我国公民提起环境民事公益诉讼的障碍及制度建议

蔡 彪

(福州大学 法学院，福建 福州 350108)

2012年《民事诉讼法》和2015年新《环境保护法》中有关公益诉讼的规定，为我国环境民事公益诉讼制度奠定了基础。自新《环境保护法》实施以来，环境民事公益诉讼整体数量较之前有了大幅增加，但从现实需求与立案数对比情况看依旧有较大差距。因此，建议放宽公益诉讼原告资格条件，赋予公民个人提起公益诉讼资格并辅之以有效的制度设计，如制度功能确认、诉讼分流平台建立以及减少原被告诉讼能力落差等，以实现立法目的，从而应对日益严峻的环境问题，保护公民的环境权益。

一、环境公益诉讼原告排除公民的原因及恢复诉讼权的法理依据

环境公益诉讼原告之概念，发端于环境公益诉讼概念母体，探明前者概念之内涵需从后者内涵与外延入手。环境公益诉讼是指由公民、社会组织或政府机关代表社会公共利益向法院提起的，状告污染公共环境的污染者，以阻止损害行为并要求行为人承担相应的法律责任的诉讼[注]曹明德：《中美环境公益诉讼比较研究》，《比较法研究》2015年第4期，第65-70页。。依照此概念可知，环境公益诉讼原告外延应当包括：公民、社会组织和政府机关代表。但在我国法律制度设计中，无论是《民事诉讼法》、新《环境保护法》还是关于环境公益诉讼的一系列司法解释，都排除了公民作为环境公益诉讼原告的可能。

(一)环境公益诉讼原告排除公民的原因

公民之所以被排除于环境公益诉讼之外，主要基于以下三个方面的考量。

1.对权利被滥用的担忧。权利赋予与使用一旦无确定的边界，必然会发生权利滥用的情况。环境公益诉讼缘起于环境侵害，环境侵害本身的复杂性和结果导向的多元性，造成环境利益构成的二元，即环境私益与环境公益交织。因此，许多学者担心赋予公民环境公益的原告资格，会引起诉权滥用、司法资源浪费以及排除或减少他人接近正义实现的机会。社会资源是有限的，为实现社会资源的最大效率，对环境公益诉讼原告范围设置边界以约束权力的滥用，在逻辑上是最为可靠的选择。不过，考察新《环境保护法》实施以来的现实情况，并未出现学者所预料的“井喷”现象[注]巩固：《2015年中国环境民事公益诉讼的实证分析》，《法学》2016年第9期，第16-22页。。

2.传统诉权理论的桎梏。传统诉权基于权赋权构造而产生，利益受损而衍生出救济的诉权，从而自然得出利益所有者享有诉权的结论。这得益于罗马法的历史渊源与现代民法理论的支持。环境公益不等于众多环境私益简单的相加，在公益受损案例中，应由代表社会公益的组织或机构享有诉权并代表全民争取正义，若赋予公民自由的公益诉讼资格，会对传统诉权理论造成冲击。这是对公民提起环境公益诉讼动机“私益”必然不能实现正义的结果预测。

3.受“主客二分法”认识的制约。“主客二分法”的核心在于认为除“人”以外都是客观的，缺乏对环境问题整体性的思考，也就产生了“你的、我的、我们的”等一系列限定词。整体性思考的缺失，把代表环境私益的公民排除在环境公益诉讼的原告范围之外，导致现行环境民事公益与私益诉讼分离的结果。在环境公益诉讼中，公民被剥夺原告资格的直接结果表现为环境私益保护力度不足甚至被忽视，而公民只能通过《侵权责任法》获得人身、财产权益的救济。

