公路代建市场的经济分析

吕晓宇，赵文义

(1.海南省交通工程建设局，海南 海口 570208; 2.长安大学，陕西 西安 710064)

0 引 言

随着交通运输部《公路建设项目代建管理办法》的颁布和实施，公路代建市场有了全国性的运行规则和操作办法，对于促进公路代建市场的健康发展具有重要的里程碑意义。但是，《公路建设项目代建管理办法》属于政府主管部门的行政规章，还没有达到行政法规或者法律的层级，很多规定仅限于原则性，很多问题还需要学界、业界共同合作与深化研究，使公路代建市场的管理规则逐步提升层级并更加符合市场运行的实际情况，从而促进公路工程管理咨询服务市场的发展壮大，提升服务能力和国际竞争力，为政府职能转变提供基础条件。本文试图解读公路代建市场形成的经济原因，以及公路代建市场的内部结构、职能和权力配置、风险分担、价值链分解等内在逻辑。

1 公路建设业主的组织成本与交易成本

公路建设业主要实施对公路建设项目的管理，可以有两种选择：一是自己组建管理团队，直接生产公路建设管理这种服务产品；二是从公路建设市场购买公路建设管理这种服务产品，而能够提供公路建设管理这种服务产品的市场就是公路代建市场。公路代建服务属于公路代建市场提供的服务产品，公路代建企业是公路代建服务的提供主体。从经济成本的角度来看，公路建设业主选择自己生产还是从公路代建市场购买公路建设管理这种服务产品，要对组织成本和交易成本进行权衡。

公路建设业主选择自己生产公路建设管理这种服务产品要付出组织成本，从公路代建市场购买公路建设管理这种服务产品要付出交易成本。面对逐步新增的公路建设项目，公路建设业主就会面临选择自己生产还是从公路代建市场购买公路建设管理这种服务产品，选择自己生产就意味着公路建设业主的规模会逐渐增加，从而组织成本就会上升，否则就会增加交易成本。如果公路建设业主选择自己生产公路建设管理这种服务产品的组织成本较小，就应该倾向于继续招聘人员、扩大规模；如果公路建设业主选择从公路代建市场购买公路建设管理这种服务产品的交易成本较小，就应该倾向于向公路代建市场购买服务。只要公路建设业主的组织成本还小于交易成本，规模扩张就是有利可图的。但是，随着公路建设业主规模的逐步扩张，组织成本增加的同时，边际组织成本也会递增。因此，随着公路建设业主规模的逐步扩张，从公路代建市场购买公路建设管理这种服务产品的交易成本就会与自己生产的组织成本相等，公路建设业主也就达到了最优规模。同样的道理，随着公路代建市场的发育和竞争程度的提升，向公路代建市场购买服务的交易成本也会逐渐降低，公路建设业主应该考虑逐步解聘部分员工，从而缩小规模。

公路建设业主的规模与交易成本和组织成本的互动关系如图1所示[1]。公路建设业主的组织成本与交易成本分析，为公路代建市场的形成提供了经济成本方面的解释。当然，公路代建市场的成因是多方面的，政府职能转变与小政府大市场的制度诉求都是推动公路代建市场形成的重要原因。

图1 公路建设业主的组织成本与交易成本

2 公路建设业主与代建市场的相互关系

公路建设业主的建设管理业务外包，催生了公路代建市场，与此同时公路代建市场的发展与竞争也在促进公路建设业主的转型与变革。公路建设管理服务或者说公路代建服务可以视为一种服务产品，这种服务产品的生产需要人力资本、物质资本等生产要素，公路建设业主自己生产这种服务产品，需要自己组织相应的生产要素，因此公路建设业主需要付出组织成本。公路建设业主通过建设管理业务外包，从公路代建市场直接购买这种服务产品，就不需要自己组织生产要素来生产，从这个意义上来说，公路建设业主与公路代建市场之间存在替代关系，这种替代关系是要素市场与产品市场的替代[2]。

公路代建市场可以说是由很多公路代建企业组成，公路代建企业是公路代建市场的核心主体，公路代建市场提供的公路建设管理服务产品也是通过公路代建企业来提供的。在公路代建市场中，公路代建企业通过组织生产要素来生产公路建设管理服务产品，进而出售给公路建设业主，通过赚取商业利润获得扩大再生产和持续发展的能力，促进公路代建市场的规模增长和发展繁荣。因此，公路代建市场也是分层次的，包括要素市场和产品市场，即生产公路建设管理服务产品所需的要素市场和完整的公路建设管理服务产品市场，要素市场经过公路代建企业的组织，形成公路建设管理服务这种完整的服务产品。从这个意义上来说，公路建设业主与公路代建市场之间的替代关系是指公路建设业主基于要素市场的自己生产与公路代建管理服务产品市场之间的替代。要素市场应该是更为基础的市场，公路建设业主和公路代建企业都要基于这个要素市场生产公路建设管理服务产品，因此，公路建设业主与公路代建市场之间的替代关系也可以视为公路建设业主与公路代建企业之间的替代关系。

