中国（浙江）自由贸易试验区综合执法监管体系完善研究

丁友良

(中共舟山市委党校 管理与文化教研室，浙江 舟山 316000)

《中国（浙江）自由贸易试验区总体方案》提出了“经过三年左右有特色的改革探索，基本实现投资贸易便利、高端产业集聚、法治环境规范、金融服务完善、监管高效便捷”的目标，这意味着自由贸易试验区对政府的综合执法监管能力也提出了更高的要求。关于行政管理体制改革,孙建军等回顾了改革开放30 来我国行政管理体制改革历程,揭示其存在的主要问题，深入地分析了新一轮行政管理体制改革的趋势，并对浙江舟山群岛新区行政体制改革进行了研究。[1-2]丁友良对浙江舟山群岛新区所属各功能区的管理体制进行了研究，并就浙江自由贸易试验区事中事后监管体系建设提出了建议。[3-4]但应如何完善浙江自由贸易试验区综合执法监管体系，以实现“法治环境规范”“监管高效便捷”的目标，仍是摆在我们面前亟待研究的课题。

一、推进自由贸易试验区综合执法监管体系建设的现实意义

自由贸易试验区虽是国土境内最为开放的区域，但也需要正常的执法监管。搞好自由贸易试验区综合执法监管体系建设，既有助于推动政府职能从事前审批向事中事后监管转变,又有助于营造法治、便利、高效的营商环境和市场环境,也有助于实现自由贸易试验区治理体系和治理能力的现代化。

（一）有助于推动政府职能从事前审批向事中事后监管转变

综合执法改革的初衷是要实现审批与执法监管的相互分离，避免政府部门既管审批又管监督、既当运动员又当裁判员。行政系统的这种内部分权体制，对于自贸试验区构建权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的事中事后监管体系具有积极意义的。因为基于投资便利化和贸易自由化的国际规则，自贸试验区的管理模式必须从注重准入前审批向注重准入后监管转变。在审批改为备案后，相应地就必须强化事中事后的执法监管责任，通过执法监管来规范市场行为，维护市场秩序，防范和控制各类风险，从而促进自由贸易试验区健康发展。所以推进自由贸易试验区综合执法监管体系建设，客观上有助于推动政府职能重心更好地从事前审批向事中事后监管转变。

（二）有助于营造法治、便利、高效的营商环境和市场环境

自由贸易试验区设立的目的是为了促进投资便利化和贸易自由化，为此需要塑造法治化、国际化、便利化的营商环境和公平、统一、高效的市场环境。而政府的执法监管方式、能力和水平是影响营商环境和市场环境的重要因素。综合执法改革通过打破原有以部门为本位的行政管理体制，建立统一、规范、高效的综合行政执法体制，不但解决了多头执法、重复执法问题，而且随着综合执法的推行，执法重心得以下沉，总体执法水平也得以提升。这样在形成执法合力，提高执法监管效能的同时也改善了营商环境和市场环境。

（三）有助于实现自贸试验区治理体系和治理能力的现代化

党的十八届三中全会提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家治理体系和治理能力是一个整体性和系统性的概念，其中自由贸易试验区治理体系和治理能力也是整个国家治理体系和治理能力的一个重要组成部分。实现自由贸易试验区治理体系和治理能力现代化的核心，就是要构建起一个综合、系统、集成的治理体系，实现从条块治理向整体性治理转变。而综合执法监管正是通过整合执法职能、加强联合执法和共享监管信息，以此来实现不同部门之间在行政执法工作上的常态化联动与无缝隙衔接，从而也有助于提升政府的整体性治理水平，推进自由贸易试验区治理体系和治理能力现代化。

二、其它自由贸易试验区综合执法监管体系建设的经验做法

目前我国较早设立的如上海自由贸易试验区、福建自由贸易试验区都对综合执法监管体系建设进行了不同程度的探索。它们的一些做法和特点是值得我们学习和借鉴的。

（一）依托原有执法机构实行属地化管理

这方面最为典型的是上海自由贸易试验区。在上海自由贸易试验区成立以前，上海已经进行了城市综合执法管理的改革，在市级和县区层级都设立了城市管理行政执法局，在县区和街镇层面分别成立城市管理行政执法大队和中队，并且在执法实践中不断探索完善管理体制，围绕“执法权的集中和执法重心的下沉”形成了比较成熟的执法管理模式。[5]例如，为了解决综合行政执法实践中存在的条块矛盾而确立了属地化管理原则（这也体现了执法重心的下沉），行政执法队伍由所在地政府或功能区管委会直属管理，上级行政执法局只负责对下面的行政执法大队和中队进行业务指导和监督检查。上海自由贸易试验区内也如此，尤其是自由贸易试验区扩围区域——金桥出口加工区、张江高科技园区和陆家嘴金融贸易区，其城市管理综合行政执法都是依托原有的开发区管委会及其下属行政执法中队。而自由贸易试验区保税区域的综合执法监管也是按照属地化原则由保税区管理局（下设综合监管和执法处、保税区综合执法大队）来负责。

