高等教育政策执行中的有限响应与反思——以A省地方高校章程建设为例

凌 健，毛 笛

（浙江工业大学现代大学制度研究中心，浙江杭州310023）

面向新时代，“党和国家事业发展对高等教育的需要，对科学知识和优秀人才的需要，比以往任何时候都更为迫切”[1]。高等教育迎来了前所未有的机遇和考验。一方面，高等教育逐步融入国家经济社会发展的中心，成为支撑国家战略实现的重要组成部分；另一方面，“有限政府”理念与落实“放管服”演化为高等教育发展的基本语境，高等教育政策的制定与实施将不断平衡和优化政校关系。在此过程中，一个重要的问题突显而出：高等教育政策落地在高校执行层面是否是有效的？显然，这是一个急需辨识和反思的重要问题。

一、文献回顾

政策的执行是指执行主体为达成政策目标、落实政策内容所进行的一系列行为与活动，是政策文本向现实期待转化的过程。在政策科学诞生之初，人们普遍认为，只要制定出科学合理的政策文本，政策目标就能轻而易举地实现。因此，学者们的研究重点都在政策制定上，提出了诸如理性决策、有限理性决策等理论模型。但实践结果却并非如此。即便政策文本非常理想，其执行结果与政策目标间也可能存在偏差。执行者对政策的响应有限，使许多政策研究者感到非常困惑。随着时间进入20世纪70年代，许多学者开始将研究重点从政策的制定转移到政策的执行上，在欧美国家的政策科学领域掀起了一场关于政策执行的研究热潮。从1973年加州大学的普雷斯曼（T.L.Pressman）和韦达夫斯基（A.Wildavsky）出版《执行——华盛顿的美好期待是如何在奥克兰破灭的》以来，有关政策执行的研究已历经三代。每一代都试图在克服上一代研究的缺陷基础上，推陈出新，形成更为完备的政策执行模型。第一代研究以普雷斯曼和韦达夫斯基为代表，偏重于自上而下地研究具体的政策执行个案，强调政策的执行与政策目标的实现是一种非直线性的关系。这一时期的研究虽然具有十分重要的开拓意义，但却将视野局限在个案的研究上，难以从中抽离出普遍性的理论框架。第二代研究尝试建立政策执行的理论分析框架与模型，并一改第一代研究中自上而下的研究路径，强调自下而上的政策执行路径，关注基层政策执行者与上层政策制定者之间的互动与合作。其代表人物有爱德华兹（George C.EdwardsⅢ）、萨巴蒂尔（Paul Sabatier）与利普斯基（Michael Lipsky）等。第三代研究则更进一步，主张综合运用定量与定性的研究方式，构建动态的、多维的、复杂的政策执行模型。从总体上看，欧美国家有关政策执行的研究种类多样，理论繁复，尚未达成广泛的一致。但是他们的研究极大地拓展了政策科学的研究范围，将长期被人们忽视的政策执行纳入了政策科学的研究领域。[2]

我国有关政策执行偏差的研究要稍晚于西方国家，从20世纪90年代中后期开始，一批学者开始注意到政策执行在政策科学中的重要性，并逐步深入地对政策执行展开研究。经过一段时间的理论积淀，我国的相关研究逐渐显现出了一些共识性的话语体系与分析框架，“政策变通”无疑是其中最受关注的概念与观点。所谓的政策变通，是指在政策的执行中，政策执行者未经原政策制定者的同意与准许，擅自变更原政策内容并加以推行的一种政策行为。[3]值得注意的是，政策变通并不一定是消极的，它可能是灵活性在政策执行过程中的体现，其原则与目标仍与原政策保持一致。从这个角度讲，政策变通甚至是积极的、合理的。因此，对政策变通的理解不能一概而论，而要具体问题具体分析。学者们根据不同的情况，对政策变通有着不同的概括：有学者根据政策精神与执行情况将政策变通分为“求神似，去形似”“不求神似，只求形似”“既不求神似，也不求形似”三种类型[4]，显然只有第一种类型是积极合理的；也有学者从原政策与执行结果的差异出发，将政策变通分为“自定义型政策变通”“调整性政策变通”“选择性政策变通”“歪曲性政策变通”[3]；还有学者根据变通的操作形式将政策变通分为“重新定义政策概念边界”“调整制度安排的组合结构”“利用制度约束的空白点”“打政策的‘擦边球’”等类型[2]。以上的划分从变通的角度对政策执行中存在的问题进行了描绘，但仍不能完全解释政策实施中遇到的种种现象。因此，学者们又试图从其他维度解释政策执行中所遇到的偏差。不少学者以“中梗阻”的概念来形容公共政策由于遭受阻力而导致执行过程全部停滞或部分中断的现象，并认为政策执行主体是这一阻力的重要来源[5]。也有学者提出以“政策空传”的概念来解释政策经过一系列的实施（逐级下传、再决策和执行）后，政策目标达成度仍然较低的状态[6]。

