村民土地财产权的实现困境及其出路——以村民委员会制度为视角

◎姜 平

随着我国农村改革和新型城镇化的进行，农村土地的财产性价值得以体现，但是农村征地纠纷日渐变为一个突出的问题。部分地区在推动农地流转过程中，只为响应国家政策，并没有考虑农地使用的实际情况和农业生产力水平，盲目地推动农地流转。其表象背后最根本的原因在于土地征收制度导致的权力与权利之间的博弈，广大农民群众作为弱势群体难以通过正当途径表达自己的利益诉求，村民自治组织的村委会民主决策机制难以得到贯彻执行，以及农民合法权益的救济渠道不畅等都加剧农村土地征收过程的权力与权利之间的对抗性。

一、农村土地征收过程中村民权利实现的困境

（一）权力与权利博弈之间村民权利行使的困境

《城市房地产管理法》第9条关于农村集体建设用地“先征用，再出让”的规定，使得地方政府在土地出让市场中具有绝对的垄断地位，农村土地的集体所有实际上演变为地方政府所有。同时，相对低廉的土地补偿费用并不能弥补集体失去土地后的各项权利带来的收益。更为严重的是，土地征收发给农民的补偿费，真正到达农民手里的份额极其有限。事实上，大部分农民在土地征收过程中，所希望的不过是得到基本的生活保障和公平合理的补偿。就村民整体而言，权利诉求表达不畅是农村土地征收纠纷中引发权力与权利冲突的潜在因素。

（二）村集体内部村民权利实现的障碍

《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”从这些规定可以看出：农村集体土地的经营权和管理权均由村民委员会行使，村民委员会实际掌握着农村集体的经济命脉，成为农村经济生活和政治生活的权力中心。同时，村民会议与村民委员会制度是村民表达利益诉求、参与农村公共事务管理和实现村民自治的基本形式。但长期以来，我国的基层村民会议往往无法顺利召集，即便召开也难以集中村民意见形成决策，这使得村民会议流于形式。从逻辑上讲，村民集体才是村委会设立的利益主体，只有村民集体自身才会真正关心村民委员会制度的实际运行，当村民委员会的不当行为侵犯到了村民集体的财产权时刻，村民集体当然有权撤销村委会的不当决议，罢免村委会组成人员，监督村委会日常工作运行的权力。但是，传统农村治理理念导致村民集体监督权的缺失，使得村民没有这种法律意识去法规范村委会在征地过程中的不当行为。

二、《村民委员会组织法》视角下的村委会制度完善

《村民委员会组织法》自1988年实施，2010年修订，30 多年来，已形成较为完整的制度体系，为本文所要探讨的农村征地纠纷村民土地权益保护具有重要的意义。

（一）构建了合理的农村权力结构

现代权力理论认为，现代社会最佳的权力结构应是一个由决策权、执行权和监督权形成的相互制衡的结构性体系。

1.村民会议的决策中心地位。现代权力理论认为，处于中心地位的应是决策权，这一理论在政府中对立法权的强调得到验证。农村治理的权力中心应是村民大会或村民代表大会。《村民委员会组织法》在第四章设“村民会议与村民代表会议”专章规定了村民会议制度，组织法强调了村民会议在农村权力结构中的中心地位，确立了村民会议对村民委员会的制衡机制，在制度设计上力图确保村民自治结构的民主性。第二十三条规定，村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会、村民代表会议不适当的决定。村民会议可以授权村民代表会议行使其审议、评议、撤销和变更的权利。这一条规定充分贯彻了经典的权力制衡的思想，从制度上防止了村委会对权力的垄断，保障了村民会议的决策中心地位。

2.独立的村务监督机构。民主监督作为村民自治的重要环节，对于构建民主的村民委员会制度具有关键作用。在这个问题上，“2004年在浙江武义县后陈村曾建立了全国第一个常设性村务监督机构，取得了良好的效果”，这是建立村务监督机关的最早的实践。《村民委员会组织法》第三十二条规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”。根据第三十二条的规定，村务监督机构由村民会议选举产生，对村民会议负责，并可列席村民委员会会议。尽管《村民委员会组织法》对村务监督机构的规定还比较具有原则性。但是，形成了以村民会议（决策权）为中心，村民委员会（执行权）和村务监督机构（监督权）各自分立的新型农村权力结构。

