民办学校分类登记法律体系构建：主要进展、实践诉求与优化路径

刘永林

(北京信息科技大学 公共管理与传媒学院，北京 100192)

登记与许可都是行政机关以发放证书或其他证明文书的形式进行管理的一种手段[注]应松年：《当代中国行政法(第三卷)》，人民出版社2018年版，第1064页。。民办学校的法人登记是法人制度的组成部分，反映了我国民办教育改革和发展的模式，也折射着我国民办教育法治的进程。当前，民办学校分类登记法律体系已基本形成，但在实践中还存在着与民办学校分类管理现实诉求不相符合的情况，应加快法律法规修订进程，以分类法律法规引领和推动民办教育健康、快速及可持续发展。

一、主要进展：分类登记法律体系基本形成

自《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》颁布以来，国家高位推动民办教育分类管理政策的制定与实施。近年来，国家聚焦民办学校分类登记，制定和调整《民法总则》《教育法》《高等教育法》及《民办教育促进法》等相关法律，形成民办学校分类登记的顶层设计。国务院各相关部门和地方各级政府积极落实民办学校分类登记法律规定：国务院相关部门正在修订《民办非企业单位登记管理暂行条例》《民办教育促进法实施条例》等行政法规，已向社会公开征求意见；教育部等五部门联合颁布《民办学校分类登记实施细则》(以下简称《分类登记细则》)；教育部等三部门联合颁布《营利性民办学校监督管理实施细则》(以下简称《监督管理细则》)；国家工商总局、教育部联合发布《关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》；一些省级政府也出台了相关的落实办法。已在实施的其他相关行政法规(如《事业单位登记管理暂行条例》《公司登记管理条例》)以及正在实施的其他分类登记的相关规章，逐步推动形成了当前我国民办学校分类登记的法律体系。

在《民法总则》《教育法》《高等教育法》和《民办教育促进法》等一系列法律作出重要调整后，涉及民办学校的分类登记法律规范形成了分类登记的基本法律框架。第一，2017 年 3 月 15 日，第十二届全国人大五次会议审议通过了《民法总则》，其中第七十六条和第八十七条分别对营利法人、非营利法人进行界定，营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等，非营利法人包括事业单位、社会服务机构、社会团体和基金会四种类型，以及适应经济社会发展需要设立提供公益服务、具备法人条件的依法登记成立后取得事业单位法人资格。第二，全国人大常委会第十八次会议于2015年12月 27日审议修改了《教育法》《高等教育法》，将《教育法》第二十五条改为第二十六条，修改第三款为第四款，将不得以营利为目的举办学校及其他教育机构的禁止性规定修改为限制性规定，即除以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校外，可以设立营利性组织；但《教育法》第二十八条和第三十二条关于学校的设立、变更和终止程序性规定以及学校具备法人条件自批准设立、登记注册之日起取得法人资格等规定未作修改。同时，删除了《高等教育法》第二十四条中“不得以营利为目的”的规定。第三，全国人大常委会第二十四次会议于2016年11月7日审议修改了《民办教育促进法》(以下简称“新《民促法》”)，对民办学校进行分类管理，即将民办学校分成非营利性和营利性两类。修改的主要内容有三个方面：一是明确设立营利性或者非营利性民办学校由举办者自主选择，但是不允许设立实施义务教育的营利性民办学校，营利性和非营利性学校的办学收益、办学结余将区别对待，以及“先证后照”要求民办学校取得办学许可证后进行法人登记；二是明确营利性和非营利性民办学校清偿债务后的剩余财产处理的不同要求，尤其明确营利性民办学校剩余财产按《公司法》相关规定处理；三是明确现行民办学校选择登记为营利性和非营利性的原则性规定与要求，并授权各省级部门在充分考虑有关历史与现实情况、保障民办学校各利益相关方合法权益以及保证民办学校分类管理改革在稳妥有序推进的情况下制定。

