法国自然资源管理体制规章概述与启示

■ 马朋林

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

1 法国自然资源概况

法国领土包括本土和海外8个地区，国土面积共64万平方公里。法国是农业大国，农用地占国土面积的52.7%，其中可耕地占33.4%，永久作物占1.8%，永久牧场占17.5%；法国森林覆盖率达到29.2%[1]，私有林多于国有林；法国河流众多，水量丰富；海岸线长4853公里，领海12海里。

法国矿产资源主要有铁、盐、硫、铝土矿、锌、铀、锑、砷、钾、长石、萤石和石膏等。经过快速的开发，法国的大部分矿山因资源枯竭而停止开采，大量的钾肥、铀、盐和硫资源因战略储备需要停止开采。煤炭曾是法国主要的矿产资源，但最后一座煤矿也于2004年关闭。铝土矿、铅、锌和银的来源仍然存在，尽管数量很少。多数矿产资源和石油、天然气不能满足国内需求，其中石油资源国内产量只能满足全国需求的1%[2]，严重依赖海外进口①https://www.worldatlas.com/articles/what-are-the-major-natural-resources-of-france.html.。

法国在土地资源、矿产资源、水资源、森林资源等自然资源管理方面处于世界领先地位，同时也重视海外资源开发，几大石油、矿业公司业务遍布世界各地。

2 法国自然资源管理机构

2.1 中央政府概述

法国本届政府内阁于2017年5月组建，共有16个内阁部（见表1），与上届内阁相比发生很大变动。此外总理府还管理100多个下属机构。这些组织共同构成法国中央政府管理框架[3]。

表1 法国中央内阁部名单

内阁部所属的司、局、办公室等机构是各内阁部开展各项管理工作、行使职能的主要力量。虽然中央政府内阁部经常变动，但司、局、办公室等机构相对稳定，具有较强的独立性，长期稳定地承担各自工作。在新政府调整内阁部的职能时，只是整体变更隶属关系，各司、局、办公室等机构职能和人员及其领导相对固定。

2.2 自然资源管理主要机构

法国自然资源管理呈现分散的特点，涉及的管理部门较多，结构较为复杂，但是一类自然资源多由一个部门管理。即使出现多个部门合作管理同一事项，也有较为明确的分工和规定。目前，涉及自然资源管理的部门有生态转型部、经济和财政部、领土和谐部、农业和食品部、海洋国务秘书处[3-4]，见表2。

在法国本土和海外地区，内阁部通过地方政府中的自然资源管理机构和部属的区域性派驻机构，共同来保证政策的有效实施。由于巴黎大都市区的特殊性，生态转型部等内阁部设立有专门的机构来参与管理巴黎地区事务[5]。上述内阁部管理和监督的下属机构超过100家，参与自然资源管理工作的下属机构也众多，具体见表3。

表2 法国涉及自然资源管理的中央机构

表3 内阁部所属机构自然资源管理职责

3 法国自然资源管理法规和制度

3.1 法国法律体系

法国是大陆法系的发源地，实行成文法律制度，制度比较完善，现在世界许多重要的法典、制度、原则都起源于法国[14]。《宪法》是法国的根本大法。《宪法》规定，法国的法规分为法律和行政规章。法律由议会通过，行政规章分为多类，根据法律效力排序为政令、命令、通报，政令又分为总理政令、部委政令、行政法院政令等[15]。国际条约和欧盟法律在法国适用。国际条约中有些条款在批准后直接具有法律效力，有些条款则通过法国法规实施发挥其效力。欧盟法律规定，成员国必须在规定期限内将欧盟法律转入本国法律，期限届满后成员国不得保留或继续适用违反欧盟法律的法规。

3.2 自然资源管理主要法律

在法国自然资源管理的法律法规中，法国宪法之外，主要分为三类：一是综合性法律，如《法国民法典》《环境法》和《公证法》；二是一种资源或某一空间资源的管理，如《矿业法》《森林法》《农业指导法》等；三是参照法律制定了一系列的行政规章，对自然资源管理工作做了更为详细的规定[16]，见表4。这些法律和行政规章，共同组成了自然资源管理的制度体系。

表4 涉及自然资源管理的主要法律

3.2.1 综合性领域

《法国民法典》是法国最重要的法律之一，在法国自然资源管理中具有极其重要的地位，是制定单门类自然资源法律的重要参考。法典正文除总则外分为三编，其中第二编“物法”主要是关于各种财产（包括自然资源）和所有权及其他物权的规定，包括财产的分类，财产所有权、用益权、使用权，地役权和役权等内容。例如，确立了农村土地、森林等私有制度，农村土地的用益物权包括出租、买卖、无偿转让和抵押等多种形成。第544条规定，所有权是绝对地享用和处分物品的权利，但法律或条例禁止的除外。第552条规定，土地所有权包括地上和地下部分，土地所有权人可以对地下进行合适的挖掘或建筑，享有从发掘中得到地下财物的权利，但矿产法律法规中规定的变更不受此条规定的限制[16]。

