新方位中自然资源“十四五”规划思考与建议

■ 张 兴

（国土资源部咨询研究中心，北京 100035）

“十三五”规划实施“时间过半、任务过半”，科学规划是龙头，依照惯例，从2019年开始，有关部门将会开始研究制定新的五年规划问题，迈向高质量发展的新时代新阶段。自然资源部的组建和职能定位，标志着我国自然资源管理职能和理念发生了很大变化，“大规划、大监管、大服务”职能为自然资源“十四五”规划的制定提出了更多的难题，面对当前新的需求亟待深入了解和提前谋划相关规划的基础理论研究工作，找准自然资源“十四五”规划期及更长远时期新方位发展的主要难点，找到打开“难点”之门的“钥匙”，为推进自然资源治理系统性、整体性、协同性提供必要的科学支撑[1]，谱写自然资源管理改革发展新篇章。

1 自然资源“十四五”规划面临的新趋势与新挑战

自然资源是发展之基、生产之要，自然资源开发利用保护事关经济社会发展全局。“十四五”时期，从国际形势看，当前世界正处于大发展、大变革、大调整的重要时期，贸易和投资保护主义日趋抬头，世界经济复苏仍存在很大不确定性，全球政治、经济、社会等领域不可预见的黑天鹅、灰犀牛事件不断发生，对全面完成“十三五”规划期后半程既定目标带来不利影响，同时资源战略属性和政治属性凸显，“资源保护主义”政策进一步加剧，地缘政治日趋复杂，资源国际合作面临新的挑战。从国内形势看，我国经济发展进入新常态，全面深化改革进入深水区，供给侧结构性改革任务繁重，推进改革的敏感程度、复杂程度前所未有，资源结构调整、转型升级和全面深化改革加快自然资源管理体制机制创新艰巨时期[2]，影响改革向纵深推进的“硬骨头”还很多。第十四个五年（2020—2025）规划将是把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国新征程和实施“两步走”战略的第一个五年规划，自然资源“十四五”规划不仅是“十四五”期间自然资源管理的战略性和系统性谋划，更是推进自然资源质量变革，提高资源要素供给质量，转向解决好优化资源要素配置供给结构，深化自然资源改革发展实践的关键。随着中央和国家机构改革的不断深化，在自然资源属性及自然资源管理状况的基础上，提出了建立综合统一的自然资源管理大部制，自然资源部踏入新时代全面深化改革的新征程，我国自然资源的管理体制与机制正发生深刻的变革，资源管理加快实现由传统社会公共管理向现代社会公共治理的转变，资源管理发展理念也正由传统资源要素型管理转向资源功能型管理，新方位中统筹谋划“十四五”时期自然资源管理部门对我国国土空间管理的监督与宏观调控的功能定位，促进土地、矿产、海洋、森林、草原等自然资源保护、合理开发利用。

在国际资源形势复杂多变、国内经济下行压力加大的大背景下，自然资源管理工作正面临着新的挑战，资源管理领域深层次矛盾和问题亟待解决，我们须客观认识资源供需变化的新常态，密切关注大国博弈中资源市场和资源配置态势，胸有成竹，才能做到精准地分析和预判。超前谋划自然资源“十四五”规划中应关注的重大问题，如由自然资源数量不足与生产生活简单需求之间的矛盾转向自然资源质量不高与人民美好生活水平不断提高之间的矛盾，由自然资源开发利用的“有水快流”转向自然资源开发利用的“细水长流”，由资源供给保障的一切为了经济发展转向兼顾经济发展与资源可持续利用，由坚定“人定胜天”转向回归“天人合一”等，深入开展规划编制前的基础研究。先谋后动，聚焦重点，把握关键，形成规划思路，明确规划重点，确保空间规划的科学性，为研究起草自然资源“十四五”规划夯实基础。

