边界、制度与资源：一个城市社区治理创新的分析框架——以TJ市H区Y社区为例

曾奕婧

（1.北京大学 政府管理学院，北京 100871；2.印第安纳大学 公共与环境事务学院，印第安纳 伯明顿 47408）

一、引 言

近年来，治理理论不断发展，社区建设逐步推进，从中央到地方各级政府和理论界都密切关注着社区治理创新这个新课题，以期促进城市社区基层社会治理的制度创新，提升社区治理水平。城市社区治理创新的实质正是在于进一步推动政府职能的转变，鼓励社区居民的公共参与，以及在政社合作的基础上实现公共服务供给的专业化。

随着政府改革浪潮和合作治理取向的兴起，戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出了“企业家政府”的主张，认为政府的职能应是“掌舵”而不是“划桨”，并为政府的职能转变开出了10种“药方”［1］。珍妮特·登哈特和罗伯特·登哈特则认为，政府的职能更多的应是“服务”而不是“掌舵”，应鼓励公民参与政府提供公共服务的过程［2］。埃莉诺·奥斯特罗姆提出了一种多中心治理模式的制度安排，指出政府的政策制定与执行能力是有限的，而多中心的治理结构能够把私人（市场）、公民社会（社会组织）、政府等不同形式的治理主体纳入治理网络中，实现公共服务供给从单一中心到多中心的转变［3］。虽然这些理论和模式的具体内容各不相同，但共同目标都是一致的，即提高公共服务供给的质量和专业化程度，推动公众参与和治理创新。

尽管理论界都对中国城市社区的治理创新赋予了极大的兴趣，也意识到了城市社区治理创新中的诸多问题所在，然而，现有研究仍未能紧密结合治理理论来展开论述，仅停留在社区治理创新的经验探讨和对策分析层面，理论深度还有待进一步挖掘。正是由于国内现有研究成果在解释城市社区治理创新困境原因上的不足，所以很有必要构建一个理论分析框架来探明社区治理创新困境的原因所在。文章以TJ市H区Y社区为例，在归纳社区治理创新困境的基础上，尝试结合边界、制度与资源依赖理论，以建构城市社区治理创新的理论分析框架。

二、城市社区治理创新中的问题描述

TJ市H区是我国最早进行社区建设的城区之一，1999年被民政部确定为首批“全国社区建设试验区”，正式开启了社区建设之路。作为TJ市H区166个社区中的先进范例——Y社区，可谓是我国城市社区建设发展的一个典型代表与微缩投影。Y社区地理位置优越，毗邻TJ市委、市政府等党政机关，是一个规模较小、建设整齐、安全静谧且有着丰富社区建设经验的城市社区。

老旧小区改造工程对地方政府的财政能力提出了较高要求，加剧了政府管理一元化与公共服务需求多元化之间的冲突。加之人口老龄化带来的沉重养老负担与相对匮乏的行政资源之间的矛盾，成为推动Y社区治理创新的重要契机。Y社区的治理创新不仅涵盖了养老服务提供模式的创新、多样化文娱活动的开展、志愿者队伍的建设，还囊括了“两评三会一公开”制度、社区“智囊团”制度、小巷总理制等民主治理方式的完善。一方面，通过政府权力向社会回归，促进了政府和社会力量的合作互动，社区居民的公共参与水平得以相对提升，基本实现社区共管共治。另一方面，社区专业服务项目的开展，以及专业化的社区工作者队伍建设，推动了Y社区治理创新的进程。然而，城市社区的治理创新实践中仍然出现了不少问题，主要表现为以下几个方面。

（一）政府角色错位，社区居委会负担过重

居委会本属居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，但由于自治的相关配套制度不健全，行政权力对社区治理干预过多。上级行政部门往往热衷于给社区居委会配任务、定指标，造成了居委会责任大、权力小、事情多、经费少的局面。如计生调查、经济普查、社区治安、疾病防控等本属政府职能部门的分内之事，都被转嫁给了居委会。政府部门与居委会二者角色在理论与现实中的错位，致使社区居委会的负担普遍过重。

