建设项目压覆重要矿产资源评估相关因素的探讨

■ 陈晓甫/刘亚彬/李宏志

（贵州省国土资源勘测规划研究院，贵阳 550004）

0 引言

《中华人民共和国矿产资源法》第三十三条规定，“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床”[1]，其目的是使工程建设项目实施后尽量避免或者减少压覆已查明的矿产资源，特别是重要的矿产资源。

重要矿产资源一般为非可再生资源，储量有限，一旦工程建设项目选址实施后压覆矿产资源，就会造成矿产资源不能开采利用的严重损失。为此，国家先后两次出台规范建设项目压覆矿产资源审批管理工作的文件[2-3]，但未制定相关建设项目压覆矿产资源评估的相关规范或技术要求，对评估区范围、压覆区范围的确定未有明确规定。

目前很多学者对建设项目压覆矿产资源评估的相关内容进行了探讨，主要对压覆矿产资源审批管理工作、评估方法及估算等进行研究[4-12]。除张士虎、高灶其等人对评估的具体因素进行研究外，涉及实际评估工作中的关键因素确定的研究较少。本文通过对比研究云南、吉林、浙江等八个省份关于建设项目压覆矿产资源评估的相关技术规范或通知文件，对实际评估工作中建设项目类型的确定、围护带的取值、评估区范围以及压覆区范围四个因素进行分析比较，提出了解决其中矛盾的方案，为建设项目压覆矿产资源评估工作和政府部门决策提供一定参考。

1 围护带宽度

维护带是确定压覆范围的基础，其宽度大小与建设项目类型有关。目前多省的建设项目类型确定主要参照《建筑物、水体、铁路及主要井巷煤柱留设与压煤开采规范》（安监总煤装〔2017〕66号文）中的有关规定，根据建设项目的重要性、用途以及受开采影响引起的不同后果共分为特、Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ五个等级，其对应的取值分别为50m、20m、15m、10m、5m。围护带为“三下压煤规范”中的专业术语，在压覆矿产资源评估中也常被引用，其含义与建设项目类型对应的“保护法”或“保护（管理）条例”或“管理办法”中的控制区范围、安全保护区范围基本相同，但是在二者的具体取值上往往有所差异。以公路为例，“公路安全保护条例”中控制区范围以道路类型确定，而“三下压煤规范”中围护带则以道路等级确定：如某公路为国道二级公路，“公路安全保护条例”确定的控制范围为20m，“三下压煤规范”中围护带取值则为15m；若为高速路，前者不低于30m，后者最大为20m。

“三下压煤规范”主要针对的是煤矿区而言，而压覆矿产资源评估所涉及的对象不单是煤矿区的建（构）筑物，因此在评估时应根据实际情况科学合理地确定建设项目保护等级以及对应的围护带取值；若建设工程项目有“保护法”或“保护（管理）条例”“管理办法”的，应按其规定取值。

2 评估区范围

在进行建设项目压覆矿产资源评估时，应合理确定评估区范围。除评估建设项目范围内是否压覆矿产资源外，还需评估建设项目边界之外的一定距离（即评估区范围）内是否压覆矿产资源。自国土资发〔2010〕137号文发布以来，各省（区、市）对建设项目压覆矿产资源评估区的定义、范围都缺乏一个系统性的管理规定或技术要求；直到2016年重庆市出台了《重庆市建设项目压覆矿产资源评估技术要求》[13]，对评估区作了定义。该《评估技术要求》中指出“评估区是根据建设项目类型及相关法律、法规、规程、办法等所规定的禁止从事采矿、采石、取土、爆破作业的范围，或‘三下压煤规范’图解投影圈定的保护煤（矿）柱范围”。不仅如此，重庆还明确了不同建设项目类型的评估区范围，这对重庆市压覆矿产资源评估工作的系统性和完整性具有重要的指导意义。除此之外，其它省份对压覆矿产资源评估区范围的确定方法都比较粗略，各省份的管理要求也不同，如云南省规定评估区为用地范围外延50～100m；吉林省则规定评估区为：线性工程中心线两侧各400m，点状工程为征用土地范围向四周外扩300m。也有部分省份对一些类型的建设项目采用不低于《爆破安全规程GB 6722-2003》中规定的300m安全爆破距离作为评估区范围。表1为各省（区、市）建设项目压覆评估区范围对比。

