乡村振兴战略视角下农村“三变”改革的实践与思考——基于安徽省宿州市的调查分析

窦祥铭

（1.中共宿州市委党校 理论研究室，安徽 宿州 234000；2.宿州市农业委员会，安徽 宿州 234000）

一、问题的提出

党的十九大明确提出实施乡村振兴战略，为新时代农业农村改革发展提供了基本遵循和行动指南［1］。2014年，贵州省六盘水市在全国创造性地提出农村“三变”改革（即“资源变资产、资金变股金、农民变股东”）模式，揭开了我国农村新一轮改革的序幕，受到社会各界的高度关注，2017-2018年连续两年被写入中央一号文件，在贵州、安徽、重庆等省市示范推广［2］。农村“三变”改革与乡村振兴战略的精神及要求高度契合，能从实践层面较好地解决乡村振兴中“无人不兴”“无钱不活”“无业不旺”“无治不稳”等突出难题，为实施乡村振兴战略提供了新思路和新路径［3］。围绕农村“三变”改革，学术界主要在价值意涵、成效肯定、经验启示、风险防控、未来发展等方面进行了研究。目前学术界对农村“三变”改革的研究取得了一些积极成果，但还存在诸多不足:一是学理层面的研究成果相对少见；二是研究视角主要聚焦于贵州，特别是六盘水市；三是研究内容主要集中于农村“三变”改革实践经验介绍方面，对改革中存在的问题及其原因的分析不够深入且缺少调研基础。2016年以来，宿州市认真落实省委、省政府有关决策部署，注重顶层设计，坚持先行先试，强化工作创新，统筹推进农村“三变”改革工作，既激活了农业农村发展活力，壮大了村级集体经济实力，拓宽了农民增收渠道，也促进了农村一二三产业融合发展，破解了乡村治理难题，加快了脱贫攻坚步伐，为全市全面深化农村改革、大力实施乡村振兴战略探索了新路子。与此同时，通过调查研究发现，宿州市在推进农村“三变”改革工作中仍存在诸多限制性因素或问题，突出为农村产权流转交易市场建设滞后、对承接主体政策扶持力度不够、风险防范机制亟待加强、股份合作的规范化有待提高、指导机构与队伍建设相对薄弱等，这些问题从全省范围来看属普遍共性问题，它们的存在直接制约和限制了宿州市及全省农村“三变”改革的深入推进，需要及时研究并加以解决。本文以宿州市农村“三变”改革为研究对象，在深入调研的基础上，通过深入剖析提出具有科学性、针对性和实效性的对策建议，具有重要的理论和现实意义。理论价值方面，能为新时期我国“三农”理论、农村集体产权制度改革理论、农业供给侧结构性改革理论、乡村振兴理论等的发展和完善提供鲜活典型案例；现实价值方面，能更好推进宿州市及全省农村“三变”改革进程，促进乡村振兴，加快“四化”协调发展，提升宿州市及全省经济发展质量，并为全省其他地方正在探索推进的农村“三变”改革提供一些有益的经验借鉴与价值参考。

二、宿州市农村“三变”改革的基本概况

（一）工作进展

2016年7月，省委农村工作领导小组印发《“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革试点工作方案》，在全省正式启动农村“三变”改革试点工作。8月，为贯彻《方案》精神，省委农工办择优在全省选择11个县区的13个村率先开展农村“三变”改革试点，为全省农业增效、农民增收和农村改革发展培育打造示范样板，宿州市埇桥区付湖村成为全省首批改革试点村。付湖村农村“三变”改革试点主要围绕“农村土地承包经营权抵押贷款”和“土地股份合作”两项重点内容展开，取得了较好的改革试点与惠民成效，于2017年7月顺利通过省级检查验收。2017年5月，为落实《宿州市2017年政府工作报告》要求，宿州市委农村工作领导小组印发《宿州市“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革试点工作方案》，要求在泗县、砀山县启动整县推进农村“三变”改革试点工作的基础上，其他县区每个乡镇选择1个村开展试点［4］。2017年10月，宿州市在泗县召开全市农村“三变”改革观摩推进会，会上就《宿州市农村“三变”改革操作流程图》（见图1）对与会者进行了业务培训，并对全市农村“三变”改革试点工作作出新的部署和要求。目前，宿州市各县区均已出台农村“三变”改革试点工作方案，全市共确定试点村132个；同时，宿州市委农工办鼓励试点村外其他各村结合自身实际，自行选择内容开展农村“三变”改革，改革范围稳步扩大。

