。培养一批名园长和名教师，引领带动幼儿园教师提升教科研能力。充分发挥优质幼儿园的辐射带动作用，加强对薄弱园的专业引领和实践指导。六是推行乡村幼儿园一体化管理。由乡（镇）公办中心幼儿园统一管理农村园，使乡（镇）公办中心幼儿园成为当地学前教育管理中心、师资培训中心、教育研究中心、信息资源中心、家长指导服务中心和幼儿活动基地，带动区域内学前教育发展。七是加强质量监管。落实国家幼儿园保教质量评估指南和省定评估标准，建立完善幼儿园质量评估体系，将各类幼儿园全部纳入质量评估与监测范围，着重加强幼儿园师资配备、教育过程和管理水平评估，定期向社会公布评估结果，科学引导幼儿园发展。加强幼儿园保育教育资源监管，在幼儿园推行使用的课程教学类资源须经省级学前教育专家指导委员会审核。

（五）在保障方面，提高教师队伍建设水平，健全经费保障长效机制。一是依标配备教师。适时制定公办园教职工编制标准，合理核定公办园教职工编制。及时补充公办园教职工，严禁“有编不补”，长期使用代课教师。民办园按照配备标准配足配齐教职工。二是依法保障待遇。落实公办园教师工资待遇保障政策，确保教师工资及时足额发放。多渠道、多方式解决公办园中非在编教师工资待遇偏低问题，实现同工同酬。按规定落实乡村公办园教职工乡（镇）工作补贴政策，有条件的地方可试点实施乡村公办园教师生活补助政策。依据政府购买服务范围的规定，可将公办园中保育员、安保、厨师等服务纳入政府购买服务范围，所需资金从当地财政预算中统筹安排。依法保障村集体、企事业单位等举办的公办性质幼儿园教职工工资发放。引导和支持民办园提高教师工资待遇，探索完善普惠性民办园教师工资保障机制。完善幼儿园教师职称评聘标准，畅通职称评聘通道，提高高级职称比例。对作出突出贡献的幼儿园园长、教师，按照国家有关规定予以表彰和奖励。三是加强教师培养。实施教师培养层次提升行动，到2020年停止学前教育专业中专层次招生，到2022年实现新入职的幼儿园教师学历达到专科层次。中等职业学校相关专业重点培养保育员。支持师范类院校设立并办好学前教育专业，争取设立1所本科层次的幼儿师范学院，改建3所幼儿师范高等专科学校。创新培养模式，前移培养起点，大力培养初中毕业起点“3+2”分段制、五年一贯制等学前教育专科学历的幼儿园教师。引导学前教育专业毕业生从事幼教工作，鼓励师范院校在校生辅修或转入学前教育专业，扩大有质量教师供给。到2022年，基本解决学前教育专业人才需求的有效供给。四是加强教师培训。实行幼儿园园长、教师定期培训和全员轮训制度，落实国家幼儿园教师培训课程指导标准，加强师德师风全员培训、非学前教育专业教师全员补偿培训和未成年人保护方面的法律法规培训等。通过国家、省、县三级培训网络，实现全省幼儿园园长、教师专业培训全覆盖。创新培训模式，构建高等学校、县级教师发展中心、乡片区研修中心、园本研修四位一体的幼儿园教师专业发展培训体系；采取顶岗置换、网络研修、送教下乡、专家指导等多种形式，增强培训的针对性和实效性。支持师范院校与优质幼儿园协同建立幼儿园教师培训基地，强化专业学习与跟岗实践相结合。五是严格教师管理。认真落实教师资格准入与定期注册制度，严格执行幼儿园园长、教师专业标准，坚持公开招聘制度，切实把好幼儿园园长、教师入口关。加强师德师风建设，提高幼儿园教师职业素养，培养热爱幼教、热爱幼儿的职业情怀。推行师德考核负面清单制度，对违反职业行为规范、影响恶劣的实行“一票否决”，终身不得从教，涉嫌违法的依法追究法律责任。六是加大财政投入。各级政府将学前教育经费列入财政预算，新增教育经费向学前教育倾斜，财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中占合理比例。省级财政继续安排支持学前教育发展专项资金。设区的市政府统筹教育经费，加大对县（市、区）特别是财政困难地区的支持。县级政府承担学前教育投入主体责任，加大财政投入力度。七是健全分担机制。自2019年春季学期开始，各地落实省定每生每年400元的公办园生均公用经费财政拨款最低标准，建立增长机制。因地制宜制定企事业单位、街道、村集体等举办的幼儿园财政补助政策。合理制定公办园收费标准并实行动态调整。2019年省出台非营利性民办园（包括普惠性民办园）收费具体办法，营利性民办园收费标准由幼儿园依据办园成本、办园水平、当地经济发展水平和群众承受能力等因素自主确定。八是完善资助制度。各级教育部门结合当地实际，制定切实可行的实施方案，足额落实本级财政应承担的资助资金，确保接受普惠性学前教育的家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童得到资助。