《环境法》是法国环境、生态、资源等领域的基本法律，广泛涉及自然资源管理工作。其中大量条款涉及自然资源管理的各个环节，对各类自然资源开发和保护中的生态和环境问题做了详细的规定和要求。《环境法》不仅是制定其他法律有关环境条款的参考依据，也是涉及水资源和国家公园管理的主要法律。第2卷第1部分为水资源和水环境管理，详细规定了水资源规划、水资源利用、水资源管理结构和机构设置、供水、税费等各方面内容。第3卷自然空间卷，对海岸线、岛屿、国家公园、自然保护区等管理也做了详细的规定[16]。

3.2.2 矿产资源领域

《矿业法》和《第2006—649号法令》是法国矿产资源管理的主要法律法规，涉及法国本土和部分海外领土范围内陆地、大陆架的矿产资源勘查、开发、产权管理等各个环节。《矿业法》是法国矿业管理的基本法律，也是矿业管理的统筹纲领；《第2006—649号法令》是根据《矿业法》制定的行政规章，对矿产资源开发环节进行了更为详细的规定，法律效力等级低于《矿业法》[16]。除此之外，其他涉及矿产资源领域的法律还有《城市规划法》。

矿产资源所有权方面，根据《法国民法典》规定，法国土地附属品的产权属于土地所有人，但矿产资源实行地表权和地下权分离的制度。土地所有权人不享有某些地下矿藏开采权利，露天矿藏虽然属于土地所有人，但也需通过国家授权才能进行开采和转让。矿产资源开发方面，《矿业法》规定，只有国家或者得到国家授权才可以对矿产资源进行勘查和开发。所有勘查和采矿作业均受到地方行政长官和中央行政服务部门的行政监督。根据法律授权，地方行政长官和生态转型部下属各地区的12家区域环境、规划和住房管理局共同负责油气采矿权审核，所在地区企业油气资源开发工程建设申请，全程监督确保企业在生产过程中履行环境和安全法规。企业可以向管理机构和所在地政府提交独家探矿研究申请。采矿权的期限最长50年，每次延期的期限最长25年[2]。

3.2.3 土地资源领域

法国土地分为私有和国有两种，以私有为主。土地资源所涉及的主要法律是《城市规划法》和《农业指导法》。城市建设用地管理主要遵循《城市规划法》的规定；农业和林业用地管理关系紧密，都是由农业和食品部负责，涉及的法律是《农业指导法》。此外，《环境法》和《住房和建筑法》等法律也有相关的条款涉及到土地管理工作。

在建设用地方面，法国领土和谐部在各大区及地方共有35家地方公共土地管理局（EPF）[17]。根据《城市规划法》第321条规定，管理局的主要工作是通过购买等形式获得土地，资金来源于所辖地区特殊税及国家信托基金。获得土地后，管理局开展土地整理工作，拆除附有建筑、进行土地修复等。然后将土地出售给社区政府或社区政府委托的开发商，进行住房、社区、公共设施建设。管理局对社区提供技术支持，促进土地开发优化。

在农业用地方面，法国具有在国际上较为成熟的农村土地管理制度。《农业指导法》制定了多条涉及农村发展方面的规定，例如农业和林业土地分配和规划（第112条、第121条）、山地农业与牧区发展（第113条）、农村建筑转让（第124条）、林地造林和保护（第126条）、农村土地流转（第141条至第143条）等[16]。

在农业用地流转方面，法国具有完善的农业土地流转制度，主要由农业财政政策和完善的中介组织来进行保障。农业财政一方面直接提供资金支持，向大规模农场进行倾斜，对主动兼并或实行联合经营的农户减免税款；另一方面，在社会保障体系制度上向失地农民倾斜。中介组织方面，根据《农业指导法》第141条规定，设有土地整治与农村安置公司（SAFER）。SAFER作为非营利机构，由各地区的16家独立机构组成，职能包括管理土地流转交易、促进土地和农业的平衡及可持续发展。第143条规定，对于农民的流转土地，SAFER具有优先购买权。

在农业用地流转方面，法国公证制度发挥着重要作用。农业公证也是法国公证的主要领域[18]。根据《法国民法典》《农业指导法》《公证法》等法律规定，农村土地的租赁合同签订、租赁合同转让等行为必须经过公证才受法律保护，公证书具有强制执行效力，不受任何人质疑。