（二）根据部门执法职能实行分领域综合

虽然实行综合执法的目的是为了解决职责交叉、多头执法等问题，但是纳入综合执法的事权范围太多也会超越城市综合行政执法机构和执法人员的能力，增加执法难度，从而影响综合执法成效,降低“执法的边际效益”。[6]为此上海自由贸易试验区不实行大一统的综合行政执法职能整合，没有简单地把行政执法领域的行政处罚事权全部划入到城市综合行政执法机构，而是着眼于打造城市管理与市场监督的综合执法分类体系①，将工商、质监、食药、物价的行政执法事权归入到市场监管局。在传统的治安管理、城市管理之外，在市场监管领域实行独立的综合执法。逐步形成以市场监管、城市管理、治安管理三大综合领域为重点，若干专业领域为补充的综合执法体系。

（三）利用现代信息技术实现高效化联动

“为综合执法提供有效的信息平台和监管手段”是上海等国内自由贸易试验区的普遍做法。[7]而在借力“互联网+”打造便捷高效的执法联动平台方面较为典型的是福建自由贸易试验区的厦门片区。厦门片区建立的“综合监管执法平台”，有效地实现了“商事主体基础信息、信用信息和监管执法信息的归集、交换和共享”，[8]也为跨部门的联动监管执法奠定了平台基础。该平台设立了“任务分流子系统、执法办案子系统、监管对象基本信息子系统、联合执法任务子系统”等板块，[9]通过平台既可以将执法检查任务派送到各相关单位，又能实现执法任务后续的跟踪、督办和反馈，从而解决了以往依托纸质化公文流转或者电话召集进行联合执法存在的效率低下问题。通过将各个监管部门被纳入到这个信息化的执法联动平台建设，能够充分发挥“互联网+监管”功效，促进了部门之间执法监管的协作配合，增强了执法监管工作的整体合力，提高了执法办案的实际成效。

三、中国（浙江）自由贸易试验区综合执法监管体系建设的现状分析

浙江自由贸易试验区位于浙江舟山群岛新区，综合执法改革是随着浙江舟山群岛新区体制创新而展开的。从总体上看，目前浙江自由贸易试验区在综合执法监管体系建设上既取得了一定的成效，也面临着一些挑战。

（一）浙江自由贸易试验区综合执法监管体系建设总体概况

浙江自由贸易试验区综合执法改革在城市管理综合行政执法、海洋综合行政执法、市场监管综合行政执法等方面总体进展顺利，取得了一定的成效。

1.城市管理综合行政执法方面

通过整合执法职能、理顺管理体制和构建配套机制，基本完成了城市管理综合行政执法体系建设。在职能整合上，共计已划转执法事项16 大类395 项。同时结合“四张清单一张网”建设，进一步明确了业务主管部门与综合行政执法部门之间的职责分工；在管理体制上，按照“强化属地管理，夯实基层基础”原则实行市与县（区）两级综合行政执法体制。另外县（区）综合行政执法局派驻乡镇（街道）的执法中队和市综合行政执法局派驻3 个经济功能区（海洋产业集聚区、新城、普陀山）的执法大队②，实行“条块结合、以块为主”的双重管理体制。业务由市、县（区）为主负责，日常管理（包括考核）由功能区管委会、乡镇政府负责；在配套机制上，基本建立起了配合协作机制、资源共享机制、监管责任机制、综合考评机制。

2.海洋综合行政执法方面

这是浙江自由贸易试验区的独有领域。在职能整合上，目前已有效整合了海洋与渔业、国土资源、水利、港航等部门涉海的全部或部分行政处罚权（限制人身自由的除外），以及与上述行政处罚权相关的行政监督检查和行政强制职权”③。业务主管部门不再行使已划转由海洋行政执法部门行使的行政处罚权及相关的行政强制权；在管理体制上，市与县（区）实行分级执法体制，按照“分级管理、统分结合”的原则，分别设立了海洋行政执法局。“市里加强对县（区）相关海洋行政执法活动的统筹协调、综合管理和业务领导”，“县（区）海洋行政执法局主要领导及相关负责人任免、考核，要事先书面征求市海洋行政执法局的意见”①。在配套机制上，构建了协作配合机制、联合执法机制、执法协调机制、争议协调机制、执法保障机制和执法监督机制。