2 自然资源“十四五”规划编制中的难点问题

2.1 自然物质生产和社会物质生产之间的矛盾

马克思曾指出，在人类社会发展的任何一个水平上，社会物质生产过程不仅包括人的生产活动，而且包括自然界本身的生产力[3]。在人与自然的关系中，人类受时空推移自然与社会规律的合力作用，形成不断向更高经济社会发展阶段演化的大趋势[4]，从物质生产的角度，人与自然之间的相互作用是社会生产力与自然生产力相互关系的一定形式，长期以来人们只承认社会物质生产，过于重视生产力价值的实现，而忽视自然物质生产价值甚至不承认非实体性物质和能量的存在，以损害自然物质生产的形式进行社会物质生产[5]，在资源总量得不到发展的情况下，不得不通过消耗资源存量以图生存，引发自然资源数量不足与人类生产生活简单需求不足的矛盾。社会不同发展阶段，人的需求又有所不同，当较低层次的需求得到满足后，必然产生较高层次的需求，随着社会发展和生活水平的提高，需求的层次和内容不断发展和增加，人们需要享有更多的获得感、幸福感、安全感。而自然资源的分布具有一定的规律性，各个地区资源的质量是有差异的，分布也不均匀，当前主要表现为自然资源质量不高与人民生活水平不断提高之间的矛盾。“十四五”时期将是解决我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的新元年，推动高质量发展解决不平衡不充分发展问题，不能刻舟求剑，更不能闭门造车，及早统筹安排，全面深入谋划至关重要。要通过深化自然资源“十四五”规划中的基础理论研究，分析研究自然物质生产和社会物质生产之间的矛盾，解决协调人与自然物质生产不同的价值取向。

2.2 自然资源资产价值核算问题

GDP是反映一个国家或地区生产成果的最重要指标之一，GDP的这类功能是必须肯定的。我国目前核算GDP，主要是生产法＋部分行业的收入法。就GDP本身而言，许多方面它并不反映或反映不全面，因此要研究GDP指标局限性问题。党的十八届三中全会《决定》提出：“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。”尽管GDP扣除了生产过程中的中间投入，但这些被扣除的中间投入不涉及生态环境成本，也就是说，生态环境恶化不直接影响GDP；另外我国GDP核算制度，国家GDP和地区GDP分别独立核算，往往由于地区之间重复统计、国家和地区使用基础资料不完全一致、政绩考核导向等导致地区GDP和国家GDP不一致。“十四五”规划期如何根据自然资源保护和管控的现实需要编制反映主要自然资源实物存量及价值量变动情况的资产负债表，摸清自然资源资产存量、质量家底及其变动现状，反映经济活动主体对自然资源资产的占有、使用、消耗、恢复和提质情况，完善自然资源对GDP的功能判定，是加强新时代自然资源要素资产管理新课题，这需要通过基础理论研究新课题催生新的资源管理理论，以新理论引领新实践。

2.3 多元规划协调磨合问题

规划是统筹人口、资源、环境、经济、社会协调发展的基础性、战略性、长期性的综合方案，是空间开发利用和时序安排与布局。国土空间规划是联系自然资源与经济社会活动的最直接纽带，长期以来，因国土空间规划的技术基础不够扎实，空间规划体系不健全及规划之间关系不明确，不同部门规划重叠、交叉，多重规划现象[6]，对开发强度和发展潜力的“短板”要素制约缺乏综合分析，过于重视发挥区域资源环境优势而忽视区域资源环境“短板”要素制约，造成了资源浪费和环境破坏等问题，给国土空间规划编制和实施带来不利影响。“十四五”时期自然资源整合后，规划理念须提升，对规划编制提出了更高要求，要制定科学、合理、可行的规划，前期规划编制设计、方案论证的理论研究应尽早开展。应重点研究多元规划体系中的不同规划的功能定位界定问题，国土空间规划与国家经济社会发展规划及其他各类单项规划或者产业专项规划等多元规划之间的关系如何协调磨合，化解多元规划自然分区与行政区矛盾，解决好规划间的衔接问题。

