协作治理视角下跨界公共服务协作性供给研究

陈 江，江俊丽

（安徽工业大学 a.商学院；b.外国语学院，安徽 马鞍山 243000）

一、引 言

自20世纪50年代以来，西方发达国家地方政府部门的数量变得越来越分散，它们的职责往往在有限的范围内重叠。由于地方政府的分散化与法律环境的限制相结合，单个地方政府在应对跨界环境、社会和经济问题方面面临着重大挑战［1］，如在跨地区自然灾害、跨流域环境污染治理、跨地区基础设施建设、跨地区经济合作等方面需要多个利益主体进行合作，完全单靠传统辖区内的政府或单靠某一个组织来完成，正日益变成是一个不可能的任务。在此情况下，作为社会成员共同拥有或联合拥有资源的名义管家——政府［2］，正日益引入私营部门和第三部门的力量，以跨界协作行动与协商方式来联动供给相应的公共服务，从而打破传统公共服务供给中“画地为牢”的界限僵局，通过多元治理主体协作的力量，跨越地理边界、组织边界和行政管辖权边界来弥补单一社会治理主体公共服务供给的失灵或不足。本文从协作治理的视角，对国内外公共服务协作性供给的相关理论进行梳理，并探析利弊，构建理论模型，提供相应对策建议，以期对我国公共服务的有效供给提供有益的理论启迪。

二、跨界公共服务协作性供给的相关理论梳理

（一）跨界公共服务协作性供给的相关定义和特征

1.协作的定义和特征

协作的定义有多种多样，如McGuire认为，协作是为解决单一组织不能实现或不容易实现的问题，而推进和运行多组织安排的过程［3］。Trist认为，重要的社会问题必然存在于“组织间领域”，不能由任何单个组织行动来处理，这种“组织间领域”的安排就是协作［3］。而Kaiser把协作界定为“由两个或更多组织开展的任何联合活动，目的是尽可能地比组织单独行动时生产更多的公共价值［4］。”Wood和Gray认为，“当问题领域的一群自治的利益相关者参与互动过程，使用共同的规则、规范和结构，采取行动或决定与该领域相关的问题时，协作就产生了［5］。Bryson 认为，“协作是组织之间的信息、资源、活动和能力的联系或共享，以实现无法由组织单独实现的结果［6］。”以上定义尽管各有不同，但所有的定义都强调一个共同特征，即协作涉及至少两个组织参与者一起来做事情。而定义有差异的地方主要在于:行动者是谁，有多少人，他们想要一起完成的是什么。

总之，协作的激励力量是基于这种信仰，认为与只靠单个组织行动相比，大家一起努力实现共同目标，将会变得更容易，更有效率或更有效果。协作结构也不同于其他服务供给形式，它基于这种思想:协作的所有合作伙伴都共享来自于共享活动的成本和收益。因此，地方政府部不再只使用自己的运营资源，例如金融、信息和知识，而是利用来自县、公用事业单位、商业组织、非营利组织和其他许多部门的资源［3］。

2.跨界的定义和特征

跨界（Cross-Boundary）是当今社会常见现象，公共政策领域的跨界主要是指跨越现有组织边界，跨越行政区划边界，以及跨越行政管辖权边界，概念范畴从中央与地方政府间的纵向协作关系以及地方政府之间的横向协作关系，扩展至地方政府与非政府组织、私人部门和民众间的协作关系，呈现的全网络通道特征及其主体间的合作关系便成为协作供给的核心所在。

综上所述，在协作治理视角下，跨界公共服务协作性供给是指在两个或两个以上的社会治理主体，如公共部门、私营部门、非营利组织、社区和公民等主体之间，以一种互利性、志愿性、连续沟通和谈判的协议形式，跨地理边界、跨组织边界和跨行政管辖权边界去提供政府公共服务的方式。这种公共服务协作性供给具有以下特征:

一是至少有两个不同的管理部门，一个来自公共部门，另一个来自私营、公共或非营利部门，甚至社区和公民个人；二是有明确期限的正式协议；三是旨在提供公共服务的共同目标；四是分担责任，包括共同的、有形的和无形的风险、资源、成本和利益［7］；四是跨越地理边界、行政管辖权边界和组织边界。它不同于传统划地为界的单边公共服务供给模式，具有跨界协作特点，既不依赖市场，也不依赖等级控制机制，政府已不再是一个主要行动者或者根本就不是一个行动者［8］，只是在不同时期依靠不同的领导者去履行不同的角色，政府最终只负责交付满意的公共物品或服务，并对最终结果负责［3］。