与民办学校分类登记法律修订相衔接，《民办教育促进法实施条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》正在进行重大修改，作为民办学校分类登记的两部重要行政法规，在已发布的征求意见稿中明确了未来调整的重要方向和主要内容。司法部于2018年8月10日发布《民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》(以下简称《送审稿》)，对原法中的二十八个条文作了修改，同时新增条文二十二个，删除条文八个，还调整了结构安排，将第二、第三章合并，并增加教师与受教育者以及管理与监督两章。在民办学校设立与审批方面，《送审稿》第五条禁止外资举办和参与举办或者实际控制实施义务教育的学校；第十一条完善举办者变更机制，规定举办者实际控制人变更应当报主管部门备案并公示；第十四条进一步明确了民办学校的审批条件和程序；第二十一条对实施学历教育的营利性民办学校的注册资本限额作出规定。此外，为适应校外治理的需要，强化了培训教育机构的规范，《送审稿》将新《民促法》第十二条规定中的“其他文化教育的民办学校”规范命名为“培训教育机构”，在第十五条中将培训教育机构分类，把一部分校外培训教育机构纳入许可范围，另一部分则可以不经许可直接申请法人登记。第六十一条明确关于现有民办学校的过渡期政策和补偿或者奖励的标准问题，将相关政策的制定权交给各省级部门制定，且目前多数地方已经制定了相关政策，《送审稿》只作原则性回应。此外，新增的第十六条规范了在线教育，对在线实施学历教育、培训教育等分别作出规定，要求利用互联网技术在线实施学历教育的民办学校，必须取得办学许可和互联网经营许可。除此之外，《送审稿》还针对实践中遇到的一些实际问题作出回应，比如第十七条允许民办学校在筹设期办理资产过户手续；第二十条规范民办学校命名规则和营利性学校办学简称的使用规则。

2016年5月26日，民政部向社会发布《社会服务机构登记管理条例(征求意见稿)》，即《民办非企业单位登记管理暂行条例(修订草案)》，共九章六十五条。该征求意见稿对比1998年国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，为顺应相关领域法律法规的调整和回应社会相关诉求作了较大修改，主要如下：第一，将“民办非企业单位”修改为“社会服务机构”，此前通过的《慈善法》也已采用“社会服务机构”名称；第二，比照“民办非企业单位”的定义，第二条在对“社会服务机构”的界定中，以“自然人、法人或者其他组织”替换“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人”，以“主要利用非国有资产”替换“利用非国有资产”，以“为了提供社会服务”“设立的非营利性法人”替换“从事非营利性社会服务活动的社会组织”；第三，取消了个体型、合伙型，将社会服务机构统一为非营利法人，与新《民促法》的规定保持一致；此外，还增加了组织机构、活动准则和财产管理等内容。

《分类登记细则》和各地方省级政府及其相关部门颁布的分类登记规章，在分类管理背景下，成为民办学校分类登记的重要制度基础。2016年12月30日颁布的《分类登记细则》共六章十八条，对民办学校的设立审批，营利性学校和非营利性学校的分类登记、设立、变更、注销登记，现有民办学校的分类登记等作了原则性规定。各省级政府及其相关部门正在落实《分类登记细则》，颁布相关办法和细则，目前已颁布的有海南、上海、天津、河北、陕西、浙江、四川、江苏、宁夏、重庆、广西、内蒙古、甘肃和北京等十四个省、自治区、直辖市。在前述已颁布的省级政府或其部门的分类登记规章及政策中，《宁夏回族自治区民办学校分类登记实施办法》(2018)共十一章四十九条，章节篇幅和条文最多；《上海市民办学校分类许可登记管理办法》(2017)共八章四十条，条文较多、最富特色，增加了组织机构、监督与管理、法律责任以及补偿与奖励的计算方法等内容。尽管仅十四个省级政府或其部门出台了民办学校分类登记相关办法，但是从参与制定的部门到主要内容和有效期限等都有着较大的区别，体现出政策的地方性特色。