无论是“政策变通”“中梗阻”，还是“政策空传”等概念，都是学者们立足于我国政策执行的实际问题，在深入剖析其背后机理与逻辑的基础上，对现有事实的概括与凝练。这些理论模型从不同角度诠释了我国政策执行中所存在的偏差，对我国政策科学的发展与政策实践的完善都具有重要意义。但这些模型所关注的执行主体多偏重于政府机构，更多地考虑上下级政府间（如中央政府与地方政府）的决策与执行，因而难以穷尽公共政策执行中的现象与问题。特别是当政策执行主体指向高等学校这类既接受政府主管又具有一定主体性的机构时，已有的概念通常不能适宜地描绘现实的偏差。遗憾的是，虽然有关教育政策执行偏差的研究已卷帙浩繁，例如有学者将教育政策偏差分为结构性政策失真、区域性政策失真和组织性政策失真三种形式[7]，也有学者将其分为教育政策的偏离、教育政策的表面化、教育政策的扩大化、教育执行的缺损、教育政策被替换这五种类型[8]，但却少有文献专门论述高等教育政策执行中的偏差。与中小学不同，高校与政府之间的关系更为微妙。高校既需要政府提供的支持与保障，又想要摆脱随之而来的干预与管理，因此与政府间一直处于若即若离的状态。如若简单套用教育政策执行中的模型与框架，去分析高等教育政策的执行，难免会产生问题。虽然也有学者已经认识到高校与政府间的这种微妙关系，因此采用“政策变形”[9]的概念来描绘高等教育政策执行中的偏差，但却不免失之粗糙。为了更精确地刻画高等教育政策的执行偏差，有必要提出“有限响应”的概念。所谓的有限响应，是指政策执行者疏于对政策精神的理解与思考，虽然象征性、选择性地执行了政策，但态度消极被动，响应内容空洞模糊、流于形式，更像是为了应付上级检查而走走过场。这在我国高等教育政策的执行中比较常见，上级各类主管部门的政策下发到高校后往往“雷声大雨点小”，政策执行的形式主义色彩浓厚。

二、有限响应：地方高校章程建设政策执行中的特征

（一）A省地方高校章程建设的政策源流

2011年7月，教育部第21次部长办公会议审议通过教育部第31号令——《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《办法》），分五章三十三条对高等学校章程的起草、审议、修订以及核准、备案等内容做出了规定，拉开了我国高等学校章程建设的序幕。2012年11月，为贯彻落实党的十八大精神，全面落实依法治国的要求，教育部印发了《全面推进依法治校实施纲要》（以下简称《纲要》），明确提出要“加强章程建设，健全学校依法办学自主管理的制度体系”，并要求在2015年“全面形成一校一章程的格局”。截至2014年5月，仍有高校尚未报送章程核准稿，为此，教育部办公厅又下发了《关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》（以下简称《通知》），再次督促教育部和省级教育行政部门在2015年12月31日前完成所有高校章程的核准工作。《通知》从落实工作责任、完善核准程序、健全执行机制三个方面出发，进一步规范了高等学校章程的建设与核准工作。根据这些文件的精神，A省教育厅于2013年4月发布了《关于贯彻实施〈高等学校章程制定暂行办法〉的指导意见》（以下简称《意见》），就A省高校如何进行章程建设做出了部署与规划。《意见》要求A省高校充分认识章程建设的重大意义，准确把握章程的主要内容，并结合A省实际情况，围绕章程建设的方法、组织和领导提出了八点指导性意见。2015年8月，为实现《纲要》提出的“到2015年底一校一章程”的目标，A省教育厅又印发了《公办高校章程建设计划》（以下简称《计划》），安排于2015年11月前分五个批次核准66所公办高校的章程，其中地方本科院校28所，专科院校38所。从教育部的《办法》到A省教育厅的《意见》和《计划》，自上而下地构成了A省地方高校章程建设的政策体系。