（二）跨界公共服务协作性供给的理论基础：整体性治理（Holistic governance）

根据希克斯的定义，整体性治理就是以满足公民需求为导向，在此过程中应用行政命令、网络信息技术、法律法规、服务外包、补贴、补助、凭单和服务券等手段，以一体化、协作、协同、责任为机制，对治理主体、治理职能、公私部门或公非部门关系、治理信息网络等问题进行动态整合和协调，不断从分散走向有机集中、从分权走向有机集权、从碎片化走向有机整体化，从部分走向有机整体，为社会提供无缝隙、一体化的整体性政府治理范式［9］。这种治理模式目的是为了避免政府职能部门产生的治理碎片化，认为新的治理应该是整体性的（Holistic）、预防性的（Preventive）、文化变革的（Culture-changing）、结果导向的（Resultsoriented），其中心目标在于跨越组织和地域边界，整合各自独立的资源，实现政府的政策目标［9］。

整体性治理打破了各层级政府之间以及多元利益主体之间的“地盘主义”“部门主义”“本位主义”“区位主义”，以一体化、协作和共享的视角，戮力同心推进共同的公共目标的实现，通过制度化的安排使得负外部效益内部化，从而降低公共服务供给的交易成本和失败的风险，提升公共服务供给的效率和效果，推进共同公共项目的实现。整体性治理注重全局战略和整体思维，如在线治理基础设施（Online Governance Infrastructure）、整合政府结构（Integrated Governmental Structure）和积极官僚体系（Active Bureaucracy），要求各政策利益主体围绕特定跨界公共事务目标，打破边界壁垒，为各层级政府之间、各政府部门之间和各组织主体之间的政策互动塑造了一种协作性公共服务供给新范式［9］。

（三）跨界公共服务协作性供给兴起的动因、收益与挑战

1.跨界协作供给的动因

首先，跨界公共服务协作性供给的动机是什么？根据西方实践从业者的经验总结，跨界协作产生的动机是因为:①协作是隐性的授权；②协作改善了结果；③协作提升了解决问题的过程；④协作建立了关系和可信性；⑤协作是明确的授权。公共机构和私人机构的管理者代表其组织，通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会共同制定战略、提供公共物品和公共服务，多个辖区政府、企业、非营利组织、社区和公民，以更低的成本和更多的资源，更容易、更轻松地完成单个组织或个人不可能完成的项目和任务。

其次，为什么要采取跨界协作的方式供给呢？跨界公共服务协作性供给是回应时代的要求而出现的［10］:一是政府责任的增长与变化；二是减少这些责任的规模和范围，以及削减上级政府支出的政治和经济压力；三是增加了交叉项目的数量、规模、复杂性和多样性，并伴随着参与机构之间，增加了重叠的权限和共担的责任；四是重构正义以应对危机情况的紧迫性和重要性。总之，与过去相比，更多的地方政府正尝试进行跨界协作，以更有效地满足公民社会的公共服务需求。

2.跨界协作供给的收益

跨界公共服务协作性供给能够带来的收益:①成本的节省。当需要实现服务的规模经济的时候，它的影响能超越单一的管辖权，最常见的是应用在大型资本密集型服务和像采购类似的后勤流程（Back-officeProcesses）上；②协作途径能够帮助社区应对公民增长的服务需求，并回应更高质量的服务；③寻求公共服务协作性供给安排（尤其是和政府或非营利组织一道），能够有助于减少反对把服务外包给私营组织的民选官员或公民团体的反对意见；④在公共服务协作供给过程中，通过与其他部门或管辖区的同行互动，能够产生新的想法，这反过来能够刺激原地管辖区域内其他领域的创新；通过与其他部门或管辖区的同行，有助于建立一个积极的信任环境，从而促进在其他更广泛或地区性的问题上建立更多的伙伴关系；⑤协作能够提供一种与其他管辖权分享成功的新方式，并提升创新性管辖权的形象（增加了他们将寻求其他伙伴关系的可能性）。

