中医药应急能力建设现状及相关政策研究∗

苏 芮 郭玉红 刘清泉

（首都医科大学附属北京中医医院，北京 100010）

卫生应急是推进“健康中国”建设和落实国家公共安全战略的重要内容。近年来，由于经济快速发展，过高的人口密度、频繁的国际间往来以及自然资源过度开发引起环境污染和生态平衡紊乱导致全世界突发公共卫生事件频繁发生，严重损害公众生命健康和社会经济发展，甚至危及社会稳定。我国自2003年SARS暴发以来，逐步建立起完善的国家卫生应急体系，并认真履行《国际卫生条例（2005）》承诺，促进全球卫生应急合作，国家卫生应急队积极参与了多次国际救援行动。2017年1月12日，《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》将“建成与有效应对公共安全风险挑战相匹配、与全面建成小康社会要求相适应、覆盖应急管理全过程、全社会共同参与的突发事件应急体系”作为整体目标［1］。我国政府十分重视发挥中医药在应急工作中的优势和作用，《中华人民共和国中医药法》明确要求“县级以上人民政府应当发挥中医药在突发公共卫生事件应急工作中的作用，加强中医药应急物资、设备、设施、技术与人才资源储备”［2］。中医药作为我国应急医学救援体系的重要组成部分，十余年来，积极参与了国家历次突发公共事件卫生应急工作，充分体现了其在急救领域的优势。在当今新形势下，中医药应进一步提升应急能力，建立中医药应急救治长效机制，使中医药成为应急救治队伍的固定成员，充分发挥其在突发事件紧急医学救援中的重要作用。

1 WHO国际卫生应急队伍发展概况

据WHO统计，进入21世纪以来，全球范围突发事件的频率、数量和严重程度不断上升，平均每年发生700多起自然和技术性突发事件，新发突发疫情可以迅速并不可预计地在国际间传播，自然灾害、地缘政治冲突、化学品或核放射材料泄漏、环境污染等突发事件很可能对政治、经济、社会和公共卫生产生数十年的影响［3］。WHO在应对从叙利亚冲突、非洲之角的干旱到菲律宾台风以及各种疫情，包括严重急性呼吸道综合征、中东呼吸综合征冠状病毒、甲型H1N1流感的过程中发挥了重要的指导。2014年西非的埃博拉病毒的蔓延再次给全世界敲响了警钟，由于缺乏快速、协调的决策思路和必要的专项资金，WHO在如此复杂且紧急情况下大规模部署工作时显得力不从心。WHO已经认识到在面对全球突发卫生事件时，WHO既是第一道防线，又是最后防线，而不仅仅是在突发事件中提供支持。为此自2015年WHO开始了改革WHO应急工作，在传统技术和规范作用之上增加了应急行动能力，使WHO成为全面开展活动的应急组织，这也是WHO的一次非常深刻变革，也将对全世界各国卫生应急工作产生深远影响。

建立全球卫生应急队是改革WHO应急工作的6项重要内容之一。国际应急医疗队是训练有素和自给自足的卫生专业人员团队，根据WHO《突发性灾害情况下国际医疗队的分级和最低标准》在突发事件中治疗患者［4］。2010年海地地震，虽然当时很多救援医疗队到达了现场，但在组织工作上缺乏合理协调，而且在救护上缺乏工具或救护伤员的专业知识，救援工作并不理想，在汲取海地地震救援经验的基础上，WHO建立了确保应急医疗队的质量的全球系统，对国际应急医疗队的技能进行归类以及登记，使各个团队对具体的需求能做出快速和紧密的匹配，并拒绝未经协调的、不恰当的援助。此后国际救援在应对菲律宾的海燕台风，瓦努阿图的飓风帕姆和尼泊尔的地震过程中，参与救援的149个医疗队有98%都已登记并由WHO负责协调，并做出了卓越的贡献。2015年8月，为扩大国际医疗队的能力和效力，WHO启动了国际应急医疗队全球登记制度，核实符合WHO最低部署标准的所有医疗队并予以分类，保证已预先登记并有质量保障的医疗队能够有序、协调地开展救援工作，使受突发事件和疫情影响的民众能够可靠、及时地获得由训练有素并具有自给自足能力的医疗队提供的医疗救援［5］。2016年11月李克强在第九届全球健康促进大会开幕式表示中国政府支持世界卫生组织建立应急队伍、设立应急基金［6］。目前，已有来自包括中国在内的25个国家的60多个医疗队通过了WHO的评估并注册登记工作，并且预期国际应急医疗队数量将增至200个［7］。