（二）拓展农村征地纠纷中村民权利行使路径

农村土地征收中的村委会制度的完善不仅要构建合理的民主的农村新型权力结构，更要从权利的角度切实保障土地征收中村民的具体利益。

1.村民知情权的维护和保障。这里所谓的村民知情权，主要是指村民对政府征收补偿方案和村民委员会决策的知情权。实践中，征地补偿方案一般是由政府向村民委员会发布，再由村民委员会向村民公告。根据《村民委员会组织法》第三十条确定的村务公开制度，村民委员会有义务将征地补偿方案如实向村民公布，并接受村民的质询；此外，对于与征地补偿相关的法律文件和会计账目，村民委员会也如实向村民公开。

2.强化村民参与权的行使。目前政府征地过程中一个突出的问题就是村民参与力度不够，他们不能充分地参与关系到自己重大利益的决策。对此，应当充分尊重和保障征地过程中村民参与权的行使，是每个成员都能积极参与到民主协商和决策程序中。具体而言，《村民委员会组织法》在第二十四条所规定的必须提交村民会议决定的重大事项中明确加入了“征地补偿费的使用、分配方案”一项，并设置了“村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”这一兜底条款。本文认为，对于政府的征收补偿方案这一关乎全体村民切身利益的重大问题，必须由村民委员会提交村民会议集体协商讨论，通过民主决策的方式来决定是否接受政府征收的补偿方案和征收补偿款的分配方案，以及讨论各户家庭的安置执行问题等。

3.对于村民权利的救济机制。在农村土地征收过程中，如果村民的合法权益受到村民委员会的损害，其救济途径主要有包括内部救济和外部救济。首先，村民可以依据《村民委员会组织法》第二十三条的规定通过召开村民会议撤销或变更村民委员会作出的不当决议。其次，对于村民委员会的组成人员，村民可以依据《村民委员会组织法》第十六条的规定启动罢免程序，并重新选举村民委员会组成人员。而外部救济是指村民合法权益受到损害时，可以借助国家公权的力量所采取救济形式。根据《村民委员会组织法》第三十六条的规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”村民还可通过司法诉讼途径撤销村民委员会的不当决议。这为维护村民合法权益提供了“双重保障”。

三、良性村民委员会制度对于解决农村征地纠纷的意义

良性的村民委员会制度是公权力和私权利对抗的缓冲地带，有利于化解矛盾和冲突。首先，良性的村民委员会制度有助于保障弱势村民群体权利的实现，在此前提下实现农村土地征收的透明化、民主化和公平化。目前政府土地征收中存在村民委员会与村民之间由于信息不对称而导致征收过程中不平等、不公平现象的发生。通过构建良性村民委员会制度，使得村民能够在信息对称的前提下通过民主参与表达自己的意志立场，并进而以民主决策的形式形成村民“公意”，这就有利于消除征收过程中出现的权力与权利之间的矛盾，利用稳定的村民集体利益和政府进行民主平等协商，实现土地征收过程的民主公平。

其次，通过村民委员会“中间桥梁”的作用，可以实现农村征地过程中政府与村民间之间的有效对话。对于农村征地纠纷，事前的预防比事后的补救更加重要。从当前农村征地纠纷中财产权所产生的问题来看，村民最需要的是利益表达的机会和途径，维护自己的利益诉求，这是预防征地纠纷的关键。对于被征地农民的利益保护，需要从最开始的征收程序开始，而不是征收之后所进行的补救和补偿。相比较事后补救而言，事前预防会减少事后补救的难度和成本。村民委员会作为村民集体利益的代表，可以通过与听证制度相关的配合制度，促进政府征收行为的透明化，实现政府与当事村民之间良性互动。

最后，通过村民委员会的灵活协调作用，有助于充分发挥非诉讼纠纷解决机制的优势特点，和平解决征地矛盾纠纷。村民委员会作为基层群众自治的基本单位，其所承担的重要职能之一就是调解乡里矛盾；构建良性的村民委员会制度，使得村民委员会真正成为村民自我服务、自我管理、自我教育、自我监督的组织，树立在村民间的威望，因地制宜地根据农村“熟人社会”的特点，巧妙地化解征地过程中的矛盾纠纷，避免矛盾纠纷的扩大。

四、结论

在中国现实的“城镇化”进程和改革进一步深化的阶段，政府对农村土地的征收可以说是一种“城镇化”建设的重要举措。但是，在此过程中基层村民自治治理结构合原因导致的对村民土地财产权的侵害是这个过程中最难解决的问题。只有构建以“村民会议”决策，“村委会”执行，“村务监督委员会”为结构的新型的农村权力结构，才能充分尊重村民意志表达的需求，切实保障村民自治权利的行使，将征地过程中村民的利益需求集中反映，并通过民主表决、民主决策的形式表达大多数村民的权利诉求，使村民委员会成为村民集体与政府利益对话的中间纽带，这正是《中华人民共和国村民委员会组织法》的立法目的。