美国《进口海产品监管法案（SIMP）》的实施及对我国打击进口海产品IUU捕捞的借鉴意义

原志伟 王吉腾 刘晓静 刘 瑶 毕潇潇 张 明

(1.荣成海关 山东荣成 264300；2.青岛海关)

1 前言

美国国家海洋与大气管理局（NOAA）为避免非法的、不报告的和不受管制的捕捞活动（Illegal Unreported Unregulated，简称“IUU”）或假冒海产品进入美国市场，在2016年12月9日发布了关于实施《进口海产品监管法案（SIMP）》（Seafood Import Monitoring Program，简称“SIMP”），对“IUU”捕捞或假冒海产品进入美国市场一律采取拒收方式的壁垒措施，并于2017年1月9 起正式生效。美国也是继欧盟之后，第二个发布“IUU”相关法规的国家。

本文通过对新法规的全面解读和分析，一方面，可以帮助输美海产品企业理解掌握新要求，指导企业完善出口美国海产品的合法性追溯信息； 另一方面，对加强我国进口海产品合法性审查，与国际社会合作，共同打击“IUU”捕捞行为，有效保护海洋渔业资源等方面提出了意见建议。

2 IUU捕捞简介

IUU 捕捞是指非法、未报告和无管制捕捞（即Illegal Unreported and Unregulated Fishing）。IUU捕捞一直被认为是影响濒临灭绝鱼种的保护工作和渔业资源可持续发展的主要因素之一，既妨碍了渔业管理的有效性，又对鱼类资源、海洋多样性及生态环境产生了极大的破坏。

根据粮农组织定义，非法捕捞是指本国或外国渔船未经当事国许可或违反其法律，在该国管辖的水域内进行的捕捞活动； 不报告捕捞是指违反当事国法律而未向该国报告或误报的捕捞活动； 不受管制捕捞是指无国籍或非区域组织渔船在当事国水域进行的违反区域组织管理条例的捕捞活动。IUU 捕捞之所以成为全球海洋管理的主要难题之一，原因在于无法知晓捕捞规模，难以监管，也无法评估实际影响[1]。

为了应对非法捕捞行为，联合国粮农组织在1995年10月31日通过了 《负责任渔业行为守则》（CCRF），并于 2001年在罗马缔结了《防范、遏制和消除非法的、未作报告的及未被管理的捕鱼行为的国际行动纲领》（IPOA-IUU），引领全球海洋国家进行负责任的渔业管理。全球海洋委员会（GOC）提出了希望在船舶管理，海上捕捞，港口卸货和市场端进行控制的意向。当常规的渔业管理措施未能有效改变鱼类资源衰退及被过度捕捞的局面,加强市场监管,阻止非法来源的海产品进入国际贸易,正逐渐成为国际通行的促进世界渔业可持续发展的手段[2]。

在上述国际社会共同打击IUU 捕捞的大背景下，主要渔业国家或地区纷纷制定了本国或本区域旨在防止非法捕捞海产品进入流通市场的、打击IUU 捕捞的相关法规，通过切断非法渔获物的去路或减少收益，迫使从事非法捕捞行为的减少。欧盟最先建立 IUU 捕捞法规，2008年9月 29日，欧盟发布EC 1005/2008号法规《关于建立共同体系统以预防、阻止和消除非法、未报告和无管制捕捞的条例》（简称 “IUU 法规”），并于 2009年10月 22日发布EC 1010/2009号法规《IUU 法规实施细则》，该细则于 2010年1月1日正式实施。

3 SIMP法案立法过程

美国作为可持续性发展渔业的全球领军者和海产品贸易的主要市场，也积极跟进打击IUU 捕捞的行动计划。

2014年6月17日，美国白宫发布一份题为“建立一个全面的框架，以打击非法、未申报和无管制（IUU）捕捞活动”的总统备忘录，要求建立一个监管非法、未申报和无管制（IUU）捕捞活动和海产品欺诈行为的“总统事务工作组”，成员包括美国农业部、食品药品监督管理局（简称FDA）等12 个机构[3]。

2015年3月15日，美国总统事务工作组发布了“打击非法捕捞、偷捕、滥捕海产品（IUU）”的行动纲要，目的是，联合国内外各界，打击“IUU”和海产品欺诈行为，维护海产品国际贸易可持续健康发展。纲要包括15 个方面具体建议，分国际合作、实施工作两个部分。其中，建议14 为建立追溯识别体系，要求业界6 个月内建立应对“IUU”及海产品欺诈的追溯识别机制，有效识别“IUU”和海产品欺诈行为；建议15 为一年半内，在美国进口口岸能够实施风险分析基础上的海产品追溯工作。