图1 宿州市农村“三变”改革操作流程

（二）主要模式

1．“资源变资产”模式

“资源变资产”，指的是村集体以集体土地、林地、荒山、水域、滩涂、草地等自然资源要素和闲置的房屋、设备等可经营性资产的使用权，通过协商或评估折价后，投资入股到涉农企业、农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体（以下简称“经营主体”），村集体取得股份权利。针对“资源变资产”，实践操作中，宿州市试点村主要进行了“变集体资源为入股资产”“盘活集体资产入股经营主体”“开展农村土地承包经营权抵押贷款试点”等具体模式探索。以埇桥区付湖村为例，付湖村农村“三变”改革试点内容涵盖了“资源变资产”的诸多模式。其中，在“变集体资源为入股资产”方面，付湖村2016年将174亩新增村集体耕地入股淮河粮食产业化联合体，合作开展粮食生产，实现村集体年增收17.4万元；在“盘活集体资产入股经营主体”方面，付湖村将闲置的原村公共服务中心12间房屋及1 000平方米场地作价40万元入股宿州市华容纺织有限公司，作为该公司的职工宿舍，宿州市华容纺织有限公司年分红付湖村8万元；在“开展农村土地承包经营权抵押贷款试点”方面，农业银行埇桥支行2016年为付湖村16个经营主体发放土地（流转）经营权抵押贷款610万元，2017年为9户农民发放土地（承包）经营权抵押贷款45万元，解决了群众生产资金不足的难题。埇桥区作为全国农村土地承包经营权抵押贷款试点县区，目前已累计发放土地承包经营权抵押贷款99笔2 645万元，有效缓解了农业融资难的问题。

2．“资金变股金”模式

“资金变股金”，指的是在不改变资金的使用性质和用途的前提下，将各级财政投入到农村的发展类、扶持类等资金（补贴类、应急类、救济类等资金除外），量化为村集体或贫困户持有的股金，集中投入到经营主体，村集体或贫困户享受股份权利。针对“资金变股金”，实践操作中，宿州市试点村主要进行了“财政涉农项目资金转变为村集体股金”、“财政扶贫到户资金转变为贫困户股金”等具体模式探索。例如在“财政涉农项目资金转变为村集体股金”方面，埇桥区付湖村将财政50万元酵母工程款入股淮海畜牧有限公司项目，淮海畜牧有限公司在每年保底分红付湖村l0万元的基础上，同时再视经济效益进行二次分红；在“财政扶贫到户资金转变为贫困户股金”方面，泗县通海村在充分尊重贫困户意愿的基础上，将26户无发展能力贫困户的小额扶贫贷款资金130万元（每户贫困户5万元）入股泗县致和新农村建设投资有限公司，每户贫困户每年可获固定分红3 000元。

3.“农民变股东”模式

“农民变股东”，指的是农民自愿以自有的耕地、林地的承包经营权、住房财产权（包括宅基地使用权）以及资金、技术等各种生产要素，通过协商或评估折价后，投资入股到经营主体，农民享有股份权利。针对“农民变股东”，实践操作中，宿州市试点村主要进行了“发展多种形式的土地股份合作”“开展农民住房使用权股份合作”“推进农村集体资产股份合作制改革试点”等具体模式探索。例如在“发展多种形式的土地股份合作”方面，永盛蔬菜合作社作为埇桥区沈家村农村“三变”改革的承接主体，积极通过土地股份合作的形式流转村内贫困户土地，土地租金每年每亩1 000元，同时主动吸纳他们进合作社务工，每月工资1 500-1 800元，直接带动贫困户增收脱贫；在“开展农民住房使用权股份合作”方面，泗县胡陈村胡二组10户农民将房屋使用权按每年每平方米20元的标准入股村股份合作社用于村级光伏发电场地建设项目；在“推进农村集体资产股份合作制改革试点”方面，泗县胡陈村通过开展农村集体资产股份合作制改革试点，共确定合法股民4 672人，量化集体资产总额626.9万元，其中资源性资产199.9万元，经营性资产356.1万元，非经营性资产70.9万元，赋予了农民对集体资产占有、收益等权能［5］。截至2018年6月底，宿州市已有120个村开展了农村集体资产股份合作制改革试点，共梳理集体资产2.77亿元，界定成员12.34万人，股权量化41.14万股，分红106.79万元，部分农民切实从改革中获得了收益，增强了幸福感。