在城市社区的治理创新过程中，政府与社会的边界不清，以及社区公共服务供给边界界定之难的状况也十分突出。随着管理重心的日趋下移，社区公共服务涵盖的范围不断扩大，除承担党建、低保、计生、卫生等中心工作外，还要配合抓好公益、文体、养老、妇幼等近40项事务。在只有7名工作人员的Y社区，这样的工作量不可谓不沉重，社区主任形容为“上边千条线，下面一根针”，可见其无奈。且在“属地化管理”的要求之下，一旦出现任何治理问题，社区将负责兜底，更是大大增加了社区公共服务提供的压力（材料源自Y社区工作人员的讲述）。

（二）居民参与层次较低，社区治理缺乏政策支持

城市社区治理创新深受政府政策供给不足的困扰，其中主要问题在于保障居民参与社区治理的制度化渠道和平台仍不够完善。居民制度化参与的不如人意，导致社区治理创新缺乏社会驱动力。尽管《宪法》《居民委员会组织法》等都为居民的有序参与提供了制度化渠道，但由于我国城市社区建设及治理创新起步较晚，加之政策创新具有典型的“拿来主义”特征，导致这些制度化渠道在实践中受到阻滞。社区居委会的自治定位与实践中的错位，以及对街道办、居委会、业委会、社区居民及社区组织等多元治理主体的行为边界缺乏明确的制度规定，将引发居民的制度外参与行为。

Y社区居民参与社区治理创新的制度困境集中体现为两个方面:一是居民参与的组织化渠道不畅通；二是居民通过社区自组织参与的层次较低。社区自组织仍处于培育阶段，居民参与社区治理创新的组织化渠道过于狭窄，活动空间也基本限制在文体娱乐、公益服务、环境绿化等方面。而在关涉社区发展规划、功能建设、权益维护等重大决策时，居民参与仍显不足。

在社会组织建设上，由于缺乏具体规定，H区民政局只对Y社区的社区组织进行了备案管理，而没有进行注册。社区组织只能和居委会等共同使用社区服务中心的有限办公空间，导致其发展十分艰难。因此，社会组织普遍都希望政府能够通过制度建设来创新社区治理模式。社区的专业化工作者队伍建设也是如此。Y社区仍以义务服务为主，以致“1+1+1”助老等志愿服务的开展缺乏专业团队和制度保障。相关专业知识的薄弱，以及国家政策层面的支持力度不够，社区工作者只能处于一种有心无力的状态。这迫切需要政府尽快出台相应政策，实现社区工作者队伍建设和公共服务供给的专业化。

（三）自治经费难以保障，社区治理自主性受制

Y社区的治理创新还存在着资源供给上的问题，即未能建立起可持续的资源供给渠道，主要依赖于政府的资金支持。社区治理创新所需资源大多来自街区政府及其职能部门，都是以工作经费和专项经费的方式下拨到社区，民间性社会资源仍显不足。在社区公共服务提供上，由于受到资源供给的制约，社区组织尽管与党政部门并无行政性的隶属关系，但为了获取相应的政策、资金等资源，却往往倾向于主动迎合党政部门的需求，彼此之间呈现出一种指导与被指导的关系，从而社区治理的自主性受到制约。

Y社区的建设与发展经费除政府的专项投入外，未能形成多元化的资金筹措渠道。政府资助与社会赞助相结合的长效资金筹措机制尚未建立，导致社区治理创新过度依赖政府投资，行政全能主义的趋向难以避免。此外，政府各职能部门对社区建设的经费投入往往根据本部门或本系统的需要，经费的利用较为分散，且资金的管理缺乏制度化规范，也影响了社区治理创新的成效。

在社区养老、医疗等服务提供的资源整合过程中，仍然存在着不少问题。可能是宣传力度还不够吧，愿意加入的企业不是很多，而且政府对这些企业缺少财政、税收上的政策支持。就像我们区的社区食堂，只有一部分是做老人配送餐服务，因为如果只是单纯提供养老服务，是要赔钱的。政府对社区食堂的补贴力度也不大，最高也只有20万，最低的才给3万，这就导致社区食堂举步维艰，只能靠市场化来加以补贴（材料源自对TJ市H区民政局社会建设科的访谈）。