2016年12月30日颁布的《监督管理细则》共九章五十条，聚焦完善营利性民办学校的监督管理机制，对营利性民办学校的设立作出特别规定。在设置标准上，参照国家同级同类学校设置标准；在设立程序上，分筹设、正式设立两个阶段，筹设期内不得招生；在审批原则上，坚持高水平、有特色导向，设立营利性民办高校应当纳入地方高校设置规划；在注册资本上，数额要与学校类别、层次和办学规模相适应；在举办者资质上，必须具备与举办学校层次、类型和规模匹配的经济实力；在登记程序上，在获得办学许可证后依法到工商部门登记。2017年8月31日发布的《关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》适应民办学校分类管理的新要求，进一步规范营利性民办学校的命名规则和名称核准流程，明确要求申请筹设或者正式设立营利性民办学校，必须先申请名称预先核准，以核准的名称申请筹设或者正式设立。

此外，国务院于2016年12月29日颁布的《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称“国务院三十条”)和各省级政府颁布的实施意见，其中关于分类登记的主要内容，构成了中央和地方层面制定、修订分类登记行政法规规章的重要原则方向与政策基础。“国务院三十条”明确民办学校分类管理、推进营利性与非营利性民办学校共同发展，主要内容如下：第一，第五条明确建立分类管理制度，对民办学校进行营利性、非营利性分类管理，对举办者办学收益分配和办学结余区别处理，民办学校依法享有法人财产权，营利性或非营利性民办学校可以由举办者自主选择，依法依规办理登记。第二，第七条明确放宽办学准入条件，各地要重新梳理民办学校准入条件和程序，除法律法规禁止进入以及损害第三方利益、社会公共利益、国家安全的领域外，原则上政府不限制社会力量投入教育，制定准入负面清单，列出禁止和限制的办学行为。第三，第十条明确健全民办学校退出机制，对于选择登记为非营利性民办学校的，在终止时依法清偿后有剩余财产的给予出资者补偿或者奖励；对于选择登记为营利性民办学校的，在终止时进行财务清算、明确财产权属、依法清偿后有剩余财产的，依照《公司法》有关规定处理，具体办法由省级部门制定。第四，第二十七条明确改进政府管理方式，各级人民政府或其部门要减少事前审批，进一步清理涉及民办教育的行政许可事项、规范行政许可工作。

当前，各省级政府正在积极落实“国务院三十条”，天津市等二十八个省、自治区、直辖市人民政府相继颁布相关实施意见或办法，尚有黑龙江省、福建省和新疆维吾尔自治区三个省级政府尚未发布。通览上述地方政策，分类管理顶层设计下的分类登记明确了落实分类登记的相关工作思路，主要内容如下：其一，明确批准设立的民办学校应依社会服务机构、事业单位和营利法人的登记管理规定，依法依规登记为社会服务机构、事业单位或企业法人。对审批权限已下移的项目，其登记管理权限应相应下移。义务教育阶段不得设立营利性民办学校。积极鼓励和大力支持社会力量举办非营利性民办学校。其二，推进现有民办学校平稳过渡，选择登记为非营利性民办学校和营利性民办学校的，依法依规重新办理法人登记手续，继续办学。其三，大部分省级政府都设定了过渡期限。

二、实践诉求：一些分类登记法律法规亟待修订

未来民办教育发展要突破的关键在于法人登记制度的改革[注]王一涛、金成：《民办高职院校的分类登记与可持续发展》，《教育与职业》2018年第5期，第11页。。民办教育分类管理的法律与政策，是引领和推动民办教育健康、快速、可持续发展的关键。当前，分类管理新法新政尤其是分类登记的法律法规，难以满足民办学校分类管理的实践诉求，分类管理之前的一些法律法规也制约着分类登记的顺利实施，应加快法律法规修订的进程。