三、宿州市农村“三变”改革对促进乡村振兴的机理分析

（一）有利于激发农业农村发展活力

当前农业农村发展进入新阶段，农村要素配置不合理问题突出，导致农业农村发展活力不足。宿州市在农村“三变”改革推进中，坚持市场导向，着眼要素配置，以产业为平台，以主体为载体，以股权为纽带，通过积极盘活农村“三资”（资源、资产、资金），不断激活农民“三权”（土地承包经营权、集体收益分配权、住房财产权），促进了农村各类生产要素的自由流动和优化配置，为农业农村发展注入新的发展活力，农业农村发展势头持续向好。2017年，宿州市现代农业“两区”（国家现代农业示范区和全国农村改革试验区）建设继续走在全国前列，农业增加值258.5亿元，增长3.6%，粮食生产实现“十四连丰”（41亿千克），农民合作社发展到11 465家，家庭农场5 909家，市级以上农业龙头企业635家，首创的现代农业产业化联合体模式连续六年被写入到省委一号文件并上升到国家层面在全国范围内推广（2017年10月由农业部等国家六部委联合下文推广）［6］。

（二）有利于壮大村级集体经济实力

宿州市为传统农业大市，农业人口多，发展底子薄，村级集体经济实力较弱，2015年有超过半数以上的村（59.4%）是无集体经营收益的“空壳村”，村级集体经济薄弱问题一直是宿州市“三农”工作的一大短板；同时，宿州市有大量的村集体资源、资产、资金处于荒废闲置或低效利用状态，其应有的效用未能得到有效发挥。宿州市通过农村“三变”改革，积极创造条件，将大量村集体荒废的资源、闲置的资产、分散的资金以股份（股权）形式投入到经营主体开展合作运营，借助产业项目平台，加大村集体在产业发展中的分红比例或收益，在实现村集体资源、资产、资金保值增值和高效利用的同时，也进一步拓宽了村集体增收渠道，壮大了村级集体经济实力，许多无集体经营收益的“空壳村”成功甩掉“穷帽子”。2017年，宿州市村集体总收入44 073.3万元，增长18.0%；当年无集体经营收益的（空壳）村242个，减少38.7%［7］。

（三）有利于拓宽农民增收渠道

农村“三变”改革的核心要义和最终目标是要拓宽农民增收渠道，建立农民增收长效机制，这是改革的出发点和落脚点［8］。宿州市通过农村“三变”改革，积极鼓励、引导农民自愿将其自有的资源、资产、资金、技术等入股经营主体，成为股权投资人或股东，参与经营主体的分红收益，赋予了农民更多的财产权利，促进了农民财产性收入的增长；同时，在推进农村“三变”改革中，宿州市还积极通过创新农村经营体制机制、促进农村一二三产业融合发展、加大财政转移支付力度等举措，促进了农民工资性收入、经营性收入和转移性收入的增加。2017年，宿州市农村居民人均可支配收入10 859元，增长9.5%，增幅高于全省平均水平0.6个百分点，居全省第3位；城乡居民人均可支配收入比由2016年的2.57∶1降为2.55∶1，城乡居民收入差距进一步缩小；农民居民人均工资性收入、经营性收入、财产性收入和转移性收入均有不同程度增长，其中工资性收入3895元，增长10.2%，经营性收入4 315元，增长10.5%，财产性收入127元，增长7.6%，转移性收入2 522元，增长6.9%（见表1）。2018年上半年，宿州市农村居民人均可支配收入6 745元，增长10.1%，居全省第2位。