3.跨界协作供给的挑战

当地方政府实施跨界公共服务协作性供给时，也会出现一些严重的挑战:①随着协作的增长，有更大的可能性会出现一个或更多的合作伙伴试图“搭便车”（获得收益而不付出成本）。为了防止这种挑战，管理人员必须花费大量的时间来协调多个合作伙伴，包括监督防止“搭便车”。换句话说，管理者期望从合作中得到的节约成本可能被协调的交易成本所抵消。②制度和组织挑战。例如，政府组织往往不愿变革。协作经常需要长期的视角需要建立信任和工作关系来实现供给目标。然而，当地的管理人员在为地方议会服务的政治化环境中运作，地方议会在选举周期中运作。这在协作能力上施加了为变化而工作的额外挑战，同时也维护了原管辖权的正常内部运作。③其他的挑战，包括相邻管辖区之间的政治紧张关系、人员能力差异以及当管辖区有不同的流程时成本分担的协调［11］。

三、跨界公共服务协作性供给的主要模式

跨界公共服务协作性供给的具体模式有多种多样，如跨部门和组织边界的战略联盟、联合工作安排、网络、伙伴关系和许多其他形式的合作，本文主要阐述以下三大主要模式:

（一）跨界公共服务的公-公协作性供给模式

这种协作模式包括公共机构之间的协议，可分为两类:横向和纵向。第一种是指同一级政府的两个机构或部门之间，或者一国与其他国家和地区主体之间的协议，而第二种是指地方、省（州）或国家行政当局之间的政府间联盟。如学者Hsin-Pin Fu，Tien-Hsiang Chang，Pei Chao 和Chyou-Huey Chiou（2006）等构件的一站式购物和定制化服务模式就比较具有典型性［12］。这是一种跨公共部门机构间的协作服务模式，认为应在政府机构之间建立一个综合性协作网站，把所有参与的公共部门机构的服务流程整合为一站式购物模式，并建立提供定制服务的协作机制，从而提高公共部门服务质量，以提升客户对政府机构服务质量的满意度。这种跨界协作模式提出了影响成功的五个要素:①为实施过程制定适当的规章；②设计可行的协作服务体系；③建立一个紧密联系的虚拟组织；④确保来自所有机构的高级管理人员的参与；⑤获得各机构的推动者的合作（包括适当的绩效和奖金激励）。

总之，公共组织与其他公共组织合作，很大程度上是因为他们需要扩大其影响力或延伸到其他部门或司法管辖区［13］。他们需要这样做，因为他们有独特的、广泛的并经常模棱两可的目的［14］，但却相对狭隘的授权或能力范围。公共伙伴关系也应其他原因而形成。例如，服务提供商可能会与他们的地理邻居合作，以增加经营规模，并通过共享生产成本享受规模经济［15］。同时，联合对付邪恶或纵横交错的问题是也是重要原因［16］。

（二）跨界公共服务的公-私协作性供给模式

这种协作模式呈现出更大的多样性。分包和外包是两种常见的类型。在这种情况下，政府保留对私营部门全部或部分经营的服务的责任。然而，公私合作伙伴关系（PPP或P3）正在成为争议最多的协作模式。它们的区别，在于它们侧重于跨部门资源、风险和利益的共担。虽然服务是公开的，一般来说，这些资金是私人的。在某些协作模式中，相互支持甚至可能包括成立一家公司，如混合所有制公司或受管制的私营公司。在这两种情况下，政府都会交出部分管理职责，同时保留足够的管制，以确保公众利益得到保障。这种控制是通过维持控股权益或通过管理公司活动的法律和规章来保证的。

总之，私营部门参与公共服务的供给，虽然没有得到一致同意，但却得到了广泛的重视，因为它们具有许多可能有益于公共服务的资源。例如，通过与企业合作，地方政府可以获得资金投资；获得规模经济；获得管理、技术或专业知识；制定更灵活的服务条款，并分担风险；通过创新的、长期的公私合作，地方政府可以通过将私营部门领域，应用于公共服务的供给来节省资金:

（三）跨界公共服务的公-非协作性供给模式

西方非营利部门参与跨界公共服务的供给，通常以两种方式参与进去:第一，它们被征聘为审议安排，其承诺比通过传统的代议制民主制度实现更深入和更广泛的参与，可获得“开放更广泛的沟通渠道”和“知识共享”的好处。第二，非营利性组织是根据他们为少数群体或被排斥群体提供服务的专门知识而征聘的。例如，与非营利组织合作是为老年人提供公平护理的关键。