3.2.4 森林资源领域

法国森林资源主要分为国有和私有两类。《森林法》和《农业指导法》是管理森林资源的主要法律，此外森林的管理和开发也要遵循《环境法》的相关规定。《森林法》是法国管理森林资源和林业发展的基础法律，分为共同准则、国有森林管理和私有森林管理等三编，详细规定了森林所有权、管理机构设置、保育保护、开发、种植、生态服务、执法等内容，并对法国海外不同领地的森林管理作了特别规定，此外《森林法》还涉及狩猎、畜牧业、山区生态等方面内容。

《森林法》规定的森林所有权是指林业土地的所有权，对林业土地的管理主要以《农业指导法》为主。《森林法》规定，法国推行森林所有权与经营权分离政策，政府不直接经营国有森林，其职能仅限于制定林业政策。国家森林办公室是负责森林资源管理的政府部门，负责制定全国森林和林业的管理政策，管理法国国有和各级政府所拥有森林资源，并在全国设有区域性的大区森林管理中心负责具体的管理经营工作[19]。

4 法国自然资源管理特点和启示

4.1 管理特点

(1)自然资源管理相对集中。近些年法国中央内阁调整较为频繁，最近几次改革遵循实行大部制原则，旨在精简机构，减少内阁成员数量。根据自然资源管理面临的形势和内阁精简机构的要求，自然资源管理也逐渐呈现集中的趋势。虽然当前管理职能依旧分散在多个内阁部门，但是对于单一类的自然资源管理，总体上是以一个部甚至一个部属机构为主，基本实现了一种事务由一个部门负责。

(2)自然资源管理法律完善。作为大陆法系的发源地，法国在自然资源领域拥有完善的法律体系。不仅在自然资源管理的基本方面做了明确的规定，在一些细节方面（例如管理机构设置、权力、人员组成、运行机制等）也都做了详细的规定，为开展自然资源管理提供了详细的法律支撑，成为了法国自然资源保护和发展的保障，使得法国的自然资源管理工作处于世界领先行列。

(3)重视自然资源产权。法国拥有完善的财产登记制度和体系，对自然资源在内的财产产权所有和处置有着详细的规定。《法国民法典》和其他法律明确包括自然资源在内各类财产的所有者权益，对财产的收益、处置等有详细的规定，充分保护产权所有人的利益。

(4)重视自然资源管理民众参与。法国有很多委员会、协会、办公室等机构参与到自然资源管理中。这些机构不仅开展咨询、协调、评估、建议等工作，部分机构还拥有立法、管理、审批、政策制定等权力。机构成员不仅包括政府机关职员，还有自然资源所有者、专家学者、社会民众等。《农业指导法》规定地方农村土地开发委员会成员需要包括本区域内三名未开发土地所有者代表和三名已开发土地经营者代表。《森林法》第221条和第222条规定，国家森林办公室最高管理者为董事会，其成员不仅有中央和地方政府官员，还包括生态、自然、环境、经济等领域专业人士。社会公示制度也广泛应用在自然资源管理工作中。在政策制定、申请与变更审核等重要环节，政府必须将信息面向社会公示，听取民众意见。这些制度确保了社会民众能够全面参与到自然资源管理工作中，资产所有人、社会民众的权益得到充分保护。

4.2 启示

(1)做好自然资源领域立法。我国已经建立起成套的自然资源法律体系，但单行法律和条例众多，相互之间存在交叉甚至冲突，缺少统一的综合性自然资源法律。在全面推进依法治国和实行自然资源全面统一管理的背景下，需要有一部综合性的自然资源法对自然资源领域管理的具体工作进行基本性的规定，以满足管理需求。同时，应当减少单门类资源管理法律法规数量，做到一个门类资源依据一部法律法规管理；细化法文条款的具体内容，增加对管理细节的规定；尽量避免重复立法、重复出文而引起的法律之间冲突，确保自然资源管理全过程实现有法可依、有法能依，以法律建设推动自然资源管理的各项工作。

(2)健全自然资源资产管理体制。作为老牌资本主义国家，法国建立了以土地所有权为基础的自然资源产权制度。与法国不同，我国是以公有制为基础，需要加快推进我国自然资源资产产权、自然资源资产管理体制研究工作，解决目前在自然资源资产管理领域暴露出的各项问题，建立健全我国的自然资源资产管理体制，重视产权化管理，为自然资源的合理开发利用与保护，全面推进生态文明建设，实现绿色发展提供支撑。

(3)维护自然资源资产所有人和使用人的权利。我国实行自然资源全民（国家）所有和集体所有，自然资源所有者的权利能否有效行使，关系到国家资源安全和国有资源资产安全能否得到保障，国有自然资源资产收益能否得到公平合理的分配，自然资源资产的功能能否得到有效实现。在自然资源开发、资产产权变更等过程中，要确保自然资源资产不流失，也要维护自然资源使用人的合法权利和利益。