社会组织参与农村精准扶贫的法律依据与治理研究

◎成克惠

农村精准扶贫不仅是我国社会主义进入新时代亟待解决的问题，也是实施乡村振兴战略的必然选择。而社会组织作为我国社会群体力量的有机组成部分，无疑也是能够而且应当参与农村精准扶贫战略的重要主体。但是，长期以来，由于对于社会组织参与农村精准扶贫在理论上研究的不足，因而，在实践中也就难免出现各种各样的问题。而在这些问题中，其参与精准扶贫的法律依据及其依法治理问题也尤其突出，因而，随着精准扶贫工作的不断深入，社会组织参与农村精准扶贫的法律依据及其依法治理问题自然也就成为了一项亟待解决的理论课题和现实课题。

那么，社会组织参与农村精准扶贫究竟具有什么样的法律依据呢？面对社会组织参与农村精准扶贫出现的问题，我们又该如何进一步强化治理呢？

一、社会组织参与农村精准扶贫的法律依据

社会组织参与农村精准扶贫既有深刻的法理学依据，也有着现实的法律依据，可以说，积极参与农村地区的精准扶贫，既是社会组织应有的权利，也是其必须承担的法律义务。

（一）社会组织参与农村精准扶贫的法理学依据

从最为基本的法理角度出发，法律的制定必须得以维护人类及其组织群体的自由、公平和正义，必须能够更好地推动社会发展的效率。而在精准扶贫实践活动中，由于整个扶贫活动基本完全来源于各级政府的倡导与规划，因而，难免存在泛行政化的问题，这就实质性地强化了扶贫资源的政府垄断，也在一定程度上限制了个人的权利和自由。[1]因而，社会组织积极参与农村精准扶贫，无疑能够更好地发挥其自由活动的权利，也在打破政府对于扶贫资源垄断的同时，推动了个人自由权利的实现，进而通过对于分配权利的担当与自身责任的承担，推动精准扶贫活动中的利益及负担的公正分配，实现分配正义，最终更加有效地实现扶贫效率，达到精准扶贫目标的早日实现。就此而言，社会组织作为一种法律主体和社会活动的参与者，其理所当然地具有参与农村精准扶贫的社会权利。

同样道理，社会组织本身其实也是一种资源，其在享受自身权利的同时，无疑也有义务更好地维护社会公平和正义，而精准扶贫本身事实上就是一种分配公平和正义，也有利于更好更快地推动全面建设小康社会目标的实现，因而，在这个意义上，社会组织无疑有责任，有义务积极参与。

（二）社会组织参与农村精准扶贫活动的现实法律依据

社会组织参与农村精准扶贫有着广泛的现实法律依据，这其中既有包括宪法和行政法在内的功法依据，也有行政法与私法的互补的融合，更有具有引导性的政策规范。

依据宪法制定的基本原理与相关规定，积极保障公民的基本人权，尤其是生存权和发展权并进而形成相关的法律制度，既是立法机关的义务，也是各个行政机关和社会团体的基本义务。而精准扶贫作为党和政府为了提升广大农村地区贫困人口的经济发展水平和生活质量而采取的减贫措施，无疑是属于保障公民基本的生存权和发展权的内容。就此而言，社会组织参与农村精准扶贫不仅是宪法赋予社会组织的基本义务，也是依据宪法原则由国家机关转向社会组织或者二者共同承担的社会义务。而与此相对应，由社会组织作为广泛利益群体的代表参与农村地区精准扶贫，由于其较之于国家机关更能够及时收到群众的反馈意见，也有机会较之于一般群众更能够实现与政府部门的意见沟通，因而，在事实上也就更容易保护少数意见者，也能够进而更好地维护弱势群体的根本利益，从而更好地实现宪法规定的人权保障。

再就行政法而言，行政法作为国家行政从“全能无限政府”转向“有限高效政府”的产物，不仅积极倡导了充分发挥社会力量来参与社会治理的基本原则，而且，也强调了服务型政府建设。而社会组织参与农村地区精准扶贫，自然就属于社会力量参与社会治理的范畴，也更有利于在减轻政府负担的同时，拓宽公共服务范围，提高公共服务的效率，更好地推进精准扶贫工作的实施。[2]

除此之外，精准扶贫政策也要求各个社会团体能够积极参与到农村地区扶贫工作中去，这事实上也是法律和政策融合要求的必然结果。尤其是在新时代，精准扶贫工作已经进入了最为关键的时期，社会组织积极参与农村精准扶贫，显然已经更多地成为一种社会义务，也成为法律和政策要求的必然结果。

二、社会组织参与农村精准扶贫面临的法律困境和现实问题

社会组织参与农村地区精准扶贫不仅具有必然性，而且也极为必要。但是，事实上，由于我国目前对于精准扶贫并没有形成专门的法律，对于社会组织管理的法律也相对滞后，加之扶贫工作本身的复杂性，因而，社会组织参与农村地区精准扶贫仍然面临着一定的法律困境，也由此存在着各种各样的现实问题。