三、边界、制度与资源：城市社区治理创新的理论分析框架

边界指的是一个组织终止的地方和该组织所处环境开始的地方（Pfeffer&Salancik，1978）［4］。边界存在于组织与环境之间，描述了不同组织之间的相互关联，是组织生存与发展的基础。被适当维持的边界有助于组织行为的理性化，不同的边界情境也促使了不同组织行为策略的产生。自“公地悲剧”（Hardin，1968）这一命题被提出后，针对“私有化”和“政府管制”这两种治理方案的不足，以社区为基础的治理模式就成了社会科学领域关注的焦点。奥斯特罗姆曾针对“公共池塘资源”的社区治理，提出了八条著名的“设计原则”，其中第一条就是“清晰界定边界”，即公共池塘资源本身的边界必须予以明确，有权从公共池塘资源中提取一定资源单位的个人或家庭也必须予以明确［5］。城市社区作为一个制度化的社会服务组织，处在社会环境的影响之中，其边界也随之嵌入于不同的社会治理情境中。建立在不断发展的市民社会基础之上的社区组织，使得在国家的正式界限之外，得以保留着一片组织化的私人行动空间［6］。推动社区治理创新正是立足于国家—社会边界清晰的前提之下，强调公共部门与私人部门之间通过跨部门协同合作的方式结成“伙伴关系”，以有效解决公共资源匮乏与日益复杂化的社会问题之间的矛盾。

制度主义学派的研究结论显示，经济增长的关键在于制度因素，一种提供适当的个人激励的有效制度是促进经济增长的决定性因素［7］。而在现实生活中，制度安排不仅能够决定经济增长的速度，也是促使社会和谐以及政治稳定的决定性因素。亨廷顿认为，制度供给的不足是导致社会动荡和政治不稳定的根源［8］。诺斯也曾经指出，“制度构成了一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人与人之间互动关系的约束机制。从而，制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励”［9］。对于城市社区的治理创新来说，其核心要素就在于构建社会化的治理机制来促进治理创新目标的达成。制度的有效生产和及时提供，能够赋予社会化治理机制以“合法性”，从而聚合组织行为和个人选择，实现信任的构建和目标的共享。然而，制度结构一旦得以建立起来，要想实现制度变迁则是十分困难的，制度变迁也是一时的、急剧的，而不是持续的、渐进的，其中危机具有核心的重要性［10］。在中国政府改革的情境下，“危机推动”就成为政府改革的基本模式，政府出于地方发展、自身管理和社会控制等需要（即所谓的“政绩合法性”考虑），自发成为基层社会治理制度创新的主导性力量［11］。

资源依赖理论是研究组织与外界资源环境、组织与组织之间关系的重要组织理论，其基本假设是:组织无法生产自身需要的所有资源，因此组织必须在其所处的环境中获取生存所需的资源，而资源取得的形式可以通过交换、交易或是权力的控制关系，组织在资源无法自足的情况下，必然会与环境中的其他组织产生一定的依赖关系［12］。汤普森（Thompson，1962）从资源依赖理论的视角出发，较早地关注到了组织在系统中的资源、地位与组织自主性的密切关联，提出替代性资源的可获得性将通过减少组织对其他组织的依赖性而增加组织的权力和自主性［13］。埃默森（Emerson，1975）进一步提出了权力来源于资源依赖的观点，在交换网络中，组织替代性资源的可获得性可以增强组织的议价权力，从而减少组织的依赖性［14］。库克（Cook，1977）指出，如果组织不能从替代性的资源供给者手中获得关键资源，则组织仍将继续保持对原来的关键资源供给者的依赖，从而丧失一定的自主性［15］。普费弗和萨兰奇克（Pfeffer&Salancik，1978）认为，一个组织能否生存下来，主要看其是否具备从外部环境中获取资源并享有资源支配权的能力；大多数组织都试图在交换关系中避免被控制，也试图避免建立过多的组织间关系，因为这些关系将妨碍组织做出内部决策和主宰自身命运的自由选择权［6］。

