上海自贸试验区临港新片区设立对浙江的影响分析

桂海滨 邵哲一

（中国（浙江）自由贸易试验区政策法规局，浙江 舟山 316000）

上海自贸试验区临港新片区（以下简称临港新片区）作为我国自贸试验区的“升级版”，更加聚焦从投资贸易便利化到自由化的探索，通过对标国际自由贸易区的“投资、贸易、通关、金融、人员”五大自由制度体系，进行改革创新，并匹配具备国际竞争力的特殊税收政策，以前沿产业为支撑，推动更宽领域、更高层次、更大力度的改革开放。对此，浙江应该高度重视、抓紧谋划，积极参与临港新片区小洋山岛的合作建设，抓住机遇、主动作为、化难趋利、差异发展，共同推进长三角一体化发展，共同打造长三角自由贸易港。本文在对临港新片区总体方案进行深入研究的基础上，分析其对浙江带来的机遇与挑战，并提出浙江参与临港新片区建设的若干建议。

一、临港新片区总体方案分析

与我国之前所形成的“1+3+7+1”自贸试验区格局中各总体方案相比，临港新片区总体方案的特点主要体现在以下三个方面：

1.战略层次更高。临港新片区提出要重点打造“特殊经济功能区”，全面对标或赶超国际最高水准的自由贸易园区，并且首次在临港新片区总体方案中提出“主动引领经济全球话健康发展”，[1]这意味着临港新片区将有别于之前国内所设立的其他自贸试验区，其战略层次更高，在强调主动融入“一带一路”和长江经济带建设的同时，进一步突出了服务长三角区域一体化发展国家战略。因此，一些学者也将临港新片区看作是“对标新加坡、迪拜、香港等国际自由贸易港的准自由贸易港”。[2]

2.产业体系更聚焦。临港新片区重点强调提升前沿科技、跨境金融、国际贸易等服务功能，围绕人工智能、民用航空、集成电路、生物医药等关键核心技术领域，深化供给侧结构性改革，增强有效供给质量，打造具有国际竞争力和影响力的新型产业体系。临港新片区产业更加着眼于高端资源要素全球配置功能提升，并注重更深层次国际分工合作，特别是聚焦我国目前长期受制于人的“卡脖子”关键技术领域，同时大力发展离岸贸易，全方位增强临港新片区重点产业的国际竞争力和影响力。[3]

3.制度体系更开放。临港新片区方案围绕“投资、贸易、通关、金融、人员”五大自由制度体系，对标国际最高标准，实施深层次、系统性、引领性、首创性的改革创新探索，旨在构建与国际通行规则相衔接的制度体系，推进投资贸易便利化向自由化转型与其他自贸试验区相比，政策的复制推广性大大弱化，“特殊性”突显。如设立“特殊综合保税区”，监管从“境内关内”转向“境内关外”，在一线取消不必要的贸易监管、许可和程序要求；特殊金融管理制度，提升自由贸易账户本外币一体化功能，探索实施资金自由流动和自由兑换，创设“准离岸”金融环境；特殊税收制度和政策，对物理围网范围内的企业开展货物贸易、交易和服务实施特定的税收政策，对关键核心产业实施15%税率的企业所得税政策，对境外人才实施特殊的个人所得税政策等。同时，临港新片区方案不再特别强调可复制、可推广，特别提出临港新片区探索的是“国家战略需要、国际市场需求大、对开放度要求高但其他地区尚不具备实施条件的重点领域”的制度测试，某种意义上就是不可复制推广，进一步提升了临港新片区的核心竞争力。

二、浙江的机遇与挑战

（一）给浙江带来的机遇

在长三角一体化发展的背景下，临港新片区建设将为浙江未来发展带来以下新的机遇：

1.有利于提升浙江对外开放的整体层次和水平，共同探索建设长三角自由贸易港。临港新片区先行启动区域涵盖小洋山岛18.3 平方公里区域，包含小洋山南侧已开发的一至四期深水港区及北侧区块，行政范围权属浙江省舟山市。小洋山岛纳入上海自贸试验区临港新片区对浙江意义重大，某种程度上可以说是浙江自贸试验区实现了物理范围的“扩区”，已经搭上了临港新片区这一国家“开放快车”。浙江可以利用小洋山岛作为支点，争取实现特殊政策共享，进行更加开放的制度政策的创新，将进一步提升浙江对外开放的战略定位和发展层级，为下步浙沪共同打造长三角自由贸易港奠定坚实基础。