3.市场监管综合行政执法方面

早在2013 年8 月舟山群岛新区体制改革时，舟山在整合原工商行政管理局、质量技术监督局和食品药品监督管理局职责的基础上，组建了市市场监督管理局，并在定海、普陀、洋山和各功能区设立舟山市市场监督管理局的区域分局（区域分局负责辖区内的市场监督管理工作）。此外还专门设立舟山市市场监督管理局稽查支队，主要负责查处违反市场监管相关法律、法规、规章的行为。2018 年底新一轮机构改革时，又将市发展和改革委员会的价格监督检查相关职责、市科学技术局（市知识产权局）的知识产权保护协调和专利行政执法指导职责、市商务局的打击侵犯知识产权和假冒伪劣商品以及反垄断等相关职责划入市市场监督管理局。这两次改革为市场监管的综合执法奠定了体制基础。

（二）浙江自由贸易试验区综合执法监管体系建设面临挑战

浙江自由贸易试验区是以推动油品全产业链投资便利化和贸易自由化为主要任务的群岛型自贸试验区，因此在执法监管体系建设方面也面临着自身特有的问题和挑战。

1.油品全产业链执法难以整合

油品作为战略资源和大宗商品，在浙江自由贸易试验区的战略定位、发展目标、主要任务中处于核心位置。由此带来了一个绕不开去的问题即油品安全问题，为此《中国（浙江）自由贸易试验区总体方案》也特别强调要“建立自贸试验区油品安全管理制度”。加强油品危化品全产业链的执法监管也成为了浙江自由贸易试验区综合执法监管的重中之重。但是由于油品产业链长，技术及专业要求高，因而实施油品危化品全产业链综合执法监管存在较大困难。长期以来这方面的执法监管权分散在市安监局、市港航管理局、市场监管局、市公安局、市环保局、市交通运输局、市卫计局、市商务局、市邮政管理局、市经信委，以及条条部门垂直管理的舟山海事局、舟山检验检疫局、舟山边防检查站。众多的执法监管部门影响了油品危化品的执法监管成效。

2.省部垂管机构职能难以划转

这个问题在海洋综合行政执法上表现得较为突出。例如海事作为履行水上交通安全监督管理、船舶检验与登记、防止船舶污染和航海保障等职能的行政管理部门，在船舶管理、船舶污染防止、海砂开采整治等方面，与海洋行政执法部门存在着职能交叉。而海洋行政执法局虽然整合了地方行政部门涉海的全部或部分行政处罚权、行政监督检查及行政强制权，但是对于同样作为海上重要执法力量的海事、海警、边防等中央垂管部门，难以将其海洋行政执法职能及相关人员、装备等资源进行有效整合。这不仅导致海洋执法资源配置分散和海上多头管理，也造成了涉海执法缺乏强制执行力，对暴力抗法案件不能即时有效处置。

3.综合执法事权划分有待优化

当前浙江自由贸易试验区在综合行政执法事权划分上也仍存在空白和盲区，导致在执法实践中难以形成执法监管合力。比如，由于职责划转的书面条文不够细化或较难细化，综合行政执法局与各专业执法部门之间责任界限不够清晰。不好管、不想管的事情习惯性地被推到综合行政执法局，甚至一些专业性、技术性太强的事务（如排污、噪声及其它需要量化鉴定的事项）也被推到综合行政执法局，造成执行上的困难。此外，按照审批部门（业务主管部门）与行政处罚部门之间的职责分工，对于禁止类行政处罚事项，综合行政执法局有明确的监管职责；对于审批类行政事项，业务主管部门负责行政许可、综合行政执法局负责行政处罚。问题在于中间环节的监督检查工作，“业务部门负责源头监管、综合行政执法局负责后续监管”的原则在实际工作中较难操作，因为两者之间的职责边界很难清晰划分，这也使得由于监管不力引发的责任事件，其责任主体较难清晰认定。