以边界、制度和资源依赖理论为视角，文章尝试构建出一个城市社区治理创新的理论分析框架，如图1所示，试图对诱发城市社区治理创新困境的黑箱系统的运行机制进行理论上的阐释。城市社区的治理创新困境突出表现为，由基层政府“责能困境”引起的全能型角色的合法性危机。基层政府的“责能困境”实质上是国家治理能力危机在基层社会中的体现，属于国家与社会分离情境下“压力型体制”的制度性产物。在“层层向下约束、层层向上负责”的“压力型体制”下［18］，上级政府和社区居民都要求基层政府承担更为繁重的服务责任，然而基层政府的科层制结构位置却决定了其权力有限、资源不足，难以提供多样化的服务需求。问题的根源在于政府与社会边界界定不清、制度的有效供给不足，以及资源依赖效应的影响。城市社区公共服务供给边界的模糊化，诱发了社区组织行为的非理性化，其实际运作过程也受到一定的局限，影响了社区的治理创新成效。制度的有效供给不足，阻滞了社区合作治理机制的构建；加之政府主导型社会治理框架下社区在与外部环境的互动中获得关键替代性资源的可能性大大减小，共同演化出了社区治理创新中的一系列难题，政府与社区间的合作伙伴关系也难以真正建立起来。因此，构建政社合作网络成为进一步推动城市社区治理创新的关键。其中，既包括合理界定社区治理与行政权力的边界、健全社区合作治理机制，还要求完善政府购买服务制度，以摆脱政府对社区的资源控制，从而保障社区治理创新的自主性。

图1 边界、制度与资源：城市社区治理创新的理论分析框架

四、城市社区治理创新困境的原因探析

（一）社区治理创新的边界难以界定

与西方社会服务组织处于从边界清晰走向模糊的过程不同，中国社会服务组织正处于一个从边界模糊走向清晰的过程［19］。城市社区治理体制的构建，需要厘清基层政府与社区组织的责权边界。而实践中社区治理创新的边界难以界定，集中体现为政府与社会的边界界定不清。“单位制”解体后，国家为实现在基层的权威重构，致力于重塑基层社会管理体制［20］。单位承担的政治行政职能、社会职能被剥离出来，在当前我国社会组织发育不全的状况下，街道办事处和社区居委会被迫成为这些职能的承接主体，引发了较为严重的职能超载问题，具体表现为居民需求的无限性和社区提供公共服务能力的有限性之间的矛盾。加之人口的老龄化、无单位归属人员及外来人口的增多，给街道办和居委会增添了更多的管理、服务工作。与此同时，为应对日益繁杂的基层管理事项，我国城市管理体制改革提出了管理重心下移的指导方针，使得原先实行“条条”管理的职能部门倾向于将事项下放到街区。据不完全统计，目前我国街道办大约承担了城市治安、市容卫生、文化教育、民政福利等30多个方面共100余个项目［21］。而居委会也被迫承担了大量由上级机关交办的并不属于自治组织的行政性及指派性工作，甚至在个别城市社区中，居委会已蜕化为政府及其派出机构下属的“准行政组织”。这就导致居委会的工作负担日渐加重，整日忙于应付，“居委会是一个筐，什么东西都能往里装”便是鲜明写照。受到政府财政拨款有限以及社区公共事务繁复的影响，街道办和居委会常常陷于顾此失彼、不堪重负的困境之中，更别提专注于社区治理机制的创新。