(二)公民作为环境公益诉讼原告的法理依据

1.环境权理论。环境权是维护公众环境利益的法律基础和依据；损害作为公众共用物的环境，就是侵犯公众的环境利益，就是侵犯公众的环境权；环境公益诉讼是因侵犯环境权而引起的诉讼，是对受到侵犯的环境权进行救济的主要途径；公民为了维护其环境权而提起环境公益诉讼，就是为了保护作为公众共用物的环境而提起诉讼[注]蔡守秋：《从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼》 ，《现代法学》2013年第6期，第13-20页。。

环境权概念的出现和发展，是环境问题与人类生存矛盾的产物。随着环境问题形态的日益复杂化，环境权在理论和实践层面日益丰富。学界关于环境权性质的争辩从未停止，主要有人权说、人格权说、财产权说和人类权说等，但综合各国法律制度设计，许多国家把环境权作为一项基本人权纳入宪法或环境基本法中，我国亦有学者认为环境权应该是公民的一项基本权利，是现代法治国家公民的人权[注]吕忠梅：《论公民环境权》 ，《法学研究》1995年第6期，第62-70页。。

保护是权利得以实现的关键。置于法律语境下的保护，不仅需要实体法内容为其完善权利内容，还需要程序法设置一系列程序性权利，以求在实体权利受到侵害时采以救济。吕忠梅(1995)认为，环境权是一个由多项子权利组成的内容丰富的权利系统，应当包括但不限于以下几种权利：环境使用权、知情权、参与权以及请求权等[注]吕忠梅：《再论公民环境权》，《法学研究》2000年第6期，第131-135页。。实体法意义上的环境子权利(如环境使用权)在保障公民享有良好适宜的生态性环境权益(又可细分为人居性环境权益和调节性环境权益)的同时，又可以提供经济性环境权益，如资源性环境权益、容量性环境权益。

作为环境公益诉讼发起的基础，环境权只有在受到不法侵害时才有发起诉讼的必要。实体权陷于不法困境是程序救济的动力原点，程序救济是实体权免于不法、恢复常态的保证。虽然学界对环境权主体范围的界定存在较大分歧，但是无一例外地认为自然人是环境权的天然主体。自然人作为环境公益诉讼直接的利害关系人，行使环境请求权提出环境公益诉讼应当是毫无争议的[注]杨朝霞：《论环境公益诉讼的权利基础和起诉顺位——兼谈自然资源物权和环境权的理论要点》，《法学论坛》2013年第3期，第104-111页。。

2.私人检察总长理论。美国公民诉讼仅是私人检察总长理论的表现形式之一，在类别上隶属于“补充式私人检察总长”，在特征上与“私人检察总长”相一致，在诉讼构成上受私人检察总长理论的限制和约束[注]张辉：《美国公民诉讼之“私人检察总长理论”解析》，《环球法律评论》2014年第1期，第169-173页。。学界认为，私人检察总长理论的实践意义在于针对公力救济缺位的补漏，因此，赋予公民、组织等非公权机关人员检察长权利，可对公力救济不足进行补位，即私人检察总长制度是检察总长制度在私人领域的类比化适用，同时因为应用场域的不同赋予前者不同的理论内涵。

环境公益诉讼的目的与私人检察总长制度目的一致，都是出于保护公益，前者是后者在公民诉讼的延伸。一般认为，国家是公益的保护者，当公益受到不法侵害时应当由国家作为原告行使诉讼权，但鉴于某些类别侵害的危害程度、公力救济距离和救济迫切性等因素考量，赋予非公权主体公共起诉资格，可以实现公益完好的目的。自然人作为环境侵权的直接作用者和环境污染直接感受者，在公力救济不及时的情况下基于自身利益和公共利益保护依法提起诉讼，具有天然的正确性。

二、公民提起环境公益诉讼的障碍

我国现行法律虽未赋予公民环境公益诉讼的原告资格，但根据上文所列原因以及国外法律实践综合，公民提起诉讼的障碍主要在于理论和实践两个层面。结合新《环境保护法》实施以来的案例可知，单纯由特定组织或机构提起环境公益诉讼，远远无法实现环境法的立法目的，故引入公民作为环境公益诉讼原告是一项值得一试的改革。因此，分析公民作为环境公益诉讼原告可能存在的障碍，可为今后环境公益诉讼原告范围的再界定提供参考。

