公路代建市场的价格机制分析

赵文义，吕晓宇，赵久柄

1. 长安大学，陕西 西安 710064

2. 海南省交通工程建设局，海南 海口 570208

3. 中交第一公路勘察设计研究院有限公司，陕西 西安 710075

背景

从1993年开始，中国就逐渐在厦门、上海、深圳等地设立包括公路建设项目在内的代建制改革试点，主要目标是将政府投资项目的建设管理由投资、建设、管理和使用四项职能一体化模式转化为投资、建设、管理和使用四项职能相互分离的模式。

2015年7月1日，为了提高公路建设项目的专业化管理水平、推动工程管理的现代化进程而制定的法规《公路建设项目代建管理办法》正式实施。一些省市也陆续颁布了公路建设代建制改革的管理办法及相关规定。目前，公路代建市场仍处于规范和培育阶段，传统的管控思维导致代建管理服务价格过低，如果不能突破目前的代建取费模式，可能会形成公路监理市场后的又一个工地悲剧。本文系海南省交通科技项目（JT20170898006）的阶段性成果，主要梳理公路代建市场的价格影响机制、价格导致的公地悲剧及其治理思路。

公路代建市场的交易标的

市场是交易的场所或机制，公路代建市场交易的标的是代建管理服务。对于公路建设业主来说，建设管理服务可以有两个来源：一是自己搭建建设管理服务队伍；二是到公路代建市场上购买建设管理服务即代建管理服务。

如果公路建设业主选择到公路代建市场上购买建设管理服务，可能的原因有三个：一是公路代建市场提供的建设管理服务成本更低；二是限于政府职能转变、治理体系现代化改革等非简单市场交易成本的考虑，不能或者不允许自己搭建建设管理服务队伍；三是为了推行代建制改革的需要，即便是公路建设业主拥有自己搭建的建设管理服务队伍，也要到公路代建市场上购买建设管理服务。

海南省属于为了推进政府职能转变、治理体系现代化改革的需要，而不允许自己搭建建设管理服务队伍；西藏、新疆属于基本做不到自己搭建符合公路建设要求的建设管理服务队伍；陕西省则属于推行代建制改革的需要，因为陕西高速集团、陕西交通建设集团的建设管理服务能力都很强。

公路建设业主自己搭建建设管理服务队伍面临着由工程建设规模的波动而导致的人员安置困难，而且由于政府投资的公路建设业主基本上有三种形式——政府主管部门、事业型管理机构和政府控制的国有建设企业，不利于政府职能转变和治理体系现代化改革，也不利于构建“小政府、大社会、大市场”的格局。

代建服务价格的影响机制

价格机制可以协调供给和需求，也就是亚当·斯密所说的“看不见的手”。对于公路代建市场来说，价格机制可以催生供给，代建管理服务的价格提高可以催生更多的代建企业，从而使公路代建市场得以很好地培育。但是，代建管理服务的需求不仅仅是价格机制的作用，还涉及行政管理体制、政府职能转变、治理体系现代化等改革所提供的需求。价格机制也可以起到资源配置的作用。对于公路代建市场来说，主要体现在人力资源的配置上，代建管理服务的价格提高后可以吸引更多高层次的工程管理服务人员。价格机制还可以起到提高质量信号的作用，在公路代建市场中，更多高层次工程管理服务人员的加入，会提升代建管理服务的质量。

从公路代建市场的整体来看，随着代建管理服务的价格下降，公路代建市场的供给量就会减少，而且在减少的供给量中，那些拥有更多高层次工程管理服务人员的代建企业退出，就会出现所谓的“逆向选择”问题，因为高质量的代建管理服务在较低的价格之下将不再划算，结果是剩下来的代建企业所提供的代建管理服务的平均质量下降；另一方面，随着代建管理服务的价格上升，公路代建市场的供给量就会增加，而且在增加的供给量中，那些拥有更多高层次工程管理服务人员的代建企业加入，使高质量的代建管理服务在较高的价格之下将变得有利可图，而且相对来说更有竞争力，结果是市场上代建企业所提供的代建管理服务的平均质量提高。代建服务价格对服务质量的影响机制如图1所示（图1来自《管理经济学》第78页，李自杰著，2007年版）。