表1 2017年宿州市农村居民可支配收入增长情况

（四）有利于促进农村一二三产业融合发展

实施农村“三变”改革，推进农村一二三产业融合发展，既是深化农业供给侧结构性改革的重要内容，也是促进农村持续较快增收的重要支撑，更是激发乡村振兴活力的重要举措［9］。宿州市在农村“三变”改革推进中，采取多种扶持和激励措施，积极引进、培育、壮大一批对农村资源、劳动力、农产品依赖程度高、规模大、实力强、信誉好的经营主体，通过建立“企业+合作社+村集体+农民”的多方合作模式，大力引导经营主体参与农村“三变”改革，延伸了农业产业链和价值链，促进了农村一二三产业融合发展，为农业产业化加快发展奠定了基础。2017年，宿州市（规上）农产品加工产值1 153.24亿元，占全省农产品加工产值的10.2%，居全省第3位，增长10.2%，增幅高于全省平均水平1.0个百分点［10］。2018年1-5月，宿州市（规上）农产品加工产值占全省农产品加工产值的10.8%，居全省第1位，增长8.5%，增幅居全省第6位。

（五）有利于破解乡村治理难题

乡村治理是国家治理体系的重要内容和基层基石，破解乡村治理难题是实现乡村振兴战略的内在要求和重要保证。随着农村“三变”改革进程的不断加快，宿州市引入的经营主体和农业项目也在不断增加，通过实施开展股份合作，在实现农民与经营主体“联产联业、联股联心”的同时，也为农民提供了大量的就业务工机会，让农民专心发展产业，改变了农民传统的生产方式、生活方式和思维方式，乡村社会变得更加和谐稳定；同时，宿州市通过农村“三变”改革，村集体以集体资源、资产、资金入股经营主体发展产业，村集体收入大大增加，增强了村两委为农村提供公共产品和服务的能力，夯实了农村基层党组织从事党务活动、发挥带动致富作用的物质基础，农村“无钱办事、无业成事、无人管事”等问题得到有效解决，推进了乡村治理方式的现代化。

（六）有利于加快脱贫攻坚步伐

农村“三变”改革发源于贫困地区，是探索精准扶贫模式、加快脱贫攻坚步伐的重要制度创新，在推进贫困地区脱贫攻坚、促进贫困群众增收致富等方面取得了显著成效。宿州市通过农村“三变”改革，贫困户收入大大增加，为加快脱贫攻坚步伐找到了解决路径。首先，宿州市积极引导贫困户将其自有的土地等资源、财政扶贫到户资金入股经营主体，参与分红，实现了贫困户资源、资金的资本化和股份化，增加了贫困户的财产性收入；其次，通过农村“三变”改革，宿州市很多贫困户的身份从农民变为（经营主体）股东，他们从自留地上获得解放后，通过就业务工也获得了一定的工资性收入。2017年，宿州市贫困人口由2016年的27.8万人减至16.2万人，贫困发生率由5.3%降至2.9%，贫困村由219个减至115个，脱贫攻坚步伐大大加快，在省级考核中居全省第2位［11］。

四、加快推进宿州市农村“三变”改革的对策建议

（一）注重统筹协作推进

农村“三变”改革是一项复杂细致的系统工程，政策性强、牵扯面广、操作程序多、工作难度大，必须注重统筹协作推进。目前，宿州市农村“三变”改革工作主要由市县农业部门牵头实施，工作统筹协作不够。为此建议:要把农村“三变”改革与农业供给侧结构性改革、农村土地“三权分置”改革、农村集体产权制度改革、农村经营体制改革等统筹起来，与脱贫攻坚、美丽乡村建设、现代农业发展、农村基层党组织建设等结合起来，协作推进，最大限度地释放改革的综合效益；农业、林业、金融、国土等相关职能部门要把农村“三变”改革作为本部门的一项重要工作，加强协调配合，强化政策扶持，尽快形成“上下联动、合力推进”改革的工作局面。