(一)理论障碍

1.规制受益者的法律定位。规制型法律是指那些调整对象为大规模的具有极为重要社会经济意义乃至政治意义的问题，以国家干预为手段，以国家为规制主体的法律总称。这一类的法律主要规制领域既包括经济性规制，也包括社会性规制(如经济法、社会法和环境法等)。在这一类法律中，国家为规制主体，行为实施者为规制受体，不特定的民众属于规制受益体。以环境法为例，目前学界很难对其作出一个完全属于“公法”或“私法”的结论，它更多的是一种“三面主体结构”的法律，国家和政府作为规制主体对作为规制受体的环境破坏者的行为进行规制，而最终这一类“普遍利益”被不特定的规制受益体(民众)所享有。在这样的理想结构设定中，仅需要规制主体(国家)通过适时的立法和有效的执法，使规制受益人的“普遍利益”得以保护即可。因此，关于规制受益体的利益保护完全可以诉诸政治活动，而无需通过司法[注]陈承堂：《公益诉讼起诉资格研究》，《当代法学》2015年第2期，第78-82页。。

任何环境公益诉讼都是对于规制主体和规制受体的双责难，因为环境法是一部规制法，当规制受体作出有害“普遍利益”的行为时，需要规制受益体主动获取保护，这无疑是对规制主体规制不利和规制不当的责难。政府部门对非法行为损害的司法保护前提是个人或少数人受到损害，这时为了免受政治上的“非难”，需要一个非民选的和非政治性的司法部门提供保护。不过，大多数人利益只要多数决原则即可获得保护，无需司法保护。这既是出于制度效率的考量，也是出于规制主体权威和权力保护的考量。现实中，环境问题频发迫使学界通过提炼环境权利的类型使其具体化，从而获得司法保护，但关于是否存在环境权的讨论目前尚无结论，更不用说环境权内容的类型化归纳。

2.固有法学理论的体系障碍。固有法学理论的体系障碍主要有两个方面：一是传统诉讼主体资格的障碍，二是缺乏环境公益损害事件的分析工具。传统诉讼主体资格是基于“本人的”“可确定的”和“可救济的”利益受损而拥有请求司法救济的权利。但在面对环境公益侵害时，每个公民的环境权益都是不特定的，即无法确定是否存在事实上的损害且需要救济的可能。诉讼的前提是权利处于不法状态，若公民在提起环境公益诉讼时连是否存在不法侵害都无法确定，会增加法院诉累；即使能确定存在现实的环境损害，但公民能否代表公益提出诉讼又存在疑问。缺乏环境公益损害事件的分析工具是指传统侵权法理念更多关注与损害的确定性、现实性的事实分析，已有的法律分析工具均为上述需求服务。但是传统法律分析工具在面对环境问题的复杂形势、潜伏性和周期性长等特点时，难以作出准确的回应，如在传统的侵权损害计算中，对风险性部分的计算存在极大的空白，无法对环境侵害的风险作出有效的预防。

(二)实践障碍

环境公益民事诉讼主要的实践障碍表现为诉讼动力不足，而其又是诸多因素共同导致的结果。赫伯特·西蒙(1982)提出“人的有限理性”的假定，认为虽然经济人行为动因在于追求利益最大化，但是基于信息的不完全，导致选择和预见内容的有限，最终结果并不一定得到利益最大化的局面[注]赫伯特·西蒙：《管理决策新科学》，中国社会科学出版社1982年版，第45-47页。。环境公益诉讼目的指向公共利益的保护，此类利益享有群体不局限于某一环境因素的毗连群体，应是置于生态整体中的关联群体。由此，环境公益诉讼的受益群体和诉讼发起者之间出现了极大的数量差，基于有限理性的假定和诉讼发起者对于“搭便车”行为的心理抵触，其诉讼动力势必得到极大的遏制。

