基层检察机关自行补充侦查权亟待加强和规范

摘 要 《刑事诉讼法》明示了检察机关具有自行决定补充侦查的权力，然而在检察实践中，检察机关自行决定补充侦查的案件却极少。这种现状，背离了立法机关赋予检察机关审查起诉环节具有自行补充侦查权的初衷，尤其在目前监察体制改革、检察机关自侦职能全部划转、人员整体转隶的背景下，强化其自行补充侦查权显得尤为重要。本文将从四个方面着手，通过对卧龙区检察院办案情况的数据分析，系统地阐述加强检察机关自行补充侦查权的缘由及对策。

关键词 审查起诉 自行补充侦查权 补充侦查

作者简介：李郑阳，南阳市卧龙区人民检察院政研室主任，二级检察官，研究方向：刑事诉讼法。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.291

《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十一条第二款规定“人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查”。该项条款明确赋予了检察机关在审查起诉中有自行侦查权，明示了补充侦查有退回公安机关补充侦查和检察机关自行决定补充侦查两种方式。但在基层检察实践中，需要补充侦查的案件绝大多数是通过退回公安机关补充侦查实施的，检察机关自行决定补充侦查的极少。检察机关自行补充侦查权运行的现状，背离了立法机关赋予检察机关审查起诉环节具有法律监督属性补充侦查权的初衷，长此以往，该项权利的存废令人堪忧。本文对南阳市卧龙区检察院自行补充侦查权运行的现状进行调查分析，并就当前加强和规范审查起诉环节自行补充侦查权提出具体的对策和建议，与大家商榷。

一、审查起诉环节自行补充侦查权的运行现状和问题

以卧龙区检察院2015年统一业务应用系统正式实行以来至2017年6月份两年半时间为例。

1.从自行决定补充侦查的案件数量上看，比重极低。该院两年半时间共受理公安机关移送审查起诉案件2481件3520人，经审查后一次退回公安机关补充侦查709件1324人，退补率28.5%（件）；二次退查175件329人，占一次退补数的25%（件）。以上补查案件数全部是退回公安机关补查的，业务系统上不能显示检察机关自行补查案件情况。我们通过人工统计，两年半来该院决定自行补充侦查的案件有30件，仅占全部补充侦查案件数的4%。

2.从自行决定补充侦查案件质量上看，不理想。主要表现是完全通过自行补充侦查达到审查起诉目的的案件屈指可数。该院决定自行补充侦查30件中的大部分案件还是自行补充侦查和退回公安补充侦查相互结合完成的，还有的是检察和公安联合边审查边补查而完成补充侦查的。

3.从自行决定补充侦查案件程序上看，不规范。该院没有出台关于自行补充侦查的启动、条件、范围、审批、实施、报告等操作程序规范；案件承办人员决定自行侦查的随意性很大；司法责任制改革后员额检察官关于自行补充侦查权的责任权力清单也没有明确；统一业务系统中缺少自行补充侦查权操作模块，不能客观反映自行补充侦查的审批、取证、成效等痕迹，体现不出通过审查起诉履行法律监督的作用。

4.从自行补充侦查的内容上看，比较单一。主要集中在自首、立功等法定量刑情节、未成年人边沿年龄、关键证人证言、涉嫌非法证据的排除等内容。

二、自行补充侦查权的运行现状的原因及分析

自行补充侦查权实践中形同虚设，主要有以下几个方面的原因。

1.立法层面，缺乏具体的操作规定。一是《刑事诉讼法》第171条第二款对检察机关自行补充侦查权仅做了原则性规定，上级检察机关也未制定具体的操作细则，办案程序、方法、手段等不明确，导致司法实践中承办人员不知如何适用。二是人民检察院刑事诉讼规则第383条规定：“人民检察院在审查起诉中决定自行侦查的，应当在审查起诉期限内侦查完毕”。该规定明确自行补充侦查是要占用审查起诉一个月期限的。而采取退回公安机关补充侦查的，法律给于了一个月的補充侦查期限，公安机关重新移送审查起诉后，审查起诉期限可以重新计算。当承办人员为减轻工作压力“借时间”，不可避免地会选择“假性退查”。