2015年8月3日，美国国家海洋渔业局公开对草案的制定原则和高风险物种名单草案征求意见。工作组确定了下列制定草案的原则：执法能力，现有的捕捞文件计划，供应链的复杂性，已知物种的替代，历史上的错误认知（除了对种类的判断错误）和渔业违法历史。将这些原则应用于物种的基本列表，13类、17种海产品被确定为可能存在“IUU”非法捕捞或海产品物种欺诈的高风险产品。

2015年11月 5日,奥巴马总统签署 H.R.774“IUU 捕捞强制执行法”。该法规在阻止非法捕捞的鱼进入美国港口和市场方面取得了突破性进展，并且将会使全球渔业实现可持续发展。该法案的签订，也将通过增强美国国内执法部门来杜绝“IUU”捕捞和此类鱼产品进入美国市场，保证执法部门打击非法捕捞或错误贴签的鱼类在美国销售，为美国渔业的发展铺平道路。

2016年2月5日，美国国家海洋和大气管理局（NOAA）发布公告，就《进口海产品监管法案（SIMP）》法规草案提出征求意见。最终规则在2016年12月9日发布，自 2017年1月9号起生效，并于 2018年1月1日起，对规则中涉及的最优先品种强制实施[4]。

4 SIMP法案主要内容

4.1 确定了需通过美国单一窗口ACE/ITDS系统进行申报

对于特定鱼或鱼产品的捕捞和运抵文件，应通过由国土安全部（DHS）下属的海关和边境保护局（CBP）开发的自动化商业环境（ACE）下的国际贸易数据系统（ITDS）提交电子数据。网址为：https://www.cbp.gov/trade/ace/catair。

4.2 确定了有非法捕捞和商业欺诈高风险的海产品名单

确定的首批名单有 13类、17种（涉及 120种HS 编码），具体包括：鲍鱼、大西洋鳕鱼、蓝蟹（大西洋）、海豚鱼（鲯鳅鱼）、石斑鱼、帝王蟹（红色）、太平洋鳕鱼、红鲷鱼、海参、鲨鱼、虾、剑鱼、金枪鱼（长鳍金枪鱼、大眼金枪鱼、鲣鱼、黄鳍金枪鱼和蓝鳍金枪鱼）。其中，除鲍鱼和虾外，其他海产品均从2018年1月1日起实施。另据美国国家海洋渔业局官网消息，虾、鲍鱼符合日期为2018年12月31日。

4.3 确定了进口申报时需报告和记录的数据信息

进口时，必须按要求通过ACE 平台提交所有相关的数据，包括捕捞船名称、船旗国、捕捞许可证明；独特的船只编号（如果适用）；捕捞渔具类型；养殖场及地点；鱼的种类；首次卸货地点产品形态（包括产品的重量和数量）；野生捕捞的区域；首次卸货地点；首次卸货日期； 运抵或转载鱼获的实体名称（加工商，贸易商，船名）等。所有纸质或者电子输入的数据报告和其他支持性报告必须在通关时提交，记录保存期限2年。

4.3.1 关于渔具类型

渔具类型应根据报告公约和对野生捕捞作业行使管辖权的主管当局使用的守则规定。如果不存在此类报告要求，则应使用粮农组织渔具代码。参阅网址为：http：// www.fao.org/fishery/cwp/handbook/M/en（提供渔具的国际标准统计分类）。

4.3.2 关于鱼种信息

鱼的种类必须报告联合国粮农组织（FAO）水产科学渔业信息系统（ASFIS）3-alpha 代码，而不需报告科学名称和通用名称。本项目不需要报告或留存鱼油、浆、酱、棒、球、蛋糕、布丁和其他类似的鱼产品的数据，在技术上和经济可行性上，不能区分这些产品包含的物种或捕捞信息。

4.3.3 关于捕捞区域

认可了几种格式，对于在一个国家专属经济区（EEZ）或领海进行的捕捞，捕捞区域是主管当局需要报告的区域（例如，捕捞国专属经济区的分区）。如果不存在此类报告要求，即在专属经济区内进行捕捞时，捕捞区域使用ISO 标准2-alpha 代码指定。参阅网址为：http://www.fao.org/3/a-az126e.pdf 和ftp://ftp.fao.org/FI/STAT/by_FishArea/ Fishing_Areas_list.pdf。对于超出国家管辖范围的捕捞，应使用FAO 主要捕鱼区域代码，参阅网址为：http://www.fao.org/fishery/cwp/handbook/H/en。