当前，民办教育新法新政落地仍然存在一些问题。其一，尽管国家鼓励社会力量进入教育领域，但由于举办民办学校存在资金投入大、回报周期长等特点，举办者出于政策的不明朗而缺乏收益的可预期性，在选择登记的过渡期内可能将有很长一段时间的观望[注]唐诗蕊、魏志春：《供给侧改革背景下民办教育分类管理政策困境与路径》，《现代教育管理》2018年第4期，第39-40页。。基于教育领域的特殊性，《送审稿》明确了一些市场准入的禁止性规定，比如，外企不得举办实施义务教育的学校、义务教育阶段不得举办营利性民办学校等，这些规定引发各界较大争议，亟待在后续立法中进一步明确。其二，民办学校在登记为事业单位法人方面存在问题。近年来，浙江、福建、湖南和广东等省已经出台相关文件，明确符合条件的非营利性民办学校可登记为事业单位，比如，浙江宁波于2016年8月29日发布相关文件，明确非营利性民办学校登记为事业单位的前提条件之一是必须利用国有资产举办，但这与新《民促法》第二条要求民办学校利用非国有资产举办不尽一致，也与《事业单位登记管理暂行条例》第二条要求的事业单位利用国有资产相冲突[注]余中根：《“非营利性民办学校登记为事业单位”之法律冲突及其解决路径——以〈民办学校分类登记实施细则〉第7条为视角》，《江苏第二师范学院学报》2018年第1期，第43页。。同时，《民法总则》第八十八条明确取得事业单位法人资格，根据经济社会发展需要设立，依法登记成立提供公益服务即可，未要求事业单位一定要国家机关举办或者利用国有资产，与《事业单位登记管理暂行条例》的规定不尽一致。由于民办学校与事业单位在资金来源、举办主体上存在着根本性的区别，《分类登记实则》第七条“非营利性民办学校登记为事业单位”的规定与《事业单位登记管理暂行条例》第二条的规定也存在不一致。其三，民办学校在登记为社会服务机构方面也存在问题。民政部于2016年5月26日发布的《社会服务机构登记管理条例(征求意见稿)》已将“民办非企业单位”修改为“社会服务机构”，但当前尚在立法程序之中，以至于一些省级部门在当前分类登记申请或制定分类登记的相关规范性文件时，依然将一些非营利性民办学校登记或表述为民办非企业单位。显然，新《民促法》规定的民办学校应当具备法人条件，与《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条规定的“民办非企业单位可以是法人、合伙和个体”之间存在不一致的地方，有待于未来通过修法统一组织形式。其四，营利性民办学校“先证后照”的问题。从目前各地颁布的贯彻落实新《民促法》、“国务院三十条”、《分类登记细则》和《监督实施细则》等法律法规的情况看，对民办教育培训机构仍然实行“办学许可证+营业执照”的审批登记方式，这一审批登记方式会在很大程度上导致以下情况：一些达不到审批条件的机构登记为教育咨询类公司，从事教育培训业务；或者干脆既不申请办学许可证，也不登记注册，完全“无照无证”经营。

总体上，民办学校分类登记的一些法律法规已难以回应民办教育新法新政落地的诉求。在法律层面，尽管《民法总则》《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》和《公司法》等已建构了民办学校分类登记的法律框架，但是未来在学前教育立法、校外教育立法以及《职业教育法》《义务教育法》等法律修订时，在分类登记的顶层设计之下，应进一步解决学校教育、校外教育、职业教育和义务教育等领域的民办学校分类登记的相关问题；在行政法规层面，《事业单位登记管理暂行条例》的修订尚未启动，《民办非企业单位登记暂行条例》《民办教育促进法实施条例》正在修订中，这三部行政法规的修订直接影响民办学校分类登记的推进；在部门规章层面，《民办非企业单位登记暂行办法》《民办非企业单位名称管理暂行规定》《教育类民办非企业单位登记办法(试行)》《事业单位登记管理暂行条例实施细则》和《企业法人登记管理条例施行细则》等规章，已无法适应民办学校分类登记的顶层设计，需尽快作出修订；在地方性法规和地方政府规章层面，相关法规规章普遍滞后于地方民办教育分类登记的需求，仅十四个省级政府制定或修订了民办学校分类登记的办法，大多数地方尚未出台相关规定，也未见分类管理背景下的民办教育地方性法规的修订。

