中美民办(私立)高等教育财政政策比较

谭文婷

(湖南科技大学 教育学院，湖南 湘潭 411201)

我国民办高等教育财政政策在弥补民办高校经费不足、提升教学科研质量、加大学生资助力度、有效发挥教育财政作用和促进民办高校健康发展等方面，作出了一定的贡献。2016年修订的《民办教育促进法》明确了政府通过财政扶持资助民办学校发展的职责。从国际上看，美国私立高等教育财政政策历史悠久，资助体系相当完备，对私立高校的扶持卓有成效。本文基于我国新修订的《民办教育促进法》和美国私立高等教育相关法律，通过对比两国民办(私立)高等教育财政政策，对进一步完善我国民办高等教育财政扶持政策提出建议，以期促进民办高等教育的可持续发展。

一、中美民办(私立)高等教育财政政策的历史进程

(一)美国私立高等教育财政政策的演变

1791年，美国宪法第一修正案规定“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留”[注]Rihchard W，Lindsay W J，American Education(ninth edition)，Happer & Row，Publishers，Inc.，1988，p.388.，其教育体制的分权原则就此确立。州立法机关也明确了高校获得州政府资助的方式，规定州政府一般提供1/2的援助资金，受助对象主要是哈佛、耶鲁等私立高校。宪法的一般福利条款以及第五、第十四修订案规定：当国民利益需要必须采取立法行动来保护时，联邦政府可以介入，譬如对所选教育项目提供财政资金等[注]理查德·A.金著，曹淑江等译：《教育财政:效率、公平与绩效》，中国人民大学出版社2010年版，第167页。。尽管如此，17世纪至19世纪中叶，联邦政府仍主要通过向各州赠予土地的方式间接资助私立高校，方式较为单一。

19世纪中叶至19世纪末，美国私立高等教育财政政策逐步成形。这期间，《莫雷尔法案》确立了联邦对高等教育新的拨款模式[注]Judith Areen，Higher Education and the Law Cases and Materials，Foundation Press，2009，p.64.：联邦政府资助高校从事农业和机械工程教育；赠与国有土地或等额的土地期票，所得收入的10%用于购买校址用地，其余设立捐赠基金，利息不低于5%；对赠地学院提供年度拨款，最低限额为1.5万美元，最高限额为2.5万美元。至此，私立高校获得政府赠地并有了新的资金来源和办学方向。20世纪前半叶，美国私立高等教育财政政策不断完善，从《史密斯—休斯法》到《国防教育法》，加快了联邦政府对高等教育财政拨款的进程，大量资金惠及私立高校，非营利性私立高校可向联邦政府申请贷款，而联邦政府的税收优惠政策又促进了私人的捐资办学。

20世纪中叶后，美国私立高等教育财政政策渐趋成熟，非营利性私立高校可获得设施建设、改造和修复方面的资助，促进了学校教学研究设施和图书馆的建设。1965年颁布的《高等教育法》，使联邦政府对私立高校的资助进入黄金时代，资助经费从1950年的2亿美元上升至1970年的17亿美元，比例由12.8%上涨至18.8%，提升了6个百分点[注]潘东明：《美国私立高校经费筹措渠道及其启示》，《高教发展与评估》2001年第4期，第42-43页。。2008年的《高等教育法》修订案高度重视“可负担”问题，佩尔助学金额度大幅提高，2014—2015年度最高额达8 000美元，增加近1倍。在私立高等教育发展的百年中，美国颁布并修正多个高等教育和有关私立高校的财政法令，直至今天，其财政扶持政策已非常成熟。

美国私立高等教育财政政策的萌芽甚早，18世纪末就融于国家宪法，扶持方式为资金援助和土地赠与，虽然这时的财政扶持仅具法律意义，实际资助也较为单一，但是为私立高校的创建和办学提供了基本保障；在发展过程中，政府逐渐认识到私立高校的重要性，在财政政策方面将其置于公立高校同等的地位，既加大了扶持力度，也加大了干预程度；发展到一定规模后，美国对私立高校的管理与扶持日趋规范化、法制化，在资助方式上形成了土地优惠、社会捐赠以及大学生奖助贷工学金等多元化的资助体系。美国特别重视对高等教育及其相关法规的持续修订，无论是《国防教育法》还是《高等教育法》，每隔几年就修订一次，以使其更好地为国家的政治、经济和文化建设服务。不过，美国仅将私立高等教育财政扶持纳入相关法律法规，并未出台特定法案。