2.公诉层面，办案人员的侦查能力不足，侦查资源缺乏。一是案多人少的矛盾使公诉人长期承受超负荷办案的压力，审查起诉中发现存在事实不清证据不足等问题，办案人员不愿花费更多的时间和精力去自行补充侦查。二是长期以来公诉人的培训和发展方向主要是审查案件的能力，忽视了或者基本没有关注公诉人侦查能力的培养。当面对案件需要补充侦查时，也会因对自身侦查能力的怀疑而选择退回公安机关补充侦查。即便决定自行侦查，也因缺少侦查的方法和经验而难以达到预期效果。三是就办案资源而言，检察机关比较公安机关，尤其是缺乏网络监控、侦查装备、检验鉴定、户籍管理等专业技术基础资源客观条件，致使一些侦查工作难以实现。

3.信访层面，检察人员规避矛盾，减少风险。由于各种各样的原因有些案件关键证据在侦查终结时就已灭失，或失去了取证的最佳时间，导致部分案件事实不清，证据不足，无法定案，存在信访隐患。一些侦查机关为转嫁信访矛盾而将这些“夹生”、“带病”案件移送审查起诉，公诉环节审查后认为很难达到补充侦查补强证据的目的，以绝对或存疑不起诉方式审结这类案件存在一定的现实困难。公诉人为规避矛盾，必然采用退回自行处理的方式，对这类案件往往是先退回补充侦查，把程序用足用活，走到底。

三、配置审查起诉环节自行补充侦查权的作用和意义

充分运用自行补充侦查权，更好地发挥相互制约作用具有非常重要的意义。

1.有利于缩短办案周期，提高办案效率。审查起诉中若对涉及到是否自首、立功等法定、酌定量刑情节等个别事实、情节、证据进行查证补强的，一律退回公安机关补充侦查，造成办案周期过长，浪费了司法资源。此种情况若由检察机关自行侦查，因熟悉案件证据存在的薄弱环节，可以节约办案时间快速有效固定证据，提高诉讼效率。该院两年半来启动自行补充侦查的30起案件，从受理到提起公诉的时间比通过退回补查方式结案至少缩短了一个月。

2.有利于确保个案的公正，维护当事人的合法权益。长期以来部分侦查机关因绩效考核设置不科学，注重办案数量，忽视办案质量，再加上检察、公安双方对补充侦查事项认识上的分歧沟通交流不到位、不及时等原因，侦查人员对退回补查的案件心存抵触，怠于侦查，敷衍了事，以至于退而不查、查而不清、以说明代替侦查的现象时有发生，甚至出现重复退查、越查越不清的情况，严重妨害了诉讼当事人的合法权益。在这种情况下，公诉人以高度的职业责任感主动运用自行侦查权，查明对案件的定性、量刑有实质影响的主要证据，还原案件事实的本来面貌。不但防止了对侦查机关的过度依赖，正确履行了审查起诉权，确保了办案质量；而且使个案的处理客观公正，也使当事人的正当合法权益得以维护。

3.有利于排除非法证据，对侦查活动实行有效监督。法律监督是法律赋予检察机关的职权。国家工作人员职务犯罪的自行侦查权、公诉权、审查起诉中的自行补充侦查权等从根本上来讲从属于法律监督权，它们都是法律监督权的具体运用。当检察机关发现或者嫌疑人反映公安机关采取了刑讯逼供、暴力取证等逼供信手段时，仍然而采取退回公安机关补充侦查，岂不失去法律监督的意义。法律赋予自行补充侦查权的宗旨在这里应是最佳体现。只有熟知侦查，才能监督侦查。检察机关可以针对案件疑点进行细致侦查， 对可能存在的非法证据进行排除，既避免冤假错案的发生又达到侦查监督的目的，充分发挥了检察机关诉前主导、审前过滤的功能，有利于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革。