2 国家卫生应急队发展概况

国家卫生应急队伍，是指由国务院卫生行政部门建设与管理，参与特别重大及其他需要响应的突发事件现场卫生应急处置的专业医疗卫生救援队伍。国家卫生应急队伍主要分为紧急医学救援类、突发急性传染病防控类、突发中毒事件处置类、核和辐射突发事件卫生应急类。国家卫生应急队伍成员来自医疗卫生等机构工作人员，平时承担所在单位日常工作，应急时承担卫生应急处置任务［8］。“十二五”期间，中央和地方财政累计投入近5亿元，在全国建立了4类37支国家卫生应急队伍，形成了国家卫生应急专业处置拳头力量［9］。近年来各支队伍的应急管理机制不断完善，应急处置能力不断提高，装备水平不断提升，并有序开展了突发事件的应急处置、对口支援、卫生扶贫等工作。在抗击埃博拉出血热疫情、安哥拉、圭亚那黄热病、寨卡等疫情处置以及参与菲律宾风灾、尼泊尔地震等救援处置以及东盟演练、中俄演练等国际卫生应急演练和交流活动中发挥了重要作用。以上海市东方医院和广东省第二人民医院为建设单位的两支国家卫生应急队分别于2016和2017年度通过了WHO认证评估，成为国际应急医疗队，在我国政府和WHO的统一调度下，随时可以接受国际应急医疗救援任务［10］。

3 中医药参与应急救援工作的现状

中医药是突发公共事件卫生应急工作的重要力量。党中央、国务院十分重视发挥中医药在应急工作中的优势和作用。《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）明确提出“充分发挥中医药（民族医药）在疾病预防控制、应对突发公共卫生事件、医疗服务中的作用”［11］；《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》（国发〔2009〕22号）提出“建立中医药参与突发公共事件应急网络和应急救治工作协调机制，提高中医药应急救治和重大传染病防治能力”。2009年，卫生部、国家中医药管理局下发了《关于在卫生应急工作中充分发挥中医药作用的通知》（国中医药发〔2009〕11号）［12］要求“各级中医药管理部门应组建中医药系统突发公共事件卫生应急组织领导体系”并“组建突发公共事件卫生应急中医药专家队伍”。《中华人民共和国中医药法》明确提出“县级以上人民政府应当发挥中医药在突发公共卫生事件应急工作中的作用，加强中医药应急物资、设备、设施、技术与人才资源储备”［2］。近年来，中医药在突发急性传染病类突发公共卫生事件防治和突发公共事件医疗卫生救援工作中发挥了积极作用，中医药参与突发公共事件应急网络和应急救助协调机制进一步健全。

3.1 建立中医药参与突发公共事件应急机制初步建立 国家中医药管理局按照中西结合、整合资源、统一领导、密切配合的原则，协调指挥中医药系统参加突发公共事件应急工作。国家中医药管理局2012年成立了突发公共事件中医药应急工作领导小组，统筹指挥部署突发公共事件中医药应急救治工作。每当国家发生重大疫情和灾害事故发生，国家中医药管理局就会立即开启应急机制，积极协调沟通国家卫计委及疫区、灾区中医药主管部门，部署并组织中医药专家团队积极参与紧急救援和医疗救治工作。此外，部分省、自治区、直辖市人民政府卫生行政、中医药管理部门也设立了突发公共事件中医药应急工作领导小组，设立日常管理机构，指定中医药突发公共事件的定点中医院，负责本行政区域或本系统内突发公共事件应急的协调、管理、救治工作。在各级中医主管部门的协调组织下，中医医疗机构在面对灾情、疫情方面做出了突出的贡献：从SARS、甲型H1N1流感到当前人感染H7N9禽流感、从四川汶川特大地震、青海玉树地震、甘肃舟曲泥石流，雅安芦山地震到云南鲁甸重大自然灾害，中医药越来越显示出独到优势。