(二)中国民办高等教育财政政策的演变

中国民办高等教育是随着改革开放重新恢复和发展起来的。1982年颁布的《宪法》第十九条规定：国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业[注]黄藤：《中国民办教育研究2015》，华东师范大学出版社2015年版，第10页。，为民办高等教育的发展开辟了新天地。1987年《关于社会力量办学的若干暂行规定》的出台，维护了民办高校的正当权益，保护了办学者的办学积极性，帮助解决了办学困难，对办学成绩卓著者给予表彰和奖励。1992—1997年我国民办高等教育财政政策逐步发展，从《中国教育改革和发展纲要》到《社会力量办学条例》，体现出国家已充分认识到民办高等教育的重要性，其规范与资助并重的教育政策，调动了社会团体和公民个人参与民办高等教育的积极性。1997年后民办高等教育财政政策进入法制化阶段，尤其是2002年《民办教育促进法》的颁布，使民办学校和公办学校具有了同等的法律地位，为政府扶持民办高校提供了法律依据。2016年，全国人民代表大会常务委员会通过《关于修改〈民办教育促进法〉的决定》，从不同层面对政府扶持、奖励民办高等教育作出规定，包括政府对民办高校的扶持力度不断加大，通过购买服务、助学贷款、奖助学金和出租以及转让闲置的国有资产等举措对民办高校予以扶持；非营利性民办高校还可获得政府补贴、基金奖励和捐资激励等资助，进一步完善了扶持措施，对民办教育事业的健康及可持续发展具有重要意义。

中国民办高等教育的发展经历了从无到有、从无序到规范的过程。初期，从《宪法》上确立了民办高等教育的法律地位，为社会力量投入教育领域、繁荣民办高等教育事业注入活力，也为日后民办高等教育财政政策的出台和发展奠定了法制基础。从20世纪七八十年代至今，政府不断出台、调整相关法令，加快了财政政策的发展进程，且日臻完善，分类管理政策的实施使财政拨款、税收优惠的落实等更具针对性。从法律的专门性来看，《民办教育促进法》的出台有利于民办学校从社会和金融机构融资。不过，相关法律还存在一些不足，如未明确民办学校及其学生的实质性资助措施，尽管一些地方部门通过专项资金或奖励资助民办高校的发展，但数额有限，法律的可操作性也有待加强。

二、中美民办(私立)高等教育财政政策的现实比较

(一)管理权限的分权与集中

中美两国对民办(私立)高校的扶持政策均是为促进高等教育事业的发展。根据2017年《全国教育事业发展统计公报》，中国民办高校数量呈逐年递增趋势，已达747所，占全国普通高校总数的28.4%[注]教育部：《2017年全国教育事业发展统计公报》，2018-07-19，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201807/t20180719_343508.html。。美国私立高校占全国普通高校总数半数有余，并领衔美国高等教育的发展。民办(私立)高等教育是国家教育体系中的重要组成部分，两国都不同程度地将其纳入高等教育的管理体制之中，授权国家教育部门进行管理。

从微观层面来看，两国尚有不同。美国采用高度分权的国家体制，联邦政府只依法对私立高等教育进行间接管理，联邦立法对私立高校不具强制性作用，只对符合条件的私立高校发展项目给予资助。虽然美国宪法未曾规定联邦政府对私立高等教育的权限和义务，但联邦政府自始至终没有中断过对私立高校的支持，其中立法和拨款是最重要的两种支持形式。相比联邦政府，州政府拥有直接的教育管辖权，州私立高等教育立法更加具体，其拨款须经立法通过，对州内私立高校拨款作出全面、系统的规定，普遍具有强制性[注]吕炜：《高等教育财政：国际经验与中国道路选择》，东北财经大学出版社2004年版，第28-30页；第192页。，因此，美国私立高校并无统一的管理模式。中国采用中央统筹规划与地方分权相结合的“两级管理，以省为主”的管理模式，尽管“简政放权、放管结合”的管理理念不断深入人心，但自上而下的集权式管理未从根本上得以改变，如民办高校办学自主权一直未能完全放开，致使民办高校发展受到一定的阻碍。