（二）加快农村产权流转交易市场建设

农村“三变”改革涉及农村各类产权的流转和交易，需要健全完善的农村产权流转交易市场作平台。通过调查发现，为落实2018年8月《宿州市推进农村产权流转交易市场建设实施方案》的相关要求，目前宿州市各县区虽然都挂牌建立了农村产权流转交易市场，但由于受到人财物及场地等各种因素的限制，存在覆盖面不宽、交易品种单一、交易数量偏少、市场服务能力不足等问题，无法为农村“三变”改革提供有效服务，与中央与省提出的有关建立健全农村产权流转交易市场的要求还存在一定差距。为此建议:要以县区为重点，以乡镇为支撑，充分利用已有的交易场所、服务设施和机构人员，加快建立具有一定覆盖面、运营质量可靠、服务功能齐全的农村产权流转交易市场；要强化对农村产权流转交易市场建设的指导、协调、管理和监督，进一步丰富进场流转交易的农村产权品种，拓展交易市场在资产评估、项目推介、抵押融资、法律服务等方面的市场服务功能，确保农村产权流转交易依法有序、规范透明运行［12］。

（三）加大对承接主体政策扶持力度

推进农村“三变”改革，培育壮大承接主体是关键,承接主体经营得成功与否，不仅直接决定了农村“三变”改革的成效，更直接关系到村集体和农民参与“三变”的收益能否得到持续有效保障，具有明显的特殊性和重要性［13］。在农村“三变”改革推进中，宿州市市县两级政府通过系列化的政策扶持，积极为培育壮大承接主体营造良好发展氛围、创造有利发展条件，但就整体而言，宿州市市县两级政府对承接主体的政策扶持力度仍存在较大的欠缺和不足，突出为承接主体在财政、金融、信贷、保险、税收、用地、用电、人才等方面缺少具有针对性的政策扶持，特别是承接主体融资难、用地难、保险难等问题依然突出，这在很大程度上制约了承接主体参与农村“三变”改革、带动村集体和农民增收致富作用的有效发挥。为此建议:要加大对承接主体的政策扶持力度，出台支持优惠政策，着力解决承接主体在财政、金融、信贷、保险、税收、用地、用电、人才等方面遇到的困难，帮助承接主体做大做强，使承接主体真正成为带动村集体和农民增收致富的“领路人”［14］。

（四）强化风险防范机制建设

随着农村“三变”改革的不断推进，一些潜在风险和不良倾向需要警惕并重视。首先是经营主体亏损把控风险。农村“三变”改革的实施项目大都是特色农业产业项目，普遍面临自然风险和市场风险双重压力。基层反映，大部分“三变”承接主体（经营主体）的经济实力和抗风险能力不强，特别是近年来面对粮食价格下跌、自然灾害多发等严峻形势，一旦连续出现产品滞销或经营亏损，经营主体可能会陷入经营困境，无法兑付村集体和农民的入股收益和分红，极端情况下会导致集体资产流失，容易诱发矛盾，影响农村社会稳定。从调查情况来看，宿州市各县区有关农村“三变”改革风险防范“阀门”的设置还很松软，削弱了经营主体的避险防范能力。一是各县区对经营主体防控风险的政策扶持力度不够，目前只有埇桥区设立了2 000万元的风险补偿金，用于农村土地承包经营权抵押贷款风险防控，对经营主体进行贴息，各县区均未设立专门针对农村“三变”改革的风险基金或补偿金［15］；二是农业保险作用有限，各县区普遍只向经营主体提供政策性农业保险（主要针对大宗农作物和主要畜产品），此类保险参保品种少、赔付标准低、勘赔定损难、理赔程序复杂，难以满足经营主体日益增长的保险需求；三是经营主体自身风险防范意识不强，很少有经营主体从（税后）利润中提取一定比例的资金设立风险防控金（准备金），用以应对可能出现的各类风险。其次是农业生产资源“非农化”及破坏风险。一方面，经营主体都是实行规模化生产，在土地流转或入股后必然会导致田块边界不清，有的耕地可能会被改变用途用于“非农化”和“非粮化”经营，长期来看可能会危及粮食安全；另一方面，经营主体为追求利润最大化，难以避免会存在过度使用、不当使用土地等现象，造成土地资源被破坏，将来即便农民退地退股，土地也难以再用于农业生产。为此建议:要探索设立多种形式的政府风险基金或补偿金、经营主体风险防控金（准备金），用于保障极端情况下村集体和农民的基本股权收益，或者用于特殊情况下对亏损经营主体的资金支持和贷款贴息，最大限度地降低经营主体的经营风险；要进一步加大农业保险支持力度，在推动政策性农业保险“提标扩面”的基础上，鼓励保险公司开展商业性补充保险，扩大特色农产品保险覆盖面，引入农作物收入保险和目标价格保险，将参与农村“三变”改革的经营主体优先纳入保险范围，切实提高农业保险的风险保障作用［16］；要探索建立和实施“基本农田保护经济补偿制度”，加大对粮食生产的扶持力度，提高农业生产的比较经济效益，降低农业生产资源的“非农化”和“非粮化”风险。