3.2 中医药参与突发公共事件应急体系逐步形成

自2006年至今，国家中医药管理局为提高中医药防治传染病能力，先后确定了三批共232家医院作为中医药防治传染病临床基地建设单位。在提高中医药急诊急救能力方面，依托中医药骨伤特色救治能力建设项目，国家中医药管理局组建了13支国家中医应急救治医疗队，并定期开展应急演练，建立了中医药应急队伍。“十三五”期间将按照统筹规划、分级设置的原则建设中医药应急体系，主要包括国家级中医药应急基地、国家中医药防治传染病临床基地、省级和地市级中医药应急基地、中医医院应急能力和中医药应急科研体系的建设［13］。

4 中医药应急人才队伍建设长效机制的对策分析

十余年来，中医药积极参与了国家重大疫情和灾害的应急工作，并发挥了不可替代的作用，中医药在应急工作中的优势主要体现在以下3方面：1）突发急性传染病早期识别困难，缺乏特异和有效的防治手段，而中医药可以在疾病早期就可以发挥疗效；2）在卫生应急工作中简便易行的中医技术能够有效地节省应急资源；3）中医药对灾后常见病、多发病的防治作用。中药内服外敷、手法复位、小夹板固定术等中医急救技术以及中药及中医心理疗法对灾后疾病防治方面的优势已被广泛认可。2016年国家卫计委发布《突发事件紧急医学救援“十三五”规划（2016-2020年）》（国卫应急发〔2016〕46号）［14］特别指出：要充分发挥中医药在突发事件紧急医学救援中的作用。《中医药发展战略规划纲要（2016—2030年）》（国发〔2016〕15号）将“建立中医药参与突发公共事件应急网络和应急救治工作协调机制，提高中医药应急救治和重大传染病防治能力。”列为提高中医药医疗服务能力的重点任务［15］。如何进一步提升中医药应急处置能力和水平，充分发挥中医药的优势，是在新形势下中医药面临的新的问题。应急演练是检验、评价和保持应急能力的重要手段，而从目前的中医药应急体系来看，从国家层面组织中医药应急演练还存在一定困难。参与急救工作中医药人员多数都是由各医疗机构临时抽调，尚缺乏一支稳定的配合默契高水平的队伍。作为国家突发公共事件卫生应急体系的一部分，中医药行业应建立中医药应急救治长效机制，以突发急性传染病中医药防治、突发事件紧急医学中医药救援力量建设为重点，统筹建设多学科交叉、反应迅速、技术过硬、装备齐全的高水平国家中医药卫生应急队伍，并统一进行规划、建设、评估和管理，切实发挥中医药的特色优势，使其能够适应当前新形势下国内外应急工作的需求，为我国的卫生急救事业做出贡献。

5 结 语

随着人口的增长、科技进步、自然环境破坏、气候异常以及国际环境的恶化导致突发事件的频率、数量和严重程度不断上升，对我国乃至世界各国的卫生应急工作造成了挑战。在WHO应急工作政策的指引下，我国的卫生应急体系不断完善，中医药作为公共事件应急网络不可或缺的组成部分，其在应急工作中的优势已逐步受到广泛认可。建立一支稳定的高水平中医药卫生应急队伍是建立中医药应急救治长效机制的基础，是切实提高中医药应急能力的重要途径。