四、完善自行补充侦查权运行的对策和建议

为让自行补充侦查权在检察实践中更好地得以运用，笔者建议当前应做到以下几点：

1.充分认识法律赋予审查起诉环节自行侦查权的重要意义，提高主动运用自行补充侦查权的自觉性。自行补充侦查权不仅可以提高诉讼效率，保障当事人合法权益，还能对公安机关的侦查活动实施有效监督，防止冤假错案的发生，充分体现了检察机关的法律监督属性。特别是监察体制改革在即，检察机关对国家工作人员职务犯罪的自行侦查职能将整体转移，检察机关的工作重心将聚焦法律监督主责主业，加强审查起诉环节自行补充侦查权的运用，将会是检察机关履行诉讼监督职责主业的又一渠道和途径，是审查起诉环节适应以审判为中心的诉讼制度改革的现实需要。此外，明确此要意后，公诉干警要坚决克服工作压力，避免为“借时间”而“假性退查”，此方式虽然不明显违背法律规定，但增加了诉前的羁押时间，侵害了当事人的合法权益。

2.厘清自行侦查与退回补充侦查的侧重点，明确自行补充侦查的条件和范围。检察院公诉部门的自行侦查权和公安的侦查权都是为了全面搜集所指控犯罪事实的证据，查清事实真像。自行侦查权不仅是侦查权的量的补充，更多的是对侦查权质的提高。因此，笔者认为当侦查机关和检察机关对案件的事实、证据认识分歧较大，公安机关补充侦查对案件可能造成重大影响的；嫌疑人、辩护人提出或者检察机关发现侦查机关可能存在非法侦查行为的；由检察机关自行补充侦查有利于维护当事人合法权益等情况，宜启动自行补充侦查程序。重点是以下几种情形：一是关系到犯罪嫌疑人刑事责任能力的证据，特别是涉及未成年犯罪嫌疑人有罪与无罪的年龄认定。二是自首、立功等影响犯罪量刑幅度且卷中存在矛盾的证据。三是鉴定结论，特别是对量刑幅度有较大影响且当事人提出质疑的。四是对嫌疑人、辩护人提出无罪、罪轻辩解，有可能存在非法證据排除的案件。五是案件整体质量较高，只需要对个别关键证据进一步核实的。六是对于嫌疑人明确提出侦查机关办案人不宜继续参与侦查的案件。

3.具体规范自行补充侦查权的运行程序，体现检察机关通过运用自行侦查权提高案件质效和实现诉讼监督的目的。目前，对自行补充侦查的程序、方式、方法，司法解释尚无具体规定，我们应先期开展调查研究，进行有益的探索。明确自行补充侦查案件适用的情形、审批程序、启动程序等，让检察官知道何种情况下运用自行补充侦查权，如何运用自行补充侦查，按照何种程序进行补充侦查。笔者认为要严格启动审批程序，必须由承办人提出经分管检察长同意， 并依法告知当事人，保障其知情权；应当制作自行补充侦查方案，在补充侦查过程中积极与侦查部门、侦查监督部门进行沟通协调；要严格控制办案期限，防止超期办案。同时，要增设统一业务应用系统自行补充侦查权运用的程序模块，使自行侦查权在系统中留下操作痕迹，一方面加强对这一权利的监督和管理，另一方面体现检察机关强化诉讼监督的过程。

4.加大公诉人侦查能力的培养，提升自行侦查的意识，为开展自行补充侦查提供必要的条件保障。公诉权是法律监督的核心权力。一名优秀的公诉人除了必须具备审查判断证据能力、法律适用能力、出庭指控犯罪能力、发现和纠正违法行为能力等基本能力之外，笔者认为还应当要有较高的侦查案件的能力。刑诉法出台以来，包括两次大的修订，都保留公诉人的自行侦查权，说明了侦查能力是公诉人与生俱来应当具备的基本能力。因此在今后的业务培训中要重视公诉人员侦查意识，强化公诉人必要的侦查技能培训，同时充分保障自行侦查的资源调配，必要时可以根据刑诉法要求公安机关提供技术支持，可视情况与侦查人员共同侦查，以达到有效侦查的效果。