台湾农业政策演变及政策工具选择研究*

◎许标文 周 琼 曾玉荣

一、引言

政策工具研究兴起于1980年代，核心是“如何将政策意图转变为管理行为，将政策思想转变为政策现实”［1］。它既是社会制度的一种工具，也是为执行社会制度而嵌入的一种技术，同时也是实施具体技术的一种微观手段。随着农业发展主体多元化、政策执行方法复杂化及政策效应累加性，农业政策建构在一个层层叠加、特定的政策工具的框架之上，政策工具为农业政策研究提供了新视角。

政策的成功实施需要有明确的目标，也要有助于实现该目标的政策工具，其选择一般会受国家发展水平、粮食安全等多种因素影响。发展中国家趋向于选择价格政策、投入补贴等干预性政策工具，它们在中短期内可解决收入、贫困和粮食安全等目标。但长期来看，干预性政策工具可能会出现扭曲市场、减少信贷等问题。而发达国家较趋向于选择市场化政策工具。为了减少市场扭曲美国逐渐使用农户直补、风险管理等政策工具。随着CAP目标改革，欧盟也重新规划或创新了政策工具来应对农业多功能的挑战［2］。

纵观中国台湾农业发展过程，其政策体制、政策目标及发展模式发生了较大改变，有效的政策工具促进了台湾农业可持续发展。现阶段，大陆农业发展主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，农业可持续发展调整为与增产、增收并列的新三大目标［3］，台湾农业政策在促进农业可持续发展的经验值得大陆学习和借鉴。

二、台湾农业政策的演变及特征

（一）农业政策体制由“生产论”向多功能转变

农业政策体制目前有两种代表性观点：“生产论”、“农业多功能”。1990年以前，台湾农业政策体制表现为“生产论”。1953-1968年间，台湾一方面推广农业机械化、土地高密度利用以生产大宗农产品，另一方面实施低粮价、肥料换谷等工具为工业发展积累原始资本。1970年代后台湾进入工业经济时代，农业政策仍在“生产论”体制下主张粮食安全生产及提高农业生产力，但农业比较效益低下，农业发展出现“下滑”态势。1990年后，为改变农业发展趋势，台湾农业进入了“农业多功能”政策体制。“农业综合调整方案（1992）”首次提出了“三生农业”政策，且随后的政策也延续“三生”理念，提出了不少旨在改善生态环境、发展精致农业以促进农业多功能的政策工具，农业多功能日渐得到了社会的认可［4］。2008年以来，“健康、效率、永续经营”的“全民农业”理念在后续政策得到贯彻，台湾农业多功能进一步得到社会认可。

（二）农业政策目标由单一性向多样性转变

二战后，在“农业培植工业”主导下，台湾农业政策以农业生产为主要目标。1960年代未，工业工资水平超过农业工资水平，农业劳动力不断向非农业转移。为此，台湾农业政策新增农民增收目标，并实施改善农村建设、调整农业结构等政策以保障农业生产。1992-2008年，全球贸易自由化不断发展，台湾农业政策又调增环境保护与乡村发展的目标。“农业发展条例（2000）”调整农业结构向扩大农业经营规模、促进农地流通及休耕以推进农地生态保护。2005中长程计划鼓励发展乡村休闲、生物农业以推动农业多功能发展。2008年后中程计划政策目标以提升产业竞争力、维护生态可持续、营造农村安居乐业及构建农业安全为主，且更加强调安全农业、生态环境对农业可持续发展的引领。“新农业创新方案（2016）”诠释了“全民农业”新愿景，延续了农业政策目标多样性。

（三）农业发展模式由“外源性”、“内源性”到内外均衡发展

二战以后，农业发展模式主要有外源性、内源性、内外均衡发展的三种发展模式［5］。1990年前，台湾当局“自上而下”地投入大量资金、物力等外部资源以完善农业设施、改良农业技术、促进农地利用与改善农村住宅，一定程度上舒缓了农村衰败问题。而随着消费者需求变化及经贸自由化冲击，“外源性”发展模式不能很好保障农业发展。1990-2010年，台湾农业转向以乡村特色资源禀赋为基础，辅以“农村新风貌计划”、“漂鸟计划”等政策优化农村环境与培育在地人力，开发农村生态、生活、文化等“内源性”动能，“自下而上”推动农业发展。2010年后，则认为农业发展核心是通过乡村内部资源与资金、信息、市场等外部资源的融合发展以提升农业竞争力。“农村再生条例（2010）”指出农业发展要以整体发展为导向，鼓励多方参与农村再生，充分利用“内外源”资源均衡推动农业发展、农村再生，以达到农业永续发展。