非营利部门参与跨界公共服务供给的主要原因，是弥补公共部门和私营部门的不足，发挥其利基市场（Niche Market）作用。如Weisbrod聚焦于公共部门的失灵，他认为“当人口多样化时，满足大多数人的服务可能会让许多人不满。因此，非营利组织可以理解为提供集体服务的替代机制。然而，经济和民主的联合力量经常限制公共组织提供一刀切的服务，而非营利组织则可以“更好地为少数具有特殊需要的目标人群，提供细分市场服务（Niche Segments）”［17］。此外，公共部门机构的重点，可能被政治家们对重新选举的追求所驱动。因此，非营利组织“相对于其他领域的机构具有比较优势，因为它们独特的模糊和混合结构，使他们能够克服委托—代理差距，中间选民的不情愿，政客对员工的微弱信息和缺乏市场兴趣等问题”［18］。市场失灵同样为非营利机构创造了空间。无论是捐赠者，还是消费者，人们转向非营利组织，因为他们信任他们以一种敏感而合乎道德的方式行事。事实上，非营利组织通常是为了保护消费者免受不道德的生产者的影响［17］。

总之，学者们经常认为非营利、第三或志愿部门拥有许多独特的优点。Osborne和Gaebler强调，第三部门活动“需要对个人的同情和承诺，需要对顾客或客户广泛的信任，需要实践个人关注（例如，日托、咨询，对残疾人或病人的服务），包括执行道德规范和个人行为责任”［19］。因此，非营利组织和志愿组织尤其能够理解和表达弱势群体、被排斥者和未被充分代表的群体的需要。因此，对于寻求提高服务供给决策公平性的公共组织来说，与第三部门组织的伙伴关系，因此被认为是朝着更加公平的公共服务结果的方向发展，即根据需要定义的服务分配。

综上三种典型公共服务协作性供给模式，学者Sharon S.Dawes和Ophelia Eglene等人提出的一种追求多种目标的跨部门组织（公共部门、私营部门和非营利组织），混合协作供给电子公共服务的概念模型。这个研究借鉴了跨组织关系、管理信息系统、公共管理和组织行为学的文献，设计出了协作形式和操作模型，如图1中的六个维度［7］。

以上三大类型协作性公共服务供给模式的多样性，反映了责任分担的程度，以及来自公共、私营、非营利部门、社区和公民个人的潜在合作伙伴的多样性。提供公共服务的组织间合作，可以从概念上讲，是从政府垄断（不共享）到私有化（责任的全面转移）的一个范围的连续体。

此外，成功的跨界公共服务协作性供给，还要考虑领导力、信任、风险管理、沟通和协调等四个要素。其中，领导力采取多种形式，由处于正式权威中的人，以及基于情景和专业知识的其他人加以运用。信任包括公众对倡议的必要透明度和公正性的信任；对参与者的动机和能力的人际信任。风险管理则通过管理、减轻或避免外部风险（主要来自于社会经济、政治和技术环境）和内部风险（源自项目的性质、参与者和他们的关系）的方法。最后，协调和沟通则依赖于工作人员、领导者和公众之中的多种信息共享，以及正式的治理结构和非正式的问题解决技巧。这四个要素在整个协作过程的每一个阶段都在发挥作用。

图1 跨界公共服务协作性供给流程模型

四、跨界公共服务协作性有效供给的启示

随着党的十九大的召开，我国进入中国特色社会主义新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在此背景下，在公共服务领域，跨界公共服务供给的低效率或缺失问题也凸显了出来，如何高效地、高质量地协作供给跨界公共服务，满足跨组织和跨地域边界的民众对高质量的公共服务需求，真正做到公共服务均等化，是当前亟待解决的问题之一。对此，本文在借鉴国外跨界公共服务协作性供给的有益经验，再结合中国实际，提出了以下对应策略。