4.执法监管技术保障比较薄弱

虽然浙江自由贸易试验区所在地浙江舟山群岛新区也在推动智慧城管建设，但与上海、福建等自由贸易试验区相比，在运用现代信息技术保障综合执法监管方面还有较大差距。比如上海通过打造公共信用信息服务平台和事中事后综合监管平台，实现了监管信息的跨部门整合。福建厦门自贸片区运用信息技术借力“互联网+”打造执法联动平台实现多部门联合执法。而舟山目前没有完全做到这个程度，就连相关部门与“数字城管”系统的信息共享都还不够畅通。

四、完善浙江自由贸易试验区综合执法监管体系的对策建议

自由贸易试验区综合执法监管体系建设是项系统工程，涉及面广，难度大，我们必须在适当借鉴国内其它自由贸易试验区成功做法的基础上，从浙江自由贸易试验区的实际需要出发来设计具体方案。

（一）健全综合执法分类体系

我们可以借鉴上海自由贸易试验区的成功经验，在依托原有执法机构的基础上根据部门执法职能构建分类分领域的综合执法体系。因为受人员编制、专业水平、设备设施的限制，单一的综合行政执法机构难以有效承接不同领域的全部行政处罚事项。正因为如此，上海市政府在《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区和浦东新区事中事后监管体系建设总体方案》中就明确提出要“探索形成以市场监管、城市管理、治安管理三大综合领域为重点，若干专业领域（知识产权、农林牧渔、劳动监察、卫生监督等）为补充的综合执法体系。”④

从浙江自由贸易试验区的实际需要来看，我们应该重点建设由市场监管、城市管理、海洋管理、油品及危化品管理四大监管领域构成的自由贸易试验区综合执法体系。其中城市管理领域是综合执法的基础领域，也是最早探索综合执法的领域；市场监管领域是自由贸易试验区综合执法的关键领域，自由贸易试验区事中事后监管的关键就是要搞好市场监管；海洋管理领域是我们浙江试验区综合执法的特色领域，因为浙江自由贸易试验区119.95 平方公里的实施范围，既包括陆域又涵盖相关海洋锚地；油品及危化品管理领域是我们浙江自由贸易试验区综合执法的重点领域，因为浙江自由贸易试验区的一项主要任务就是要推动油品全产业链投资便利化和贸易自由化。只是涉及到技术上、体制上和法律上的原因，油品及危化品管理领域的综合执法目前条件还没有完全成熟，有待今后去探索，目前可先尝试联合执法。通过完善“部门专业执法+综合行政执法+联合执法”的行政执法体系，来加强自贸试验区执法监管。

（二）理顺综合执法监管职责

重点是要解决海洋综合行政执法省部垂管机构职能难以划转、陆上综合行政执法事权划分存在空白和盲区问题。

海洋综合行政执法上，一方面要进一步优化海洋行政执法局与原业务主管部门之间的执法事权范围划分，另一方面要重点处理好与海事、海警、边防等中央垂直管理部门之间的关系。在与这些垂管部门之间的执法职能难以整合的情况下可以先通过加强紧密型执法机制建设来拓展自贸试验区海上执法。

陆上综合行政执法上，今后应结合权力清单和责任清单工作，对行政审批部门源头监管和综合行政执法部门后续监管的职责划分作专项研究，以建立科学合理的职责边界。对于以下三类事项——不存在职责交叉多头执法可能的事项、基层管理不太紧密的事项、专业性强需要技术鉴定和检测才能确定违法行为的事项，可以考虑重新划归原业务主管部门。这样既可以解决综合行政执法局工作任务繁重、执法力量不足问题，又有利于提高执法效能。

（三）创新油品联合执法形式

在当前油品及危化品领域综合执法条件没有完全成熟的情况下，除了做好跨部门协调工作来加强对油品及危险化学品安全监管外，还应通过创新油品危化品联合执法形式来推进油品危化品全产业链紧密型的联合执法。为了稳妥起见可以先在某个区域进行紧密型联合执法试点，成功之后再总结经验在整个自由贸易试验区推广。

建议在国际绿色石化基地鱼山岛先行试点。鱼山岛到2020 年将“形成年炼油4000 万吨、对二甲苯800万吨、乙烯280 万吨生产能力，初步建成投资开放、上下游产业链完整的国际绿色石化基地。”⑤这也意味着鱼山岛安全监管任务将会越来越繁重。显然任何单个部门单个环节的执法监管都是难以取得良好成效的。此外，鱼山作为化工岛，监管对象具有地域集中性，便于各监管部门采取联合执法行动。并且当前项目建设阶段形成的安全意识、监管制度和体制，⑥也为今后项目正式投产后的联合执法监管奠定了良好基础。