三、台湾农业政策工具的选择分析

依据台湾农业政策发展脉络及农业产业管理环节，把其内容分为生产支持、风险管理、环境保护、供需管理及食品安全等5方面，每个方面包含着多个具体目标。每个具体目标因政策环境变化而有所变动，为实现具体目标而选择的政策工具也会发生改变。

（一）生产支持政策工具

农业生产支持旨在稳定农业生产、维护产品价格稳定与提高农民收入等。台湾农业生产支持政策工具主要包括补贴支持和农民福利等政策工具。

台湾农业补贴支持经历了由价格补贴向直接给付、绿色给付的转变过程。2002年前，台湾农业价格补贴主要集中在粮食收购、农渔机械购买等环节。2002年始台湾逐渐把价格补贴转变为直接给付。随着自由贸易、气候变迁影响，台湾当局开始实施对地绿色给付、作物奖励、耕作制度奖励、友善环境补贴等绿色给付工具，将进一步推进台湾农业多功能政策目标。

台湾农民福利政策工具包括农村建设支持、农民社会福利。农村建设支持工具包括农村基层建设、小区营造再、农村再生等，其建设内容从基础建设转变为社区营造。农民社会福利制度一方面为保障农民生活，推出农民子女就学奖助学金、老年农民福利津贴、居民年金制度及高龄者生活改善计划等工具；另一方面为扩大农业经营规模，推出农渔民转业训练生活津贴、老年农民退休制度等工具。

（二）供需管理政策工具

农产品生产与销售是促进农业生产与社会再生产的有机统一。台湾农业供需管理政策工具主要包括土地改革、产业选择、营销体系等。

台湾农地改革对农业发展产生了重大影响。第一次农地改革建立“农地农有、农地农用”制度，为主要农产品供给提供了重要保障。第二次农地改革放宽“农地农有”限制，建立农地等级分区制度，推动农业专业化、现代化转型。第三次农地改革推行“小地主大佃农”，扩大农地经营规模以提高农业生产率。

台湾农业产业选择主要基于粮食安全与经济效益的考虑。1980年前，农业政策支持种植粮食等大宗作物；1980-2010年，农业政策则鼓励以高效经济作物代替粮食种植以适度降低粮食自给率；2010年以来台湾当局注重利用知识经济、生物技术、生态技术等来提高粮食自给率，并积极发展优势特色农业、食品加工以提高经济效益。

台湾农产品销售体系主要采取组织性政策工具和服务性政策工具。“农渔会”框架下的产销班是最广大的基层组织，以契约产销及统合经营制度形成的台湾农业产业策略联盟进一步完善了农业销售市场组织。市场组织建立完善以后，台湾农业销售政策逐步使用服务性政策工具。一方面注重岛内产销市场稳定，自1997年以来针对重要农产品台湾建立了产销预警制度，并根据预警产销失衡信息制定出调节措施。另一方面则是加大对农产品外销服务，2004年以来以协助农产品出口及提高农民收益为目标，先后推动多项农产品国际营销计划。

（三）环境保护政策工具

农业是环境保护的重要载体。台湾农业环境保护政策工具主要包括农业自然资源、友善耕作方式及农村景观生态等全方位环境保护政策工具。

农业自然资源是农业生产的基础保障。1992年前台湾当局主要关注山坡地及水土资源给农业生产带来的灾害影响，1992年后则强化资源禀赋与农业生产过程的有效匹配。一方面采用文化资产保存法、野生动物保育法外等规制性政策工具，加强对水源涵养、景观维护、动植物栖息地等自然资源的监测、评估与保护；另一方面积极发展森林旅游、娱乐渔业等农业多功能价值，兼顾产业经济效益与生态保育。

友善耕作方式是永续利用的技术保障。1980年前，高密度、高产出、机械化种植的农业耕作方式给环境带来了不利影响。1983-2010年，台湾采取休耕、转作等友善耕作方式以减少粮食生产，同时积极采取绿肥种植、农畜场废弃物资源化、生态工法等技术工具，逐步实现维持地力、资源节约、生态保护等生态功能。2010年后，台湾进一步活化农地利用调整方案，结合绿色环境给付政策工具，鼓励农民提供农产品的同时提供更多生态服务。

农村景观生态空间是农民安居的空间保障。台湾乡村工业化及“农地释出方案”不仅改变了农村风貌的空间结构，也破坏了乡村环境系统。1985年以来，台湾当局先后出台了“文化资产保存法”、“生物多样性保护方案”等农村景观生态保护法规。同时，台湾积极发展休闲农业，开展农渔村传统建筑及文物保存、环境绿美化及景观维护、文化休闲设施建设，推动农村景观生态得到有效消费，实现了农业土地与景观生态的保护与利用。