此外，法律供给滞后于制度创新，造成分类登记政策体系不健全。社会资本进入教育领域涉及多个行政部门，仅仅是一些教育领域的单独修法，难以根除民办教育分类管理中法律法规错位、越位和缺位的症结。在现有的分类管理背景下制定或修订的法律法规，与分类管理前的法律法规存在冲突，阻碍分类登记的顺利实施。

三、优化路径：使分类登记法律体系更趋完善

新时代教育的发展在于包括法律制度创新在内的体制机制改革。新阶段，民办学校法人登记制度改革创新的根本在于适应分类管理的顶层设计，建构分类登记的法律体系。当前，随着民办教育分类管理的快速推进，在《民法总则》《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》和《公司法》等法律形成的分类登记法律框架下，为避免和解决因现阶段法律法规不同位阶与同一位阶、新法与旧法、特殊法与一般法、法律法规与相关政策之间的矛盾及冲突，而阻滞民办学校分类管理实施的问题，必须尽快修订《事业单位登记管理暂行条例》《民办非企业单位登记暂行条例》和《民办教育促进法实施条例》等行政法规，通过制定或修改一部分法律法规，建构分类登记的法律体系，以适应分类管理的顶层设计。

第一，在法律层面，学前教育立法、《职业教育法》修订工作正在进行中，在接下来涉及的民办学校分类登记内容调整以及《义务教育法》等相关法律在未来修订时，应与现有的《民法总则》《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》和《公司法》等法律保持一致，以确保形成分类管理背景下的分类登记法律框架。

第二，在行政法规、部门规章层面，涉及民办学校分类登记的《民办教育促进法实施条例》《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记暂行条例》等三部重要的行政法规，应尽快启动或推动修法进程，与分类管理背景下已修改的顶层设计保持一致，在行政法规层面形成社会服务机构、事业单位和企业法人三类主体的法人登记基本制度框架。在部门规章层面，不与分类登记的行政法规相抵触，落实相关行政法规，并与《分类登记细则》《监督管理细则》保持一致，主要涉及《民办非企业单位登记暂行办法》《民办非企业单位名称管理暂行规定》《教育类民办非企业单位登记办法(试行)》《事业单位登记管理暂行条例实施细则》和《企业法人登记管理条例施行细则》等规章的修订。

第三，在地方性法规规章层面，在民办教育分类管理新法新政实施前，各省级人大及其常委会制定的促进民办教育发展的规范性文件，比如《天津市民办教育促进条例》(2011)等，必须在国务院正式审议通过修订《民办教育促进法实施条例》后，尽快完善民办学校分类登记的相关规定，建立本省级区域民办学校分类登记的基本制度框架。在地方规章层面，在分类管理框架下，其他未制定或修订民办学校分类登记相关办法的省级政府，应加快制定或修订的进度。

第四，遵循科学和民主立法原则，加强中央与地方之间、国务院组成部门之间和地方省级人大与政府之间的互动、协调，高质量、高效率制定或修订相关分类登记法律法规。应当着力解决现阶段法律法规不同位阶与同一位阶、新法与旧法、特殊法与一般法、法律法规与相关政策之间的矛盾和冲突。比如，在新法新政实施的背景下，现有民办学校分类登记中关于营利性民办学校的公司法人登记制度，与《民法总则》《公司法》和《公司登记管理条例》等法律法规存在一些冲突，亟须进一步加快解决。