表1 八省（区、市)建设项目压覆评估区范围对比

根据表1，工程建设项目类别不同，相应的“保护法”或“保护（管理）条例”“管理办法”规定的保护范围也不同，这是导致评估区范围较难确定的主要原因，也是各省份标准不一的根本所在。但有一点可以确定：尽管各省份大都缺乏规范性的技术要求，但对评估区范围的确定方法基本上都是根据不同建设项目类型对应的“保护法”或“保护（管理）条例”或“管理办法”中规定的保护范围，结合安全爆破距离和“三下压煤规范”确定评估区范围。

3 压覆区范围

与评估区一样，自国土资发〔2010〕137号文提出建设项目压覆区一词以来，其范围如何确定一直缺乏统一的规定或技术要求。本文对建设项目压覆区的理解为：建设项目实施后，导致评估区范围与矿业权（矿产地）重叠范围内矿产资源不能勘查开发利用的空间分布范围。调研发现：各省份对建设项目压覆区基本都分为地面（露天开采）矿业权（矿产地）压覆区和地下（井工开采）矿业权（矿产地）压覆区；露天开采矿业权以查明资源储量范围与建设项目评估区范围重叠的部分作为压覆区范围；地下开采矿业权以查明资源储量范围，按“三下压煤开采规程”，采用移动角图解投影圈定的矿区（矿业权）范围内的保护煤（矿）柱范围即为压覆区范围。

一直以来,由于没有统一的规范标准，从业人员在建设项目压覆区的认识上参差不齐，对不同建设项目类型对应的“保护法”或“保护（管理）条例”“管理办法”的引用和使用尺度上也千差万别。

以公路工程省道为例，分地面压覆和地下压覆情况进行讨论：

(1)地面压覆：如重庆市规定，评估区范围为300m，压覆区按公路安全条例执行，即公路工程省道用地外缘外推100m与露天开采矿业权（矿产地）查明资源储量范围重叠的空间范围，如图1中的L-P范围，根据图示该项目不压覆矿产资源；而部分省份则是依据《爆破安全规程GB 6722—2003》来确定压覆区，即为公路工程省道用地外缘外推300m的安全爆破距离与露天开采矿业权（矿产地）查明资源/储量范围重叠的空间范围（M-N），根据图示则该建设项目压覆兴旺砂场矿产资源。由此可见，不同的规定会导致不同的结论，甚至会造成国家矿产资源权益的损失。

图1 建设项目压覆矿产资源评估模式图

(2)地下压覆：这主要取决于对压覆区范围的确定是否考虑评估区及安全采深等因素。如图1，若不考虑评估区范围也不考虑安全采深，以该项目围护带为界，根据“三下压煤规范”，采用移动角圈出的压覆区范围为A-B的空间范围；若不考虑安全采深，但考虑评估区范围的限制, 则压覆区为A-C的空间范围，而根据“三下压煤规范”，采用移动角圈出的B-C的空间范围则可定性为不影响C26煤层煤炭资源的正常开采范围，作不压覆处理；若考虑安全采深，假设该煤矿该煤层的安全采深为500m，无论是A-B还是A-C的空间范围都可定性为不影响C26煤层煤炭资源的正常开采，作不压覆处理；但目前许多省份都不引用安全采深概念。

由于没有统一的规范标准，从技术上看以上各种压覆处理方式均合理；但从行政管理角度看，对同类建设项目压覆情况多样的处理方法也不利于维护建设项目业主方、压覆矿产资源业主方的正当权益。因此正确地理解压覆区范围和合理地确定其范围关乎整个压覆矿产资源评估工作，同时也对矿政管理具有重要的意义。

4 讨论

(1)建设项目类型及围护带的宽度不能简单直接引用“三下压煤规范”，应根据实际情况科学合理地综合取值，若建设工程项目有“保护法”或“保护（管理）条例”“管理办法”的，应按其规定取值；若无则考虑参考“三下压煤规范”。

(2)工程建设项目类别不同，其相关的“保护法”或“保护（管理）条例”“管理办法”的规定也不一样，因而建设项目评估区范围较难确定。但是其作为压覆矿产资源评估的基础条件，应规范明确不同建设项目压覆矿产资源评估区的范围，这对压覆矿产资源评估工作的客观性和准确性具有重要意义。

(3)对建设项目压覆区范围的理解和压覆区的确定方式，影响着压覆矿产资源评估的结果，也关乎建设项目业主方、压覆矿产资源业主方的正当权益，应制定统一的规范标准加以解决。

综上，统一的规范标准是解决压覆矿产资源评估工作矛盾和压覆矿产资源管理问题的关键，是工程建设项目的实施避免或者减少压覆已查明的矿产资源依据。为此，建议国务院地质矿产主管部门在各省（区、市）管理实践基础上，依据相关法律法规、条例、相关地质规范并结合不同的建设项目类型特点，制定统一的规范或技术要求。