要素市场—公路代建企业—公路建设管理服务产品—公路代建市场，这个链条共同组成了公路代建市场的供给侧，在供给侧内部公路代建企业与公路代建市场之间不存在替代关系，而是互补关系，因为公路代建企业是公路代建市场本身的运作方式，没有公路代建企业就不会有公路建设管理服务产品，没有公路建设管理服务产品，也就不会有公路代建市场。公路建设业主属于公路代建市场的需求侧，只有需求侧才会有选择需求与不需求的空间，因此公路建设业主与公路代建市场之间存在替代关系，可以选择需求公路代建市场，也可以选择不需求而自己生产。

公路建设业主与公路代建市场之间的相互关系如图2所示，公路建设业主与公路代建市场之间的替代关系表现为①和②的替代关系。公路建设业主与公路代建市场之间存在替代关系，说明公路建设业主要么选择公路代建市场来购买服务产品，从而缩小规模，要么选择要素市场来自己生产，从而扩大规模。公路代建市场的培育和发展，为公路建设业主规模的缩小提供了基本条件，也为政府职能转变和小政府大市场的制度诉求提供了现实的可能性。

图2 公路建设业主与代建市场的相互关系

3 公路建设业主与代建企业的职能分担

公路建设业主对公路建设项目进行自我管理时，既要负责具体管理业务又要承担管理风险，两项职能都由公路建设业主承担。公路建设业主对公路建设项目进行外包管理时，公路建设业主的职能事实上进行了分解，公路建设业主主要承担管理风险，但是由于公路建设项目的公共属性、隐蔽属性等，公路建设业主也要参与必要的过程监督和管理；公路代建企业主要负责具体管理业务，但是由于代建合同的不完备属性、工程管理行为监督的困难性以及信息的不对称性等，公路代建企业也要承担一定的管理风险。

图3 自管模式下公路建设业主职能合一

图4 代建模式下公路建设业主职能分解

从公路建设项目的自管模式演化到代建模式，公路建设业主职能的演化与分解，类似于从私人企业到股份企业演化中企业家职能的演化与分解。图3表示自管模式下公路建设业主职能合一；图4表示代建模式下公路建设业主职能分解，完整的公路建设业主职能由公路建设业主和公路代建企业共同承担，公路建设业主承担斜线下部的职能(以承担管理风险为主)，公路代建企业承担斜线上部的职能(以负责具体管理业务为主)[3]。

图5 代建模式下公路建设业主职能缩减

随着公路代建市场的发展和成熟，应该逐步提升《公路建设项目代建管理办法》的层级，如果像项目法人制度、招标投标制度、合同管理制度和工程监理制度一样，也能够把公路代建制度提升为法定制度，同时强调公路代建企业的终身质量责任，强化公路代建企业的主体性和诚信度，公路建设业主的职能就可以进一步转移给公路代建企业(图5)，公路建设业主的规模就可以进一步缩小，甚至直接融合到政府主管部门之中，公路建设项目法人直接由政府主管部门来承担，把公路代建服务的采购直接纳入政府采购框架来完成，这样政府的职能也就自然转变了，小政府大市场的制度框架也就形成了。公路建设业主承担的必要的过程监督和管理职能也可以逐步向公路代建企业转移，因为只要公路代建市场足够发育和成熟，声誉机制、责任机制能够充分发挥作用，各种关键数据和隐蔽工程施工关键环节的视频资料能够足够公开，同行的监督也许更为彻底。当然这是理想目标，目前公路代建市场与这样的理想目标之间还有相当的距离。

4 公路代建项目所有权配置与风险分担

从公路代建市场的实践来看，公路代建企业通过承担公路代建项目的建设管理服务能够获得的主要收入有固定报酬和节余分成，固定报酬和节余分成都通过代建合同来约定，公路代建企业获得固定报酬已经达成行业共识，但是公路代建企业是否应该获得节余分成，目前还没有达成行业共识。

根据企业的契约理论中的交易成本理论，企业被看作是一系列契约的链接，进一步把企业所有权定义为剩余索取权和剩余控制权的组合，从企业内部来看是要素交易的合同，包括劳动合同和资本合同等，企业所有权的内部结构与定价成本有关，由于对管理服务这种劳动要素直接定价的成本过高，所以管理者最好能够分享企业的部分剩余索取权[4]。参照企业契约理论中的交易成本理论的逻辑，项目也是一系列契约的链接，公路代建项目的所有权也就由相应的项目剩余索取权和项目剩余控制权共同构成，项目节余也就是项目剩余，项目剩余控制权是指代建合同没有明确约定的权利，代建合同明确约定的权利称为特定控制权，项目剩余控制权和项目特定控制权共同构成了项目控制权[5]。由于对公路代建企业的建设管理服务直接定价的成本过高，所以公路代建项目的剩余索取权最好由公路建设业主与公路代建企业分享，也就是说公路代建企业应该获得节余分成。