(二)扶持方式的多元与单一

在资助项目上，中美两国都表现为平等对待公办与民办(私立)高校的学生。美国资助体系历史悠久，以联邦政府为例，对私立高等教育的经费支持有四种形式。一是设立奖学金、助学金、贷款制度和工读金等。奖学金如罗伯特·C.伯德荣誉奖学金(2011—2012年被逐步淘汰)、全国科学奖学金和保尔·道格拉斯教师奖学金；助学金如佩尔助学金、教育机会助学金和教师教育助学金；贷款制度如帕金斯贷款、斯塔福贷款和大学生家长贷款；工读金[注]陈晓宇：《中国教育财政政策研究》，北京大学出版社2012年版，第189-190页。让家庭经济条件不富裕的子女有机会进入私立高校甚至学费高昂的名牌高校，有利于扩大和保证平等的入学机会，也在一定程度上保证私立高校能招收到更多优质生源。二是以科研资助的方式对私立高校加大投入。三是向私立高校提供联邦政府的土地，并对其减免税收、允许其发行免税债券[注]Altbach P G，Berdahl R O，Gumport P J，American Higher Education in the Twenty-first Century： Social，Political，and Economic Challenges，北京师范大学出版社2005年版，第151-172页。。四是对私立高等教育中重点发展方向进行资助，如成人教育、外语教育和理科教育等。

中国在扶持方式上有直接扶持和间接扶持两种。前者表现为政府以较低价格划拨一定土地，保障民办高校基本的办学用地，并对捐资助学给予税收优惠；后者表现为国家的奖、助、贷、补等制度全面覆盖民办高校学生，民办高校教师同样能申请相关科研项目。

相较而言，美国私立高等教育扶持项目更为多元，中国较为单一，每个配套的学生资助项目仅一种。另外，美国对私立高校扶持的系统性相当强，采用的是“资助包”(Financial Aid Package)制度，即包含学生收到的联邦与非联邦政府的所有资助，以帮助学生解决经济困难。中国政府财政扶持民办高等教育尚未建立起一套完整的资助机制，很多地区未设置政府专项资金，还未形成一个制度化的财政拨款机制。在以学费为主要经费来源和政府财政扶持缺位或扶持力度不足的现实下，中国民办高校的发展环境相对艰苦。

(三)扶持力度的强与弱

据美国国家教育统计中心数据，2016—2017年，美国31.5%的非营利性私立高校、63.6%的营利性私立高校学生得到了联邦政府的资助，分别获得16万美元和37万美元的资助。此外，59.4%的非营利性私立高校学生和71.5%的营利性私立高校学生获得贷款，分别达30万美元和41万美元[注]National Center for Education Statistics: Digest of Education Statistics，2019-02-25，https://nces.ed.gov/pubs2018/2018151.pdf.。此外，美国私立高校受援助比例较高，其中约翰霍普金斯大学独领风骚，在2017年的科研资助中收到联邦政府拨款达21.8亿美元，占791所大学总拨款的5.41%[注]National Science Foundation， Higher Education Research and Development Survey Fiscal Year 2015， 2018-08-17, https://ncsesdata.nsf.gov/herd/2017/html/herd2017_dst_05.html.，较受资助比例位居第二的密歇根大学(公立)高出8.3亿美元。研究型大学是美国培养精英人才的重要基地，众多私立高校跻身于卡耐基分类体系中的顶层，具备卓越的教学质量和研究能力。美国通过对这些顶尖高校进行财政资助，使其拥有充沛的资金开展教学和科研工作，在办学过程中保持较高水平，以提高国家的综合国力。