2.有利于打造长三角期现一体化油气交易市场，推动我国油气体制改革进程。临港新片区总体方案提出：“根据油气体制改革进程和产业需要，研究赋予新片区内符合条件的企业原油进口资质”，将有利于加快推动油气产业改革进程，为浙江自贸试验区油气全产业链建设营造更好的政策环境。油品领域贸易交易相关资质也是油气产业改革中最难突破的政策之一，临港新片区这一举措有利于浙沪两地自贸试验区共同打造长三角期现一体化油气交易市场，为推动我国油气体制改革探索积累新经验。同时，临港新片区积极发展油气贸易也将推动浙江的国际石化基地和国际油气储运基地建设。

3.有利于壮大洋山深水港区水水中转能力，推动长三角区域基础设施互联互通。临港新片区积极发展国际中转集拼业务，将有利于洋山港区深水岸线的进一步开发利用，特别是大洋山岛的深水岸线。目前，新加坡和香港国际水水中转箱量比重分别达到85%和60%，而洋山深水港只有约5%。根据上海国际航运中心的目标定位，国际中转仍有很大潜力可以挖掘。在小洋山岛开发基本完成的情况下，浙江与上海共同研究开发大洋山深水港，重点发展集装箱物流服务、中转集拼及转口贸易服务、国际采购和分拨配送业务等，有利于洋山深水港区国际中转业务的发展壮大。同时，大洋山岛的开发建设，将有利于舟山至上海的海上北向大通道建设，打通宁波、舟山、上海沿海陆路通道，使上海港、宁波舟山港连为一体，形成东部沿海环形集疏运公路网络。

4.有利于建设“数字自贸区”，推动长三角区域数字经济高质量发展。临港新片区提出，实施国际互联网数据跨境安全有序流动，加快新一代信息基础设施建设，构建安全便利的国际互联网数据专用通道，试点开展数据跨境流动的安全评估，建立数据安全管理机制。充分发挥浙江数字经济产业优势，利用临港新片区在国际互联网数据跨境流动方面的特殊政策，统筹各行业各领域数字化建设应用。推动数据全归集、全打通、全共享，加强涉海、涉港、涉船监管数据实现共享，构建国际海事服务网络电子商务平台，扩大与油气等大宗商品贸易、交易、金融等业务相关领域数据开放，加快打造“数字自贸区”，推动长三角区域数字经济高质量发展。

（二）浙江要面临的挑战

临港新片区建设将对浙江而言是一把“双刃剑”，将会带来以下挑战：

1.从宏观战略层面看，将对浙江申报建设自由贸易港产生一定影响。海南作为党中央唯一提出建设自由贸易港的地区，正在积极推进自贸试验区建设，加快制定中国特色自由贸易港制度和政策体系。但对标国际成功自由贸易港，海南的许多条件并不成熟。就目前看，上海是我国真正意义上最具备建设自由贸易港条件的地区，其中小洋山岛就是要率先对标建设自由贸易港，建设“特殊综合保税区”。临港新片区提出“设立物理围网区域，建立洋山特殊综合保税区，作为对标国际公认、竞争力最强自由贸易园区的重要载体，取消不必要的贸易监管、许可和程序要求，实施更高水平的贸易自由化便利化政策和制度”。其海关监管模式，有待海关总署下步出台具体实施细则，但明确取消不必要的监管、许可和程序，这可能就是“境内关外”的初级版。从国家整体统筹考虑，长三角范围内不可能布局2 个自由贸易港，而且上海和宁波舟山港同属于一个海域，地理位置毗邻、航道锚地交错、产业结构相似、市场腹地重叠，如果上海自贸试验区先行升级迈向自由贸易港，对浙江申报自由贸易港将带来一定的挑战。