（一）选择具有利益攸关的跨界公共服务协作供给项目

集体行动困境认为，每个个体都是理性并追求私利的，但个体的理性追求有可能导致集体层面的非理性结果。在跨界公共服务协作供给上，要想破解这种“集体行动困境”的问题，一个重要前提是公共服务协作供给的参与各方，应具有攸关的共同利益且是当前参与各方都迫切需要解决的共同协作项目，这是跨界公共服务协作供给成功的基础，也是驱动各协作供给主体最强劲的驱动力［20］。在此前提下，参与的各个社会供给主体，会按照“优势互补，互利互助，强强联合”的原则，寻求从协作中获益，从而实现双赢或多赢。

（二）签订具有强力政治支持的、正式的跨界公共服务协作供给协议

跨界公共服务协作供给要想成功，参与各方都应获得各自所在组织最高首脑的大力支持，这种强力的政治支持，是跨界公共服务协作供给成功的政治保证。在这种强力政治支持的基础上，再签订正式的协作供给协议书，以规则，甚至法律约束性条款来规范协作伙伴间的行动，解决了成员之间“搭便车”的问题，并为事后责任的追究提供了具体的参照准则［17］。这种协作供给协议要具有以下内容:

一是明确规定政治支持的程度，具体到负责协作的最高职位，从而获得行政权力支持度和政治合法性。二是组建有效的决策和领导机构，具体到各方应直接参与决策的成员及其职位，从而确保决策的有效性。三是建立有效地沟通和协调机制，以确保协作过程中障碍的消除。在协作供给的实施过程中，协作伙伴之间的冲突是难以避免的:①参与者之间具有不同的目标和预期；②参与者对协作的战略和战术有不同的观点；③某些参与者试图保护或扩大对协作工作和结果的控制；④协作中主导权的争夺。权力问题是冲突的主要根源，并在不同的协作阶段呈现不同的变化。四是明确的责任和利益划分，包括共同承担的风险，各方应提供的协作资源，以及应获得的利益。这种明确的责任和利益划分，可避免矛盾，解决争议，为协作提供一个良好运行保证机制。五是严谨的风险预防与控制机制。任何项目的实施，都有失败的风险存在，应建立全过程的事前、事中和事后的风险预防和评估机制，对项目的关键点实施动态跟踪和反馈机制，从而将项目失败的风险降到最低程度。

（三）构建网络化的跨界公共服务协作性供给平台

一是构建资金和技术共享平台。跨界公共服务协作性供给的项目有效实施，需要建立一个项目共同资金池，各方把运营的资金在这个资金池内统一使用。在此过程中，可引入社会资本投入，采取PPP公私合作方式或引入NGO参与进来，以解决政府直接运营的无效率和资金的不足。

二是构建信息一体化共享平台。按照“整合、共享、跨界、信任”的原则，构建跨界公共服务协作性信息共享平台，打造跨界、开放、智能和网络化的公共服务协作供给体系，提供资源整合、市场配置、技术咨询、技术成果转化、信息服务、政府政务、政府政策等等方面的资讯和帮助［21］。

（四）培训和提升跨界管理者的跨界管理技能、能力和行为

在跨界公共服务协作供给问题上，往往不适合陈旧的传统或例行的方法，其解决方法要求新思想、创造性、横向思维，并“忘却”专业的和组织的惯例和规范。为此，需要培养跨界管理者的人际关系、沟通、政治技能和对问题结构及其潜在解决方案的相关能；强调跨界管理者要具有创业和创新能力，极大的灵活性，需要熟练桥接（Bridging）兴趣、职业和组织发展，并对这种桥接要具有特别敏感性；擅长耦合问题、政策和政治，特别擅长投机性地回应“开放的政策之窗”；懂得如何在战略上定位参与者之间的耦合、相互依存和分裂；需要他们把一种有远见的、创造性的、横向思维能力和对机会主义的欲望结合起来，成为将问题和解决方案汇聚在一起的催化剂，在“让不太可能的伴侣在一起，打破繁文缛节，以不同的方式看待事物”中扮演重要角色［19］。

在《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中，我国明确提出了以普惠性、保基本、均等化和可持续为方向，按照“兜住底线、引导预期，统筹资源、促进均等，政府主责、共享发展，完善制度、改革创新”的基本要求，以提升城乡、区域、人群基本公共服务均等化水平。因此，跨界公共服务协作性供给的理论和经验，可为我国当前跨界公共服务供给改革提供有益的借鉴，以满足人民群众更高标准的跨界公共服务需求。