今后鱼山国际绿色石化基地安全生产联合执法可以采取以下运作模式：

在组织形式上，由绿色石化基地管委会作为油品及危化品联合执法牵头单位。另外再成立两个委员会——安全生产专门委员会和安全生产专家委员会。前者作为协调机构通过定期或不定期的碰头会来共同处理需要跨部门协调解决的问题，后者作为咨询机构为安全生产的执法监管提供专家意见。

在执法方式上，将来绿色石化项目正式投产后原则上由绿色石化基地管委会牵头驻鱼山的相关监管部门的执法人员开展联合执法。如果相关监管单位没有足够人员派驻到鱼山，也可以通过委托执法方式，委托基地管委会代为执法，由基地管委会来行使委托部门的行政处罚权以及与行政处罚权有关的行政强制措施权和行政检查权。

在日常管理上，各监管单位派驻鱼山岛的执法人员除了受原单位的领导外，在业务上还要接受基地管委会的统一调度和指挥，并由基地管委会对他们的工作表现进行考核。

（四）强化综合执法监管保障

重点是要搞好技术保障。要运用现代信息技术来提升综合执法监管效能。这方面我们可以借鉴上海自由贸易试验区的做法，上海自由贸易试验区通过几年努力已“形成了由信息查询、信用监管、信用名单、信用服务、信息归集、效能监督、法规政策和系统管理等部分组成的公共信用信息服务平台，以及具有信息查询、协同监管、联合惩戒、行刑衔接、社会监督、数据分析和双告知、双随机的‘6+2’功能框架的事中事后综合监管平台，实现了监管信息的跨部门整合，推动了部门之间的协同监管”。[10]今后我们一方面要依托舟山市公共信用信息服务平台建设完善浙江自由贸易试验区信用子平台，另一方面要建设智慧监管大数据服务平台，为实施信用监管和形成执法监管整体工作合力提供平台保障。此外还可以学习厦门自由贸易片区的做法，借力“互联网+”打造执法联动平台，为海洋行政执法局与海事、海警、边防等中央垂管部门之间的执法协作提供技术平台，使海洋行政执法局与相关垂直管理部门之间的紧密型联合执法机制能够有效运作。

注释：

①上海自贸试验区虽然在刚成立之时走“大综合”路子，行政执法机构的职权综合了城市管理、市场管理、知识产权管理等大多数执法部门的行政处罚权以及与行政处罚权有关的行政强制措施权和行政检查权。但是2015 年3 月30 日上海市人民政府令第26 号公布《上海市人民政府关于中国（上海）自由贸易试验区管理委员会集中行使本市有关行政审批权和行政处罚权的决定》，自贸试验区综合行政执法机构不再行使原先的食品药品监管等市场管理领域的行政处罚权以及相关监督检查、行政强制职权。可见各个自贸试验区在成立之初往往倾向于走“大综合”路子，除了以前的上海自贸区外，现在的辽宁自贸区营口片区实行的“16+X”集成化监管执法模式也是如此。但随着时间的推移“大综合”内在问题会不断显现，最终会像上海自贸区那样走分领域综合的路子。《深化党和国家机构改革方案》也体现了分领域综合执法的思路。

②另外两个经济功能区（金塘、六横），考虑到由两区管理，且与乡镇实行“区政合一”管理体制，相关执法工作由两区负责，并由两区派驻执法机构。

③详见舟山市人民政府文件《舟山市人民政府关于印发舟山市海洋行政执法工作实施方案的通知》（舟政发〔2016〕41 号），《舟山市人民政府公报》2016 年第11 期。

④详见2016 年8 月5 日“上海市政府办公厅关于印发《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区和浦东新区事中事后监管体系建设总体方案》的通知”（沪府办发〔2016〕30 号）。

⑤详见《中国浙江自由贸易试验区实施方案》。

⑥当前舟山市为加强鱼山绿色石化项目施工安全监管，在项目指挥部和绿色石化基地管委会的牵头下，海事、港航、安监、住建、消防、交通、市场、“三防”等相关监管单位都在鱼山岛派驻了监管人员，并组建了安全生产监管小组，如水上组、交通组、爆破围垦组、综合安全组等。市环保局还直接在鱼山岛设立了分局，绿色石化基地管委会也内设了安监局。此外还成立了“安全生产服务中心”和“环保服务中心”，并聘请国际著名的杜邦公司为安全咨询第三方。这使将来的安全生产监管具有了很好的前期基础。