（二）社区治理创新的制度供给不足

我国城市社区治理模式创新正是在中央政府推动的基层社会治理体制改革背景下发展起来的。其中，社区治理的制度创新是在完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制基础上，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。这就意味着先前政府作为单一主体和以行政主导为基本特征的社区治理模式将发生根本性的制度变革。在制度变革过程中，需要政府依照社区协同治理的要求，培育社区治理的多元主体，提升社区组织的自治能力，形成社会和政府良性互动的可持续机制。然而，政府相关制度供给的不足，延滞了社区治理模式的创新。我国现行的社区治理和居委会自治相关法律法规还存在着不少立法上的空白，如社区居委会的法人资格，社区居民的公共参与，专业化社区工作者队伍的建设，社区民间组织的发育和成长等问题。从而，在应对社区治理具体事项时，缺乏一定的法律依据和政策支持。社区治理主体之间缺乏便捷的沟通与合作机制，有效的居民参与机制也难以形成。居委会的自治功能无法有效发挥，城市基层社区管理体系中存在的“条”“块”矛盾进一步加剧了社区治理体制的不顺，专业化社区工作者队伍建设又缺少相应的政策支持和资金投入，社会组织的发展也滞后于社区治理需要，都不利于社区治理创新的推进。

（三）社区治理创新的资源依赖效应

资源整合是城市社区提供公共服务、进行治理创新的重要保障，但资源依赖又可能导致社区组织与其他组织混为一体。社区组织倾向于通过规则的运用，刻意消弭与政府组织之间的边界界限来获取所需的生存资源，包括制度支持和资金援助等。由于当前我国的国家——社会关系格局仍倾向于“国家领导下的市民社会”形态，且社会治理体制的构建仍以政府为主导。在此宏观背景下，城市社区治理创新的发展必将产生强烈的资源需求，而地方政府作为关键资源的供应者，能够借此对社区治理的具体运作施加较大影响。若社区组织能够在与外部环境的互动中获得关键的替代性资源，则社区治理创新过程中的自主性能够得到提升，从而避免受到政府的过多干预；反之，对政府的资源依赖将导致社区治理中的依附性。对于社区组织进入去边界化的社区治理情境以实现治理创新，有学者重点强调了街道及社区的吸纳，表现为社区组织被吸纳入国家行政框架体系内，出现“外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化”的尴尬处境［20］。

五、结 语

自2013年中央明确提出推动社会治理体制创新以来，理论界和实务界日渐关注城市社区的治理创新问题。对TJ市H区Y社区进行的个案研究发现，城市社区治理创新实践中仍然出现了不少问题，具体表现在政府角色错位下的社区居委会负担过重，社区治理缺乏政策支持致使居民参与层次较低，以及自治经费难以保障带来的社区治理自主性受制。社区治理创新困境源于政府与社区间的合作伙伴关系尚未建立。文章以边界、制度与资源依赖理论为研究视角，构建出一个城市社区治理创新的理论分析框架，深入阐释了城市社区治理创新困境的原因，包括政府与社会的边界界定不清、社区治理制度有效供给不足和资源依赖效应的影响。城市社区的治理创新，要求政府进行以权力下放、职能转变为主旨的自我重塑，按照竞争——合作主义理念，建立权责明晰、功能分化、协同治理、良性互动的社区治理新型模式［21］。要想进一步推动城市社区的治理创新，关键在于合理界定社区治理与行政权力的范围，探索社区治理的制度建构，以及促进政府购买服务和居民参与。

文章中理论分析框架的建构借鉴了西方话语体系下的一些理论分析工具，考虑到其在中国社会治理语境下的适用性，还应当将城市社区治理的中国特色纳入进来。比如说，社区治理体系的“结构性多元共治”特征，其中基层党组织的领导核心作用不可忽视，基层政府、居民自治和社会组织等多元主体共同治理的格局既不同于西方国家，也区别于传统的社区管理体系。以及，社区治理的现代化要求以基层政府的社会管理和公共服务职能为先导，从而实现服务和管理的相统一，且管理也是为了更好地服务于社区。又如，传统文化在中国城市社区治理中发挥着的重要功能，具体体现在熟人共同体、情感共同体的构建上；人际关系、归属感等社会资本是维系基层治理体系的纽带和桥梁。因而，基于上述因素的考量，关于城市社区治理创新的理论分析框架仍有待进一步的实证研究来对此进行检验、修正和发展。