有学者认为，环境问题的经济根源在于环境资源具有公共物品的属性和环境资源使用的负外部性[注]贾引狮、宋志国：《环境资源法学的法经济学研究》，知识产权出版社2008年版，第198-200页。。环境资源的非排他使用，无法在经济制度或法律制度上产生“排他所有”的目的动力，人的有限理性指引人们以最有效率的途径去获取利益。即使环境公益诉讼的胜诉结果会惠及自身，但由于利害主体与受益主体的数量对比往往出现极大的不对等，后者中部分人可以在不付出任何成本的情况下享受胜诉的利益，这种“不公平”现实指引人们作出更偏于投机主义的选择。在环境公益诉讼目的和诉讼结果的双重不确定影响下，不付出成本的投机行为更符合普通民众的选择，且又滋生了非投机者的心理矛盾——特定人的成本投入但行为效益的不特定人共享。在非投机者与投机者的矛盾对抗、相互转化中，很多人倾向于采取更经济的方法(如环境行政投诉)。据环境行政执法部门的数据显示，近年各地的环境侵权事件呈爆发之势，但各地法院系统接到的环境侵权诉讼案件数量有限，即出现了环境受害者诉讼上的“集体沉默”现象[注]吕忠梅等著：《理想与现实——中国环境侵权纠纷现状及救济机制构建》，法律出版社2011年版，第144-146页。。沉默是对诉讼诸多因素权衡博弈后的一种策略选择，有人分析了部分民众、专家学者和公务员几大群体基于诉讼费用、立案难度、审判公正、举证及执行等因素对于提起诉讼的阻碍力大小的看法，最终发现上述群体均将诉讼费用作为首当其冲的救济阻碍[注]刘超：《问题与逻辑：环境侵权救济机制的实证研究》，法律出版社2012年版，第29-31页。。这是法律不可回避的现实问题，诉讼发起人不仅需要耗费大量的金钱、时间以及机会成本，还担负着诉讼结果不确定的风险，虽然胜诉后的执行利益会惠及自身，但是个人成本与个人收益之间的落差会打消大部分人的诉讼积极性。

三、消除诉讼障碍的制度建议

为改变公民作为原告的既有障碍，需消除现有的体制阻碍，改良传统理论和分析工具，从而改变公民原告的弱势诉讼地位并激发公民的诉讼动力，使公民作为原告在实体和程序中拥有更充足的权利。

(一)公民公益诉讼“补充”价值功能的制度确认

公民公益诉讼的价值功能直指“规制无力”的补充，是“普遍利益”在规制过程中无法充分实现下规制受益人的自力救济。在特殊三面结构的规制法律结构中，每一方都是利益相关者，而获得最理想的结果是建立在这样一个假设上：规制主体的立法目的和执法效率可以得到最充分的实现。但是，一元主体的规制机构难免会陷入“规制俘获”，规制主体在规制决策时有可能出现偏袒规制受体的情况。因此，引入公民公益诉讼制度，可以对规制主体规制过程中可能出现的“规制俘获”和“规制缺位”进行有效的补充和监督。公民作为公益诉讼原告应是最恰当的，拓宽已有规制主体的范围和方式，将其作为规制型法律的司法矫正机制，赋予公民公益诉讼的起诉资格，对公益诉讼价值功能予以确认和准确定位，这样不仅可以实现与既有机制的衔接，而且拓宽了权利保护的路径，减少了可能存在的理论障碍。