（四）食品安全政策工具

食品安全是维护农业稳定发展与确保消费者权益的重要保障。台湾已建立起了较为完备的食品安全政策工具。

首先，建立健全动植物防疫检疫体系。一是制定动植物防疫检疫法等强制性政策工具；二是加强动植物疫病虫害风险信息化建设，包括动物疫病检验中心、饲养登记制、疫情事前预警机制、重大（紧急）疫病防疫措施；三是树立全民动植物防疫检疫观念。其次，推动良好农业规范。实施吉园圃、有机认证、CAS认证等规制性工具，并辅以补贴支持、自愿协议等工具约束生产主体行为。最后，强制实施农产品卫生安全检验，包括农产品药物残留防范与监控、屠宰卫生及肉品检查制度等。针对检测不合格产品，均依据相关规定实行列管、追踪、回收、销毁或延后上市及要求业者限期改善等措施。

（五）风险管理政策工具

风险管理有助于农业生产的持续稳定发展。台湾农业风险管理政策工具主要包括农业保险、灾害救助等。

台湾农业保险种类繁多，且保险需求逐年扩大。台湾当局持续推广畜禽、作物、渔船等传统保险，且积极推动农作物天然灾害保险等新工具来应对农业风险。农业保险尽管会增加生产成本，但一旦发生风险，保险将最大程度降低农民损失。

气候变迁加大了台湾自然灾害发生频率，农业灾害救助制度也不断完善。一是成立“紧急灾害应变小组”来应付突发事件，并逐步扩大救助范围。二是推广应用生态工法，加强集水区规划治理与水土资源保育。三是推进农业灾害信息化建设，监测山坡地利用变异以提前做好应对措施。

四、中国大陆农业可持续发展的启示

当前，中国大陆农业主要矛盾为供给侧的结构性矛盾，为进一步加快我国农业绿色发展，达成增产、增收、可持续的农业发展目标，台湾农业政策演变及政策工具的选择经验得大陆农业学习与借鉴。

（一）调整农业政策目标，实现农业可持续发展

1950年以来，“生产论”主导着大陆农业政策，主要实行增产、增收的政策目标。目前，大陆农业已先后走出“高效益、低水平”和“高水平、低效益”的非良性状态，但受到环境、质量、农村发展等多个条件约束，农产品质量安全、农业生产效率低、农民增收难等问题仍有待进一步解决。因此，在保障农业增产、农民增收的基础上，把农业可持续发展作为新增目标，加快创新体制推进农业绿色发展，推动形成农业绿色生产方式，实现投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化、产业模式生态化，促进农业可持续发展。

（二）创新农业政策工具，改善农业政策绩效

大陆农业政策实现了由“以农补工”向“取予平衡”转变，主要政策工具有价格支持、农村集体产权制度、农村工业化等，但政策工具与政策目标逐渐不匹配。应从以下几方面进一步创新农业政策工具以改善农业政策绩效：第一，亟待优化农村产权制度。从政策和法律上理清“三权”关系，确保“三权分置”有序实施。第二，创新以绿色生态导向的补贴工具。以现有补贴政策的改革为切入点，优化存量补贴支出结构、提高增量补贴环境给付，完善农业生态补偿政策体系；同时加大采取普惠性的政策工具，促进小农户和现代农业有机衔接。第三，增强服务性政策工具供给。改变过往偏向于“自上而下”的指令政策，利用基于大数据驱动的农业信息技术，采取市场导向的技术推广、产品营销等服务性政策工具，构架农业科研、生产流通、风险保护、金融信贷等一体化的服务生态。最后，加强政策工具选择的评估。由于政策目标的多样性，应充分评估不同政策工具对政策目标的作用，确保政策工具循着预设目标方向运行。

（三）改变农业发展方式，推进农业转型升级

大陆农业发展过去以高投入、高消耗及低效率为特征的粗放型增长为主，尽管带来了农业高速增长，但也造成了食品安全、资源环境恶化、农村劳动力外流等诸多问题。当前，大陆应在绿色发展理念下进一步调整优化农业生产力布局，注重农业供给侧结构性改革，推动农业提质增效，提升生态服务功能，全力构建人与自然和谐共生的农业转型升级新局面。一是要牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”理念，以提高质量和效率为核心目标，推广农业绿色发展技术，持续提高农业创新力、竞争力和全要素生产率；二是要加强市场资源配置作用，持续推动农业人口转移以扩大农业经营规模，加强小农与大市场有机联结，把小农经济改造为高竞争力的产业，促进农业发展、环境保护的协调均衡。