2.从中观产业层面看，将对“131”油气全产业链价值链最高端的国际油气交易中心和人民币国际化示范区建设带来挑战。浙江自贸试验区上海石油天然气交易中心已经在从事天然气现货交易，上海期货交易所受限于业务范围限制只能从事油品期货交易，目前8 个期货交割库3 个在舟山，希望与舟山合作开展油品期现合作交易模式。但临港新片区在提出赋予原油进口资质，而并未提到使用资质。这可能是上海期货交易所在保税原油期货基础上向普通原油现货市场延伸的重要支撑性政策，如果再结合一系列金融及相关配套政策，上海期货交易所完全可以自行打造我国期现一体化油气交易市场，而届时舟山将可能沦为上海的一个交割仓库。就人民币国际化示范区而言，浙江自贸试验区聚焦油气等大宗商品领域，依托大宗商品跨境贸易做大人民币结算规模是浙江自贸试验区今后发展的必然选择。目前，浙江自贸试验区跨境人民币业务主要以资本项目跨境融资为主。临港新片区提出“开展自由贸易账户本外币一体化功能试点，探索区内资本自由流入流出和自由兑换，支持按照国际通行规则开展跨境金融活动”，进一步拓展了跨境人民币结算渠道，可能会导致在浙江自贸试验区内开展油气等大宗商品跨境贸易的企业，利用临港新片区特殊金融政策优势，将跨境人民币结算业务特别是贸易项下业务转移到上海自贸试验区，这将对浙江自贸试验区打造大宗商品跨境贸易人民币国际化示范区造成重大影响。同时，临港新片区设立将对国际海事服务基地建设进一步形成“虹吸效应”，进一步吸引国际船舶管理、航运金融、保险保理、海事仲裁等高端海事服务要素加速向上海集聚。临港新片区方案还提出“建设国际航运补给服务体系，提升船舶和航空用品供应、维修、备件、燃料油等综合服务能力”，这将对浙江自贸试验区以船用燃料油加注、外轮供应、船舶维修等重点的海事服务产业形成冲击，无疑将对今后打造全业态、综合性、具有国际影响力的国际海事服务基地形成挑战。

3.从微观政策层面看，临港新片区以投资贸易自由化为核心的“五大自由”制度体系和更具国际竞争力的税制安排可能对浙江下步经济发展产生一定影响。

（1）投资自由政策影响。临港新片区将大力探索投资自由政策，进一步扩大电信、保险等领域对外开放力度，取消或放宽外商投资企业注册资本、投资股比等条件限制。同时，临港新片区将进一步完善国际商事纠纷审判机制，允许境外机构进入并开展仲裁业务。接轨国际经贸规则的投资和公平经营政策，将会吸引更多的外资企业蜂拥而至，同时集聚更多的跨国公司在临港新片区设立运营中心、营销中心等总部企业，甚至会导致部分在浙江自贸试验区及杭州、宁波等地的外资企业和跨国公司区域性总部迁往临港新片区，造成一部分GDP 和税收的流失。[4]

（2）贸易自由政策影响。临港新片区在洋山设立特殊综保区，在一线取消不必要的贸易监管、许可和程序要求，对禁限管制等高风险产品实施高标准的“准许入境”监管，对非高风险商品依法实施“合格入市”监管，这种“负面清单”的管理模式是迈向自由贸易港的重要一步，将进一步降低区内企业贸易的结算、税务、财务、船务和关务等经营成本，在吸引国外企业的同时也将吸引周边省市跨境贸易企业入驻，甚至冲击浙江外贸经济和宁波舟山港的发展。目前，上海国际港务集团通过股份合作等形式，已基本控制长江流域的集装箱量，这是我国进入新时代后箱量增长的最主要来源。上海港现在碰到的最大问题是长江口出海的小船无法靠泊大码头，而通过小洋山北侧码头等基础设施开发建设，这个瓶颈障碍将改变。同时，临港新片区提出的“增强国际中转集拼枢纽功能”，将进一步吸引周边省市的集装箱箱源，这将对宁波舟山港发展产生影响。

（3）资金自由政策影响。临港新片区聚焦资本自由流入流出和自由兑换，被赋予国内最开放的离岸金融便利化政策，这将进一步吸引集聚更多高端金融资源要素。[5]从企业方面看，金融便利化举措将吸引更多外资银行、民营银行等金融机构在区内设立，同时将进一步集聚跨国企业资金管理中心等对跨境资金流动需求较大的企业。从资金方面看，随着人民币区内自由兑换的逐步推进，周边大量本外币资金流向临港新片区，进一步“虹吸”周边城市的企业资本、民间资本、金融资本，可能影响浙江金融机构资金流动性。从交易平台方面看，自由贸易账户本外币一体化功能和区内资本自由兑换等制度的试行，将进一步提升包括上海期货交易所在内的相关交易平台交易规模、服务模式和结算功能，推动加快构建与国际接轨的交易体系，将对浙江自贸试验区吸引国际战略投资者和交易参与者等方面产生影响。