(二)环境公益诉讼分流平台的建立

环境公益诉讼有防御性救济和补偿性救济两种，前者主要体现为不作为之诉和撤销之诉，即在此类诉讼中虽然受害利益群体广泛但是尚未构成重大损害，只能向法院提出防御型诉讼请求；后者主要表现为财产给付之诉，即在此类诉讼中受害利益群体广泛且已经导致“重大损害后果”，可向法院提出补偿型诉讼请求。根据现有案例分析，防御性救济其整体程序运作更为简单、效果良好；补偿性救济因涉及公共利益与私人利益边界、公益诉讼与私益诉讼关系、胜诉成果分享等理论和现实问题，一直得不到很好的解决。因此，我国应当建立环境公益诉讼分流平台，针对不同类型的环境公益诉讼设置不同的程序安排。当公民提出防御性环境公益诉讼时，应当设置前置通知程序，公民只有在通知违法者和相关行政管理机关无果的情况下，才能以个人名义提起环境公益诉讼。而当提出补偿性环境公益诉讼时，公民可以直接以个人名义起诉无须任何的前置程序。当提出混合性环境公益诉讼时，公民也无需履行通知义务。由此，对公民环境公益诉讼进行初步筛选，在减少公民诉讼成本风险的同时多一重救济可能。

(三)减少原被告诉讼能力落差的制度设计

环境公益诉讼所遇到的现实障碍是诉讼独特性的伴生。为改变这一局面，应通过相应的制度设计来填补原被告之间的能力落差。能力落差是当事人双方的力量对比，在其他因素不变的情况下，一方诉讼能力发生变化会导致此种落差的变化。因此，可通过提高原告诉讼能力和增加被告诉讼负担两种方式来缩小诉讼能力落差。

提高原告诉讼能力大致通过两个途径。其一，转移诉讼成本。此处诉讼成本采用广义解释，即诉讼主体在实施诉讼行为过程中所消耗的全部人力与物力的总和，不仅包含公共费用，也包括私人费用，如律师费和鉴定费等。关于这一部分诉讼成本支出，应当建立更加完善的诉讼激励机制来实现诉讼成本的控制，如建立环境公益诉讼专项基金，允许原告申请法院缓、减、免交诉讼费，建立诉讼费用判发制度等[注]张旭东:《我国现行诉讼费用制度的批判与重构——以国务院〈诉讼费用交纳办法〉为中心的考察》,《西华大学学报(哲学社会科学版)》2007年第4期,第51-53页。。其二，减少诉讼负担，如在环境公益诉讼中设置较低的原告证明标准，由原有“法定损害标准”向“事实不利影响标准”演变；又如在法律实务中仅要求原告初步证明“关联性”，即可提起诉讼。

在增加被告诉讼负担的制度设计中，最常见的就是增加被告的证明负担和因果关系学说的严格适用，但两者实质上是一个问题的两个方面。举证责任分配实质是因果关系证明负担的分配，我国《侵权责任法》已规定有关环境侵权案件的证明适用举证责任倒置。不同的因果关系学说给予被告免责的负担不同，如在优势证据理论中被告得出的“无因果关系”结论比采用疫学因果关系理论简单得多。因此，当公民作为环境公益诉讼原告时，应当把握公民的因果关系证明负担不重于被告负担之证明，再根据利益价值顺位的不同而适用多元因果关系学说。其内容具体可表述为：一是环境侵权造成人身健康利益损害的，采用疫学因果关系理论进行因果关系推定；二是环境侵权造成财产利益损害的，采用优势证据理论进行因果关系推定；三是环境侵权造成人身健康利益与财产利益损害的，应恪守人身健康利益损害与财产利益损害各自因果关系认定证明标准[注]张旭东：《环境侵权因果关系证明责任倒置反思与重构:立法、学理及判例》，《中国地质大学学报 (社会科学版)》2015年第5期，第30-31页。。由此，公民作为原告的环境公益诉讼也应划入此类规范设计中，但法院在考量时应将原告的公民身份作为适用的重要因素之一，通过制度的程序设置来减轻公民作为原告的负担，以激励公民参与公益诉讼的积极性。