《中国教育经费统计年鉴2017》显示，以民办高职院校为例，最重要的收入来源是学杂费，约占学校总收入的78.3%，政府财政资助约占18.3%；而公办高职院校的财政经费达69.2%，学杂费仅占21.7%[注]转引自张婧：《我国高等职业院校经费投入比较分析及其优化建议——基于2010—2017年年鉴数据分析》，《广东技术师范学院学报》2018年第4期，第7-12页。。据福建省教育厅网站显示，2017年政府下达民办高校重点实验室和提升办学水平的专项资金只有公办高校的3.8%、16.5%，在硬件和软件设施等办学条件的扶持上都远落后于公办高校[注]肖碧云：《民办高等教育的公共财政扶持政策的研究——以福建省为例》，《内蒙古财经大学学报》2018年第3期，第16-19页。。目前各地方按不同标准以生均拨款的方式扶持民办高校，比如重庆每年1 400～2 200元，上海2 000元，浙江温州以公办高校生均经费20%的标准资助学生，然而，全国公办高校每年的生均财政拨款经费已达到12 000元[注]《委员呼吁民办高校应与公办高校真正享受同等法律地位》，2018-11-11，http://www.dzwww.com/shandong/sdnews/201801/t20180123_16955418.htm。。政府财政扶持的相关政策指向不明或缺席、地方政府对民办高校的认知偏差， 导致配套公共财政政策难以有效落实，公办高校与民办高校拉开差距，高等教育的财政结构发展不平衡。在绩效奖励和项目资助上，采取绩效性支持模式进行扶强奖优，财政性教育经费偏向研究型大学，而民办高校多定位于应用型，获得的政府投入较少。再加上部分民办高校办学不规范、内部治理机制不健全的负面效应，加剧了社会及相关部门对民办教育的偏见，影响了地方财政政策的制定与落实[注]高宏赋：《非营利性民办高校的政府财政支持研究》，《江苏高教》2017年第11期，第36-40页。。可见，面向民办高校的财政经费在扶持力度、扶持效用及公平性上有待改善。

三、美国经验对健全中国民办高等教育财政政策的启示

(一)完善顶层设计，明确各级政府的扶持责任

美国联邦政府不过度干涉各州高等教育事务，对私立高校实行灵活动态的管理体制，赋予其高度的办学自主权，平等分配公共资源，彼此间的权责范围界定明晰。政府在高等教育市场中发挥着较好的调适作用，私立高等教育机构因为有了办学自主权和政府的财政制度支撑，获得办学所需的财力、物力等保障，依照严谨的法律法规与公立高等教育机构在竞争中求发展。中国各地民办高校发展差异显著，在设计民办高等教育财政制度和制定宏观财政政策时要求同存异[注]王佐书：《中国民办教育发展报告2013—2014》，科学出版社2014年版，第406页。，进一步转变政府职能，简政放权，鼓励和支持地方政府因地制宜。国家应在新修订的《民办教育促进法》的基础上，协调推进国家与地方立法的统一性，推出具有可操作性的实施条例，创设有利于民办高校转型发展的法制环境；从对高校的直接管理转变为服务与监督并存的间接管理，引导大学自主发展，并适当引入多种办学主体，全方位投入民办高等教育办学实践，使其实现转型发展。

民办高校扶持经费来自省、市地方政府的财政收入，主要涵盖本级财政与上级一般性转移支付收入。就扶持主体而言，省、市地方政府的管理模式决定了民办高校财政支持主要由地方财政负担，中央财政给予必要的支持。中国区域间经济水平、教育发展和政策落实等不均衡，为促进民办高等教育的可持续发展，中央财政必须根据高校发展情况和经费投入结构，采取本土化的措施，加大资助力度，推动东、中、西部民办高校的协同有序发展。同时，把民办高等教育资金扶持列入地方和中央的财政教育预算，并完善信息公开工作。建立健全中央和地方两级财政扶持机制，强化政府对援助经费的管理，使民办高校在政府财政经费扶持下自主进行财务管理，优化配置教育资源。

(二)保障公平竞争，稳妥推进分类管理

美国政府在对待公立、私立高校的态度上是平等的，这种态度是对私立高校发展的一种重要支持，科研经费、税收减免和贷款等财政扶持项目在公立、私立高校之间执正持平，对私立高校的发展是一个极大的促进[注]陈婕、毛勇：《公私立高校公平竞争探讨——美国、日本、台湾地区之比较》，《比较高等教育》2011年第2期，第153-155页。。中国相关法律虽然规定“民办学校与公办学校按规定同等享受奖学金、助学金和贷款制度”“非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策”，但是执行效力不足，民办高校目前依然得不到公平对待。因此，需根据新修订的《民办教育促进法》的基本原则和主要内容制定落实时间表，确保公办和民办高校拥有相同的优惠政策。一是要从科研拨款、学生资助、税收减免和土地赠与等层面制定配套政策，使政策落实到位；二是要依据民办高校学生的学费数额与公办高校生均经费的差额来补贴民办高校，促进教育公平；三是要着力推进民办高校分类管理工作，按照“效率优先、兼顾公平”的原则，根据民办高校与政府财政性教育投入的实际情形，制定营利与非营利性民办高校的分类扶持政策，对非营利性民办高校实行“税不进校”等与公办高校同等的税收优惠政策；四是要对新成立的民办高校给予政策倾斜，以充分调动社会力量办学的积极性，促进社会资本的流动与人力资本的投资，发挥社会资源最大的效益；五是免征民办高校因教学科研而进口的图书、仪器和设备等进口关税，投资者若是把办学结余用于学校的再发展，则可享受退回投资部分已缴纳的所得税等。