（4）国际运输自由政策影响。临港新片区围绕上海国际航运服务中心建设，特别是针对沿海捎带、国际航权开放、国际船舶登记等领域试行的“贸易自由和国际运输自由”特殊开放政策，将进一步提升拓展上海全球枢纽港功能，势必会吸引集聚更多的航运企业和国际航行船舶。以“中国洋山港”为船籍港从事国际运输的船舶给与出口退税，将吸引国内新造船只在洋山港登记注册，该政策出台后将大大降低国内其他国际船舶登记港吸引力，进一步巩固上海国际航运中心地位。对浙江自贸试验区而言，受到金融、人才和税收等方面制约，一些中高端航运服务产业的发展将不可避免受到影响，例如此前已注册落地的省内首家外商独资船舶管理企业，目前已将业务转移至上海自贸试验区，后续产业招商难度也越来越大。同时，临港新片区开放便利的运输和贸易政策也将刺激长江经济带水运“散改集”货运量的增长，这将对宁波舟山港的精细矿石、粮食等高附加值散货运输带来挑战。另外，以洋山深水港、浦东国际机场与芦潮港铁路集装箱中心站为载体的多式联运效率的提升，将进一步影响宁波舟山港的多式联运枢纽地位，今后上海将吸引华东地区更多的集装箱箱量。

（5）人员从业自由政策影响。临港新片区围绕打造外籍高端人才高地，提出了放宽现代高端服务业外籍人才从业限制，以及在出入境、永久居留等方面完善相关便利化举措，为外籍人才和人才需求企业提供更加便利的服务。从人才方面来看，临港新片区在用人、留人方面制度的创新探索，不同于其他城市提出的“抢人”政策，更多的加强对海外人才的吸引力。由于上海长三角龙头地位和国际化大都市的城市定位，本身对于外籍人才吸引力就较强，因此人才政策对周边城市影响较小。从企业方面来看，相关政策给予了涉外企业特别是外资企业在选人用人方面有了更多的灵活和便利，有助于企业借鉴国际经验、开拓国际市场，对于周边城市涉外企业有一定吸引力。

三、浙江参与临港新片区建设的若干建议

1.搭建浙沪合作共建上海自贸试验区临港新片区小洋山岛的管理体制和工作机制。一是成立上海自贸试验区临港新片区小洋山管理委员会，由浙沪共同派员组建，主要承担开发建设中的规划、审批、管理、招商等具体职能。二是成立上海自贸试验区临港新片区小洋山投资发展集团。由浙沪相关国资平台各注资组建上海自贸试验区临港新片区小洋山投资发展集团，作为管委会下属一级开发公司，主要承担临港新片区土地开发整理、基础设施建设等事宜。

2.加强浙江自贸试验区与上海自贸试验区临港新片区的合作联动。在长三角一体化国家战略背景下，浙江自贸试验区要结合自身特色深入挖掘与临港新片区合作机会。一是充分发挥浙江自贸试验区在油气储运、炼化等优势，联合临港新片区在贸易、交易等领域合作，探索共建长三角期现一体化油气交易市场。二是充分发挥宁波舟山港优势，借鉴纽约新泽西港独特体制，推动上海港、宁波舟山港的港口一体化，共同打造世界级港口集群。三是充分发挥浙江数字经济优势，利用临港新片区数据跨境流动特殊政策，加快发展数字贸易，共同建设“数字自贸区”，打造“数字长三角”。

3.加大浙江自贸试验区更大改革自主权的争取力度。在上海自贸试验区临港新片区特殊政策未落地之前，积极向上争取自贸试验区更大改革自主权，打好“时间差”，形成先发优势。如积极争取创新大宗商品现货交易模式，抓紧做大做强油气等大宗商品现货交易规模，提前占领产业发展高地，为今后建设国际油气交易中心打下坚实基础。

4.积极争取大洋山岛开发列入浙沪合作重点内容。建议由成立研究专班，加强对大洋山岛的谋划研究，实质性推进围填海、跨海大桥等项目谋划建设。同时，积极建设浙江自贸试验区联动创新区，推动浙江自贸试验区扩区至大洋山岛等区域，在国际航运、海事服务、自由贸易港建设上开展深入合作，更好地对接临港新片区建设。

第五，加强对上海自贸试验区临港新片区制度政策研究。浙江自贸试验区与新片区小洋山岛同为离岛，在争取复制临港新片区创新政策中有天然优势，要抓紧研究梳理适宜在浙江自贸试验区实施的相关政策，积极争取在相关区域优先复制借鉴，为今后探索建设自由贸易港奠定基础。