（五）规范股份合作机制

推进农村“三变”改革，其核心就是实行股份合作，打造股份农民，赋予农民更多财产性权利。［17］通过调查发现，宿州市各村在与经营主体开展股份合作中还存在诸多不规范的地方，需要进一步规范完善。一是农村集体资产评估不规范，集体资产评估属于村务管理重大事项，应通过专业机构来完成，但就目前情况来看，各村对集体资产的评估多为自我评估或私下协商评估，评估方式简单落后且缺乏科学合理依据，容易导致评估结果失真和集体资产流失；二是入股合同管理不规范，由于缺少标准的合同文本和专门的合同管理部门，各村在农村“三变”改革中签订使用的合同及约定随意性较大且缺乏有效监督控制，容易造成在发生争议或法律纠纷时，村集体和农民因为缺少原始支持依据而出现权益受损；三是利益分配不规范，目前各经营主体对村集体和农民入股收益的分配普遍采用“保底收益+股份分红”的方式，但在具体收益分配的股比确定和分配顺序上往往缺乏有效规定，加上双方信息不对称，容易导致经营主体隐瞒真实收入情况，损害村集体和农民的合法股权收益。为此建议:要通过政府补贴、降低行业准入门槛等措施，鼓励和引导专业机构进入农村产权评估市场，开展社会化、市场化的评估服务，避免村集体和农民资产被低估，防范农村“三变”改革中的资金风险［18］；要制定规范的合同文本和合同管理办法，明确合同管理部门，加强合同管理，建立合同备案机制，指导村集体、农民、经营主体等相关主体按规范签订使用合同，监督参与各方按合同约定履行各自的权利和义务；要采用严格的股比确定方法对股权配置进行量化操作，在股权设置中将村集体和农民的股份设置为“优先股”，确保村集体和农民的股权收益有保障。

（六）加强指导机构与队伍建设

农村“三变”改革任务重、难度大、涉及广、矛盾多，特别是对经营主体的资格审查、标准合同的制定管理、入股模式的选择、资产运营风险的评估等落实到县乡基层需要专业机构和专职人员进行指导和规范。近年来，由于乡镇机构改革（乡镇政府撤销七站八所），人员分流严重，宿州市原有的基层经管体系被完全打乱，目前全市实有基层经管人员92人，其中专职人员仅42人（埇桥区4人，萧县1人，砀山县6人，泗县29人，灵璧县2人），多数乡镇既无经管机构、又无专职经管人员，县乡经管工作出现“断层”，特别是“人少事多”的矛盾在基层经管战线表现得异常突出，严重影响到农村“三变”改革工作的正常推进［19］。为此建议:要认真贯彻2016年5月《宿州市人民政府办公室关于加强基层农村合作经济经营管理机构建设的意见》精神，根据实际情况，在未设置经管机构的乡镇尽快明确办事机构，可单独设置，也可挂牌成立，工作经费纳入乡镇财政预算，根据乡镇人口的数量，借鉴安徽省天长市的有关经验，按“万人一名”的标准在乡镇配备专职经管人员，确保农村“三变”改革工作落实到基层“事有人做、责有人担”［20］。