（一）社会组织参与农村精准扶贫面临的法律困境

社会组织参与农村地区精准扶贫首先面临的法律困境是我国目前对于精准扶贫既没有形成专门的法律，也没有对于社会组织参与精准扶贫进行明确的法律规定。因而，在实践操作中，自然就存在着社会组织参与农村精准扶贫的法律认同问题。加之政府推动的精准扶贫一般都采取了内部文件进行规范的形式，这种规范显然又往往是以政府机关为规范和实施的主体，这就难免导致了社会组织参与农村精准扶贫无所依靠，也无所规范的问题。而也惟其如此，在社会组织参与农村精准扶贫活动的过程中，其法律地位，其运行机制，其监管主体，甚至其基本的权利与义务，乃至其面临问题的解决，也都无法可依。这就不能不极大地影响了社会组织参与农村精准扶贫的效果。

由此相对应，社会组织在我国作为一种新的社会力量，其迅猛发展其实只是近年来的事情，因而，其自身应有的法律地位及其规范也并不完善。这就不仅影响了社会组织的健康发展，也形成了社会组织参与农村精准扶贫的又一法律困境。显而易见，农村精准扶贫是一项极其复杂的社会工程，因而，对于参与主体自然有着很高的要求，这就需要必须有相关的法律法规或者政策对其进行严格的规范。而我国的社会组织在这方面显然就存在着明显的不足。这就使得社会组织面临着一个必须而且应该参与农村精准扶贫却又明显资格有限，也面临究竟如何参与精准扶贫的问题。[3]

（二）社会组织参与农村精准扶贫面临的现实问题

毋庸讳言，社会组织参与农村精准扶贫无疑有着自身的特殊优势，也取得了一定的成绩。[4]但是，正是由于社会组织参与农村精准扶贫有着自身的法律困境，加之其自身存在的问题和农村精准扶贫工作的复杂性，因而，社会组织参与农村精准扶贫也必然面临着一系列亟待解决的现实问题。

首先，正是由于社会组织参与农村精准扶贫其法律地位，其运行机制，其监管主体，甚至其基本的权利与义务，乃至其面临问题的解决，并没有确定的法律规范，基本属于无法可依，因而，其参与精准扶贫本身就有着很强的随意性，这也直接导致了程序制度的不足和扶贫责任相对模糊的问题。在这样的背景下，单就操作程序而言，社会组织参与农村地区精准扶贫的过程，往往也就是行政机关单向选择社会组织承担公共行政事务的过程，而并不是社会组织自觉承担其社会义务的过程，这就难免有可能造成寻租行为的发生，不仅有可能造成对国家和农民群众利益的侵害，对于社会组织也是一种不公正待遇；而对于社会组织而言，也往往因为其自觉性没有得到体现，加之缺乏规范，就难免削减公共服务的质量，最终影响到广大扶贫对象的利益。再就社会组织责任的不确定性而言，由于社会组织自身并没有明确的扶贫责任，而且往往会认为诸如精准扶贫工作中的分配责任完全是政府的责任，这就难免会导致责任相互推诿，直接影响到精准扶贫工作的预期目标，也侵害了广大扶贫对象的利益。

其次，社会组织自身也存在明显的问题。对此，又有两方面的问题，其一是就社会组织自身而言，由于我国的社会组织发展较晚，而且，法律规制还不够健全，也缺乏严格的管理，因而，社会组织难免良莠不齐，有一些所谓的社会组织其实在很大程度上只是一个空架子，这样的社会组织虽然也有其组织形式，事实上却根本没有承担社会活动的能力，当然也就很难说搞好扶贫工作；即便是对于相对成熟与规范的社会组织而言，也往往会由于工作不力，对于农村的基本情况缺乏深入的调查了解，而很难精确地实现贫困家庭的界定，也容易存在虽然能够认定贫困家庭，但是却往往找不到在根本上使其脱离贫困的长远之计，结果使得精准扶贫在很大程度上变成了“救济”，并没有从根本上解决贫困农户的发展问题。至于在扶贫过程中存在一些弄虚作假的问题，事实上也是把扶贫当做了“救济”的结果，只不过与前者属于方法不当不同，这种弄虚作假有着违规违法的故意，在道德层面也应该受到谴责。但是，不论是哪一种情况，其实都不仅影响到了扶贫资源的公平分配，而且，也影响到了扶贫工作的形象。与此相应，社会组织在扶贫工作存在的另一个问题是，由于其自身的原因，其权威性也相对不足，这也在很大程度上影响了扶贫对象与社会组织的沟通，进而影响到了社会组织扶贫工作的执行力，当然也就最终影响到了精准扶贫工作的有效性。