4.4 确定了海产品进口商的资质与责任

美国海产品进口商必须取得NOAA 签发的国际渔业贸易许可证 (International Fisheries Trade Permit,简称IFTP)，并在海产品入境进口报关时，由美国海关和边境保护局(CBP)对进口商的资质进行确认。进口商还需要提供首批清单中列明的进口海产品及其制品的关键数据，包括从捕捞点到进入美国商业市场的整个过程，并填写国际贸易资料系统(International Trade Data System,简称 ITDS)。该系统是美国政府针对所有进出口报告的唯一数据门户，且不对外公开此系统的数据库。

4.5 建立进口验证程序

通过ACE 对进口商是否满足所有美国国家海洋渔业局 (NMFS)制定的与HTS 编码一致的要求进行审核，不符合要求的进口申请将被拒绝。进口的记录不能及时提供给NMFS 或是被NMFS 验证不符合法律要求和存在欺诈的，NMFS 将对其强制执行或是遵循CBP 采取其它适当的行动，诸如，重新发货、货柜不能进入商业领域等对进口申请者或是进口商的强制行为。

4.6 建立自愿第三方认证和诚信贸易商项目

NMFS 考虑建立自愿产品第三方认证和诚信贸易商项目，以简化指定高风险物种的入境申请程序。

5 与欧盟IUU法规比较分析

与欧盟IUU 法规相比：首先，美国SIMP 法案内容更复杂，不仅包括打击IUU 捕捞，还包括海产品反欺诈的相关内容；其次，美国法规追溯信息要求更严格，提供信息更全面，需提供大量商业信息和捕捞信息，且部分涉及商业隐私；再次，欧盟IUU 法规本质上为“政府到政府”框架，即欧盟认可出口国家官方机构签发的合法捕捞证明，而美国法规本质上为“政府对企业”框架，即进口商向美国政府确保海产品来源的合法性；最后，欧盟对本国海产品与进口海产品要求一致，而美国对本国海产品的要求含糊其辞，内外有别。

6 完善我国打击IUU捕捞海产品方面的建议

6.1 尽快加入联合国粮农组织《港口国措施协定》

FAO《关于预防、制止和消除IUU 捕捞的港口国措施协定》于2016年6月5日正式生效，被认为是全球共同打击IUU 捕捞的转折点，协议要求缔约方指定专供外国渔船使用的港口，这些船只在进入港口前，必须提前申请入港许可，并同意接受检查和提供所需信息[5]。目前，已获得了29 个国家和欧盟作为单一缔约方的批准（中国尚未签署），建议国内渔业主管部门在完善港口监管体系和渔业监督体系的基础上，尽快签署该协议，与国际社会一道共同打击IUU 捕捞，担负起负责任大国的义务。

6.2 进一步扩大进口海产品合法性检查范围

根据农业部和海关总署公告第1696号，对金枪鱼等4类海产品进口实施《合法捕捞产品通关证明》制度及农业部和国海关总署公告第2146号，对从俄罗斯进口的狭鳕等海产品实施 《合法捕捞产品通关证明》制度，我国对进口海产品实施合法性审查的品种范围和国家范围远低于欧盟和美国，扩大查验范围也是国际社会的大势所趋。我国是国际渔业大国，也是重要的海产品出口国和进口国，有义务扩大进口海产品的查验范围，为世界渔业可持续发展作出贡献。

6.3 完善进口海产品来源合法性追溯信息要求

目前，农业部在办理进口海产品《合法捕捞产品通关证明》时，重点审核有关单位提交的、船旗国签发的合法捕捞产品证明所列渔船是否在有关国际组织登记注册，签发人和签发单位是否在国际组织注册等[6]，其模式类似于欧盟的“政府到政府”框架，以出口国家政府背书的形式保证其合法性，但其审核合法捕捞信息过于单一，此类原料很难满足加工再出口美国的需要，建议农业部进一步完善国内和进口水品合法性追溯信息要求，满足我国海产品对外贸易的需要。

6.4 加强部门合作，共同打击进口海产品IUU捕捞

目前，我国负责进口海产品监管的两个部门为农业部和海关总署，两部门之间的合作方式为，对列入合法性审核范围内的进口海产品，进口商首先向农业部提出申请，提交船旗国政府主管机构签发的合法捕捞证明原件，由农业部签发《合法捕捞通关证明》，海关验核农业部签发的通关证明后，办理通关手续，即进口商在通关环节至少需进行两次申报。建议进一步加强我国国际贸易单一窗口建设，借鉴美国CBP 和NOAA 之间的合作方式，进口商通过单一窗口ACE/ITDS 系统进行申报，不同监管部门实现信息共享，进一步提高通关效率的同时，实现部门间共同打击进口海产品IUU 捕捞。