根据企业契约理论中的代理理论，企业所有权应当与边际贡献最难估价的投入要素相联系，最难监督其行为的要素应该获得企业所有权[6]。参照企业的契约理论中的代理理论的逻辑，由于公路代建企业边际贡献最难估价而且其行为最难监督，所以公路代建企业应当获得公路代建项目的部分剩余索取权，也就是说公路代建企业应该获得节余分成。风险分担是利益分享的前提和基础，公路代建项目的所有权配置要与风险分担相匹配，从而实现公路代建企业责、权、利的统一，风险分担体现的是责任，拥有项目剩余控制权体现的是权力，拥有项目剩余索取权体现的是利益。通过特定控制权只是实现了风险的初始分担方案，只要有剩余控制权的存在，就会通过公路建设业主与公路代建企业之间的事后协商和治理进一步约定剩余控制权，使剩余控制权逐步转换为特定控制权，公路代建项目的所有权配置也会随着剩余控制权的缩减而逐步实现优化，因此风险分担是与公路代建项目的所有权配置互动互构的一个动态调整过程，如图6所示。

图6 公路代建项目所有权配置与风险分担的互动互构

5 公路代建市场的核心-外围结构与价值链分解

图7 公路代建市场的核心-外围结构

从公路建设业主的自我管理到具体建设管理业务的外包，形成了公路代建市场，公路建设业主在公路代建市场中处于上游的需求方，公路代建企业处于下游的供给方，没有公路建设业主的需求，就不会有公路代建市场的存在，因此公路建设业主处于公路代建市场的核心地位，公路代建企业围绕着公路建设业主争取代建业务，公路代建市场具有典型的核心-外围结构特征，如图7所示。对于特定地区，公路建设业主可能只有一个或者少数几个，在需求侧处于垄断地位，公路代建企业要相互竞争获取少数的代建机会，虽然从表面上看双方通过代建合同实现平等的合作，但是从实际地位上来看双方具有不平等性。公路建设业主自我管理时，提供的是建设管理服务产品，体现的是公共价值，包括安全价值、质量价值、时间价值、资金价值、环保价值等。从公路建设业主独自提供，到公路建设业主与公路代建企业共同提供，建设管理服务产品所体现的公共价值进行了分解，公路建设业主主要承担管理风险并负责对公路代建企业的监督管理，公路代建企业负责具体的建设管理业务并承担一定程度的风险，建设管理服务的价值链分解到公路建设业主和公路代建企业2个承担主体中。

从理论上来看，公路建设业主和公路代建企业都应该追求公共价值，但实际上公路代建企业更看重商业利益，公路建设业主更看重公路工程的按时完工和投入使用，双方都可能会忽视安全价值、质量价值、环保价值等这些公共价值。从公众—政府—政府主管部门—公路建设业主—公路代建企业这个委托代理链条来看，无论如何精心设计代建合同以促成风险分担，公路建设业主作为项目法人，都肩负着公共责任，是最终的风险承担者，而且当公路建设业主对公路代建企业产生依赖时，公路代建企业就会在这种委托代理关系中拥有更多的自主选择权，形成对公路建设业主的锁定，使得预期转移给公路代建企业的风险转回公路建设业主[9]。因此，从公路建设业主到公路代建企业的价值链分解要达到一种均衡，既要促使公路代建企业提高管理效率，公路建设业主又要保持适度的控制力，也就是说公路建设业主要保持一定的管理能力。公路建设管理需求的不确定性为从公路建设业主到公路代建企业的价值链分解提供了合理性，小政府大市场的制度诉求与政府职能转变为这种价值链分解提供了合法性。

6 结 语

通过对公路建设业主的组织成本与交易成本分析，进一步明确公路代建市场形成的经济原因。通过公路建设业主与代建市场的相互关系分析，明确公路建设业主与代建市场的替代关系，为公路建设业主规模的缩小提供合理性解释，为小政府大市场的制度诉求和政府职能转变提供合法性。同时，通过公路建设业主与代建市场的相互关系分析，补充、细化和深化了科斯关于企业与市场关系的“大海和岛屿”的著名比喻，企业与市场的替代关系并不是泛泛存在的，只有在区分市场需求侧与供给侧的情况下，需求侧相对于供给侧的市场才存在替代关系。通过公路建设业主与代建企业的职能分担分析，进一步明确公路建设业主与代建企业的相互关系。通过公路代建项目的所有权配置与风险分担的分析，论证公路代建企业获得公路代建项目的节余分成具有合理性。通过对公路代建市场的核心-外围结构与价值链分解的分析，进一步厘清公路代建市场的内部结构和运行规则。