其三，社会组织参与农村精准扶贫有待于进一步规范操作程序。如前所述，社会组织参与农村精准扶贫虽然也是自身应有的义务，但是，事实上，同时又是承担的政府负责的公共事务，在很大程度上也是接受了政府的委托，因而，这就既需要有政府与社会组织之间的工作程序，也需要社会组织自身在扶贫工作中按照一定的法律程序或者社会秩序来形成扶贫工作的展开程序。然而，在实际工作中，由于缺乏相应的法律规范，加之社会组织参与精准扶贫往往是匆忙上阵，因而，这两个方面的工作程序都存在很多不规范的地方，这就极大地影响了扶贫程序公开、公正、公平、透明的原则，最终影响到了精准扶贫的效果。

其四，社会组织参与农村精准扶贫面临指导与监管体制缺乏的问题。这既是以上问题在组织管理方面的一种反映，也是以上问题的结果。社会组织参与农村精准扶贫，可以说，不仅需要相应的指导，也需要规范的监督和管理，但是，正是由于缺乏相应的法律规范，政府机关自身制定的扶贫管理办法往往又大都是内部规范，因而，在政府机关与社会组织缺乏明确的隶属关系的情况下，不仅这种规范很难对于社会组织起到规范作用，而且，在业务指导方面，社会组织也找不到“娘家”，很多业务性的操作，只能依靠自己摸索或者“比葫芦画瓢”。而在监管方面，也同样因为并没有相应的监管机制而缺乏相应的监管。

其五，缺乏监管也同时导致了对于社会组织参与农村精准扶贫工作的正确而全面的评价，往往形成了出了问题随意批评，有了成果却得不到相应的认可的局面，这就必然影响到了社会组织参与精准扶贫工作的积极性，也影响到了人民群众对于整个扶贫工作的认识，极大地影响到了扶贫工作的有效开展。

三、社会组织参与农村精准扶贫工作的治理措施

（一）进一步完善各种法律制度，为社会组织参与各种社会活动提供规范

严格而明确的法律规范是社会活动赖以规范化的基本依托，也是社会组织赖以发挥自身潜力的平台。社会组织参与各种社会活动，包括农村精准扶贫有着明确的法律依据，但是，还缺乏具体的法律规范，为此，为了使得社会组织参与农村精准扶贫工作能够得到法律的规范和保障，我国应该尽快制定出效力位阶较高的诸如《社会组织管理法》或者《社会组织活动法》之类的法律文件，通过法律对于社会组织的法律地位、日常活动、运行机制、责任承担等一系列内容进行明确规范，以便于社会组织能够更好地参与公共事务，承担相应的社会责任。

（二）强化社会组织自身建设，不断提高社会组织自身的活动能力

在强化司法管理的同时，必须不断强化社会组织自身的建设，不仅要完善其组织结构，提升其活动能力，而且，要创造社会组织参与活动活动的良好社会环境，不断提升其社会认可程度，提高其权威性，增加其社会信誉，使得社会组织在参与政府委托事务的过程中能够获得人民群众的认可，以方便其活动，增加其承担公共事务的能力。同时，在这方面，也可以考虑针对具体事务进行相应的业务培训，以有效地提升其具体的业务能力。

（三）不断强化社会组织参与农村精准扶贫工作的指导、监督和评价机制

可以针对社会组织参与农村精准扶贫过程中出现的问题进一步强化工作指导，形成切实有效的监督和评价机制。要做到对于扶贫工作中存在的问题能够及时沟通、反馈和纠正，对于社会组织取得的成绩能够及时鼓励、奖励，可以借助于媒体推广其经验，宣传和表彰其先进事迹，通过合理的奖惩制度更好地推进社会组织参与农村地区精准扶贫工作，保障更好更快地实现精准扶贫的整体目标。

（四）要不断形成社会组织参与农村精准扶贫工作的多方联动机制

社会组织参与农村精准扶贫工作本身既然是受政府的委托，是以“私人”身份承担的社会公共事务，其自身往往难以胜任，因而，也就需要与包括政府在内的各种力量的合作，因而，这就需要以政府为主导，形成多方联动机制，以确保责任到位，分工合作，各司其职，各尽所能，以更为有效地完成农村精准扶贫工作。

总而言之，社会组织在我国尚且属于新生事物，而农村精准扶贫工作又极其复杂，因而，社会组织作为我国社会群体力量的有机组成部分，其参与农村精准扶贫工作虽然有着一定的法律依据，但是，也必然面临着很多亟待解决的问题。面对这些问题，我们必须从精准扶贫的根本目的出发，紧紧围绕社会组织自身的建设，在强化法律基础的同时，以法治思维来统筹全局，针对性地强化社会组织参与精准扶贫工作的指导和监督，形成社会组织参与农村精准扶贫保障机制和管理机制，以更好更快地实现农村地区精准扶贫的整体目标。