图1 代建服务价格对质量的影响曲线

图1中横坐标p代表代建服务价格，纵坐标q代表代建服务平均质量。代建服务价格对质量的影响曲线的第一个特点是向右上方倾斜，表示代建管理服务的平均质量将随着代建服务价格的上升而提高；第二个特点是向上凸出，表示尽管代建管理服务的平均质量将随着代建服务价格的上升而提高，但是提高的速率却越来越慢，也就是说代建服务价格的变动对代建管理服务平均质量的影响是递减的；第三个特点是与横坐标的交点大于零，表示在代建服务价格下降到零以前（p0），代建管理服务平均质量就已经降到零，整个公路代建市场消失；第四个特点是代建服务价格对质量的影响曲线逐渐逼近q1，但是不可能达到，因为服务质量不可能是完美的。

代建服务价格导致的公地悲剧

公地悲剧源于1833年威廉·佛司特·洛伊在讨论人口的著作中所使用的比喻，加勒特·哈丁于1968年在《Science》上将这个概念加以延伸，讲述的是理性牧人无限制增加牧群规模而导致公共牧场毁灭的故事，影射个体利益与公共利益相冲突的社会陷阱。正如亚里士多德所言：“那由最大人数所共享的事物，却只得到最少的照顾。”

在公路代建市场中，按照目前的代建计费模式，代建取费标准过低，每个代建企业都不愿意投入太多人力，尤其是既有技术又有经验的高层次工程管理服务人员，这最终必然会导致代建效果差强人意，从而弱化甚至否定代建制的功能和作用。除了代建企业，代建行业从业者也是如此，由于代建取费标准过低，代建从业者的报酬肯定不会高，于是就得过且过或者把精力用在权力寻租上，从而弱化代建效果。从表面上看，公路代建市场的情况似乎与公地悲剧不同，理性牧人更多地索取，而代建企业或者代建从业者是更少地付出，但是在既定收入下的更少付出就是单位付出的更多索取。市场环境可以视为公共资源，代建企业或者代建从业者可以视为理性牧人，理性牧人的追求最终会导致公共牧场的毁灭，代建企业或者代建从业者的理性追求也会导致代建制度的失效。

我国工程监理市场几十年的实践就是典型的公地悲剧的案例。曾几何时，我国工程管理领域对监理制度寄予了太高的期望，把监理单位视为中立的第三方，但是监理市场的实践证明，过低的工程监理取费标准难以支撑监理制度的理想。2016年，新修订的《公路工程施工监理规范》调整了监理单位的定位，回归咨询服务的本质属性。

代建服务价格的治理思路

公路代建市场目前仍然属于新兴市场，处于逐步规范和培育过程之中。根据基本的底层商业规则，应该遵循“物以稀为贵”的准则，允许先进入代建市场的代建企业获得超高利润，从而发展壮大，提高竞争力，吸引更多企业进入代建市场提供代建管理服务，通过充分市的场竞争回归正常市场利润。从市场培育的角度来看，先进入的代建企业为市场开拓和培育提供了公共性，理应得到更多的市场回报甚至是政府补贴。但是，计划经济的传统管控思维依然严重地束缚公路代建市场的培育和发展，僵化与过低的代建取费标准会把代建管理服务牢固地锁定在低水平状态。

如果不能突破目前的代建取费模式，按照市场需求提供高水平的代建管理服务并获取应有的市场回报，公路代建市场很可能会继公路监理市场后再一次重蹈公地悲剧的覆辙，更无法培育具有国际竞争力的公路建设咨询企业。因此，必须突破传统管控思维，遵循党的十八届三中全会提出的治理体系现代化目标，推进政府职能转变，处理好政府-市场-企业、中央-部门-地方、政府-社会-公众这三组关系，协调政府主导改革与市场决定性作用的关系，加强顶层设计与基层探索的有机结合，通过合理的利益表达和博弈机制，动员和吸收社会力量推进改革。