3 自然资源“十四五”规划编制的对策建议

3.1 先谋后动，尽早启动规划编制的基础理论前期研究

重视规划前期精细化的研究，是规划编制的基础，也是编制前期准备的重中之重。以问题为导向，立足现实，捕捉新时代自然资源管理中遇到的重大问题，做到有的放矢，要尽早着手自然资源“十四五”规划前期的自然资源资产属性与分类、自然资源与生态环境的关系，自然资源有偿使用制度、自然资源用途管制、自然资源管理能力建设等方面议题的基础研究，助力自然资源管理理念方式的创新，筑牢底座，实现管理政策措施的科学化、精细化和高效化。一是结合党的十九大提出的新要求、新战略、新任务，筛选新常态下自然资源管理中突出的新矛盾和问题，勤于抒困，着眼长远，用新视野、新思维认真分析“十四五”期间面临的重大战略性问题。围绕重点任务、重点领域、重点区域以及重点项目等，完善重大问题研究指南，确定自然资源“十四五”前期基础性、全局性、前瞻性的研究课题。二是深入调研，开展分阶段、分批次重大问题研究，全面聚焦深化改革、转型升级、创新驱动、结构调整、跨越发展，增加基础研究供给，为起草规划编制基本思路，高质量、高起点编制自然资源“十四五”规划直接“发力”，同时尽早开展面向2035年的自然资源综合研究，为十五年发展规划纲要（2021—2035年）前三个五年规划提供一个大的规划框架、基本蓝图以及在时间与空间上合理安排的指导方案，为新时代自然资源管理夯实基础。

3.2 聚焦重点，准确研判规划编制中的热点、难点问题

科学判断形势是编制规划、描绘蓝图的基础和依据。规划是政府管理社会和经济的公共政策手段，这也是自然资源行政管理的一项基础性工作。着眼于现代化新征程，针对“十三五”规划实施中的重大热点、难点问题研究，对标聚焦，将宏观微观环境与行业研究有机结合，对未来发展趋势进行预测，并对在规划实施过程中可能出现的问题做好预案。

“十四五”规划时期所面临的国内外经济形势与“十三五”规划时期相比将会有很大不同，我们要主动适应新变化、新情况，站在新的历史起点上进行自然资源资产总量、结构和供求关系的变化趋势分析；准确把握人民日益增长的美好生活需要的内涵和外延，吃透城乡融合一体化、乡村振兴战略中土地政策和扶贫攻坚中的资源政策；做好供给侧结构性改革中自然资源管理高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价以及制度供给等方面的热点、难点问题研究，科学研判国际与国内形势，统揽全局，精准施策，做好维护国家资源安全、能源安全的应对配套措施和政策储备，研究提出应对总体思路、路径和规划框架，以更好服务于自然资源“十四五”规划《纲要》编制。谋大篇布大局，更需我们抓实抓细自然资源“十四五”规划的起步工作，这样规划才更加精细化、科学化，体现出新时代新征程的新特点、新举措。

3.3 把握关键，以规划引领统筹高质量发展

未雨绸缪，开好局、起好步，关键在系好规划的第一颗扣子，务必把编制高标准规划作为各项工作的重中之重。党的十九大以来，国土空间的统一规划、自然资源的统一管理更加明确，系统化解决国土空间规划的用途管理和开发保护问题，更需新思维、新方法、新体系，研究推动自然资源管理高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价以及制度供给，以实现自然资源管理高质量发展，因此基础研究的“系统化思维”是更高层次解决新问题的重要助推力量。自然资源管理要紧紧围绕我国经济高质量发展的需求，结合构建国土空间开发保护制度体系，探索建立自然生态空间用途管制制度，需统筹规划的编制和实施，进一步完善空间规划体系和空间发展总体布局研究，迈向空间“全方位管控”。又针对性地分析空间规划与经济社会发展之间的关系，突破传统的空间规划理念思维，研究提出优化自然资源空间布局的具体方案，编制各级各类规划的准则和指南，提出自然资源“十四五”规划的空间布局思路、重点以及加快推进的对策措施。

建议以规划为龙头，优化空间治理和空间结构，建立以空间规划为基础、以用途管制为重要手段的空间开发保护制度。完善新时期地域空间规划体系[7]，实现“多规合一”，明确空间准入，整合空间规划职能，在规划体系上实行“1+X”模式，即宏观规划（如国土空间规划）+专项规划（如矿产资源规划、土地利用规划、海洋规划、水资源规划、林业规划、草原规划、城市规划、主体功能区规划等）。在层级上建立国家、省、市、县四级规划体系，构建空间规划统领、专项规划衔接、分级管理的空间规划体系。琴瑟相系，抓准关键，打造自然资源从“多规合一”到“空间规划”无缝对接的顶层设计和科学规范标准的“钢尺”，对关乎空间规划全局的“硬骨头”，积极探索和构建全新的空间规划衔接、协调、均衡的契合点，统领高质量发展的国土空间开发利用和保护格局，为编制科学有效的自然资源“十四五”规划和制定自然资源规划法提供前提和可靠的技术支撑。