四、加强五项实施保障

（一）加强党的领导。全面加强党对学前教育事业的领导，按照“管党建与管业务”相结合的原则，市、县级党委教育工作部门或教育行政部门党组织统一领导和指导幼儿园党建工作。全面加强幼儿园党组织建设，实现幼儿园党的组织和党的工作全覆盖。充分发挥幼儿园党组织的战斗堡垒作用，保障正确办园方向，认真做好教职工思想政治工作，厚植立德树人基础，为培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人提供坚强组织保障。

（二）健全管理体制。落实省市统筹、以县为主的学前教育管理体制。积极推动各地理顺机关、企事业单位办幼儿园的办园体制，实行属地化管理。省级和市级政府负责统筹加强学前教育工作，落实国家学前教育相关法规制度和发展规划，推动各地出台地方性学前教育法规，制定相关规章和本地学前教育发展规划，健全投入机制，明确分担责任，完善相关政策措施并组织实施。县级政府对本县域学前教育发展负主体责任，负责制定学前教育发展规划和幼儿园布局、公办园建设、教师配备补充、工资待遇及幼儿园运转，面向各类幼儿园进行监督管理，指导幼儿园做好保教工作，在土地划拨等方面对幼儿园予以优惠和支持，确保县域内学前教育规范有序健康发展。

（三）完善部门协调机制。各级政府建立学前教育联席会议制度，定期召开会议，协调各部门力量共同解决学前教育发展中的难点问题。教育部门完善政策，制定标准，充实管理、教研力量，加强对学前教育的科学指导和监督管理。编制部门结合实际合理核定公办园教职工编制。发展改革部门把学前教育纳入当地经济社会发展规划，支持幼儿园建设发展。财政部门完善财政支持政策，支持扩大普惠性学前教育资源。自然资源、住房城乡建设部门将城镇小区和新农村配套幼儿园必要建设用地及时纳入相关规划，会同教育部门加强对配套幼儿园的建设、验收、移交等环节的监管落实。人力资源社会保障部门制定完善幼儿园教职工人事（劳动）、工资待遇、社会保障和职称评聘政策。发展改革、市场监管、财政、教育部门根据职责分工，加强幼儿园收费管理。卫生健康部门要监督指导幼儿园卫生保健工作。民政、市场监管部门或行政审批部门分别对取得办园许可证的非营利性民办园和营利性民办园依法办理法人登记手续。金融监管部门对民办园并购、融资上市等行为进行规范监管。党委政法委组织协调公安、司法等政法机关和有关部门进一步加强对幼儿园安全保卫工作的指导，依法严厉打击侵害幼儿人身安全的违法犯罪行为，推动幼儿园及周边社会治安综合治理。公安部门负责加强幼儿园校车安全监管。应急管理部门负责依法对幼儿园进行消防监督抽查。其他各有关部门和群团组织要结合自身职能，为推动学前教育健康发展创造有利条件。

（四）建立督导问责机制。将学前教育普及普惠目标和相关政策措施落实情况作为对市县政府履行教育职责督导评估的重要内容，作为各级党委和政府督查工作的重点任务，纳入督导评估和目标考核体系。省政府建立学前教育专项督查机制，加强对公办园建设、小区配套幼儿园建设管理、普惠性资源配置、教师队伍建设、经费投入与成本分担机制等政府责任落实情况的督导检查，检查结果向社会公示，并作为表彰和学前教育奖补资金分配的重要依据。

（五）研究制定法规规章。加快推进学前教育地方立法，进一步明确学前教育在国民教育体系中的地位和公益普惠属性，强化政府和各有关部门在学前教育规划、投入、资源配置、师资队伍建设和监管等方面的责任，明确举办者对幼儿园办园条件、师资聘任、工资待遇、运转保障、经费使用与财务管理等方面的责任，促进学前教育事业健康可持续发展。加大对违法违规办园行为的惩治力度，推进学前教育走上依法办园、依法治教的轨道，保障幼儿身心健康成长。