(三)落实财政政策，加大扶持力度

民办高校目前正处于向内涵式发展转型的关键期，需要良好的政策保障与充足的经费来源。民办高等教育的“公益性”与公共教育财政的“公共性”，决定了政府有责任、有义务对民办高等教育进行财政扶持。新修订的《民办教育促进法》和国务院《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》，已在法律上确立民办高校享有与公办高校平等的法律地位。在这方面，美国政府通过《科学无止境的前沿》《高等教育法》和《一揽子资助办法》等系列法案，大幅度加大对私立高校的科研拨款，不但减轻了私立高校的财政压力、降低了学费标准，也促进了教育机会的均等。

中国政府要积极执行财政扶持政策，着力落实“民办教育发展专项资金”。对办学绩效显著、具备发展潜能的民办高校实施重点扶持，加大科研拨款力度，激发民办高校的办学热情和市场竞争力。依照民办高校营利标准与学校法人财产权，凭借普惠性资助手段，按相关规定拨付生均经费，不断普及援助水平，让营利性和非营利性民办高校的学生享有同等待遇。美国私立高校受援助学生的比例达近90%，其中非营利性私立高校占89.6%，营利性私立高校占88.3%[注]National Center for Education Statistics，2018-07-20，https://nces.ed.gov/programs/digest/d16/tables/dt16_331.95.asp.。同时，设立具有市场竞争力的民办高校项目，如“国家示范性民办高校”“民办高校质量提升工程和教师能力提升计划”等，支持和鼓励民办高校通过项目获得经费援助。此外，政府需加大投入力度，通过财政拨款支持民办高校进行学科建设和教材开发，以担保、贴息等形式加大补贴力度，可启动民办高校“强校工程”“强师工程”等，促进其转型升级。对捐资企业和个人给予较高额度的税收减免，吸引更多的民间资金进入民办教育领域。

(四)创新帮扶方式，构建差异化的政府资助制度

美国私立高等教育的蓬勃发展，不仅得益于法律扶持和政策保障，也得益于政府提供的多样化经济援助和税收优惠。因此，中国政府可结合国情与高等教育现实开拓思路、创新机制，多维度构建政府资助制度，如实施直接资助与间接资助相结合的财政扶持政策，健全竞争性与非竞争性相结合的财政扶持机制。

在直接资助上，采取以下两种方式：一是可通过财政性经费资助、社会团体、企事业单位和社会捐资等渠道，设立民办教育发展基金、建立绩效资助制度、资助优质民办高校的发展以及奖励和表彰对民办教育发展有突出贡献的集体与个人[注]黄藤：《政府经费资助:公民办高等教育协调发展的必要条件》，《民办教育研究》2006 年第6期，第1-7页。；二是可引导或购买民办高等教育服务，如教育券、学生助学金、教师专业发展资金、教师科研经费和教师从教津贴等，并通过信息化手段对民办高校进行专项资金项目库的建设，使民办高校的扶持资金申报工作常态化、流程化和制度化，条件成熟时亦可颁布“民办教育资助法”。在间接资助上，采取批租土地、发放低息贷款和对投资兴办学校减免税收等措施，同时探索新型的社会捐资助学方式，如教育彩票、教育基金等，走中国特色社会主义捐资助学道路，以减轻政府的财政压力。此外，政府还需放宽对民间资金进入高等教育领域的限制，制定相应的优惠政策来引导企业或个人出资办学，允许公有民办、公助民办、合作办学以及吸收外资等办学形式，以弥补财政经费投入的不足。

中美民办高等教育财政政策各有千秋。美国通过制定政策法规，采用不同形式资助私立高校，提高了教学科研质量，提升了办学水平，确有其深刻的借鉴意义。中国可结合国情和民办高校实际，吸取美国私立高校财政政策的合理之处，增强政策的可操作性，为民办高等教育事业的健康和可持续发展奠定充实的物质基础。在推动高等教育发展的过程中，社会力量应该是国家投资的必要补充和辅助形式，国家对民办高等教育发展的财政资助，更有助于推动、激励私人及社会团体的办学热忱。