从政策内容来看，由教育部到A省教育厅的这些政策文件一脉相承、一以贯之。在表述上，都深刻认识到了章程的重要地位与作用，将章程视作高等学校依法治校的基本准则与重要依据；在逻辑上，都将章程建设视为现代大学制度建设的切入点与着力点，强调通过章程建设推动我国教育治理体系与治理能力的现代化。就政策要求而言，这些文件从章程的制定程序与实施机制等方面对高校做出了规定，主要包括五项内容：在制定组织上，高校要成立专门的起草组织，组织成员必须囊括学校党政领导、学术组织负责人、教师代表、学生代表、学校举办者或主管部门代表等利益相关群体成员；在制定过程中，需要高校各利益相关方的广泛参与和共同协商，征集与听取他们的意见与要求；在章程核准后，高校应“在学校主页设置专门栏目、突出位置公布章程并配发解读文章、相关规定”，并对章程进行全方位、多角度的宣讲；在章程实施中，要完善配套制度，以章程为统领全面清理校内规章制度，及时修订和废止与章程不一致的校内文件；在章程执行中，高校要指定专门机构负责监督章程的执行情况，受理利益相关方对学校违章管理行为、办学活动的举报和投诉。具体政策内容如表1所示。可以看到，从《办法》到《意见》的一系列政策，对章程的制定程序与实施机制有着明确而又具体的规定。高校作为政策的具体执行者，能否理解政策精神、响应政策要求，将成为这一轮章程建设的核心与关键。

（二）有限响应：地方高校章程建设执行中的特征

为考察地方高校对章程建设政策的响应情况，本文选取《计划》中的66所高校为样本，以“章程”为关键词对各高校官网中的新闻进行了检索与梳理。调查发现，截至2017年4月，66所高校均已完成章程的核准工作。其中，有18所本科高校和35所专科高校章程得到A省教育厅审议核准的时间要晚于《计划》要求。不仅如此，高校对章程建设政策的响应程度不高，呈现出“有限响应”的态势，具体表现在四个方面。

表1 A省高校章程建设政策内容表

1.筹备上欠完备——相关制定程序缺失

章程作为高等学校依法治校的重要依据，是学校行为的基本准则。《中庸》有言，“凡事预则立，不预则废。”要创制一份完备、明确、具有可操作性的章程，其起草前的筹备程序尤为重要，不容仓促。章程制定者必须对学校的办学类型、办学层次、办学特色、办学理念、文化传统、发展定位了然于心，并能充分认识政府、社会、教职工、学生、校友等利益相关群体与学校之间的关系，理解他们对学校办学的期许与要求。正是基于这一认识，《办法》以整整一章七条的篇幅，详尽规定了高校制定章程前所应进行的筹备工作。如表1所示，高校需要建立专门的章程制定组织，在广泛征集相关群体意见的前提下，草制章程，并提交教代会审议。但从高校的新闻报道看，高校在筹备程序上欠完备。如表2所示，仅有2所本科高校与1所专科高校召开了章程制定工作会议，成立了章程制定小组；1所本科高校与5所专科高校进行了公开的意见征集。其他高校的此类活动并不见诸新闻报道，这或表明了高校并不重视这些程序，或表明了高校缺失这些必要程序。无论何种情形，都折射出高校的筹备工作尚不到位。

2.态度上欠主动——缺少主动的宣传推广

大学章程是大学组织的自治法，它的实施离不开大学共同体成员自发、自愿的恪守与遵循。换言之，大学各利益相关主体是否具备“依章治校”的思想与内生动力，是章程能否有效执行的关键。正因为如此，在《办法》《纲要》与《通知》中均强调要深入学习与宣传章程，在高校内部培育学习章程、尊重章程的新氛围，形成“依章治校”的新局面。但从调查结果看，高校对此的态度十分被动，缺少对章程强有力的宣传与普及。如表3所示，在章程的公示上，仍有6所地方本科高校和7所专科高校未在官网中公示章程；在章程的宣传推广中，仅能检索到15所本科高校的章程相关活动的新闻，平均新闻数为6.93条/所；10所专科高校有与章程相关活动的新闻，平均新闻数为2.90条/所。与振聋发聩的口号声相比，这些活动数就显得颇为寂寥了。不仅如此，在这些高校中，仅有5所本科院校组织了学校章程的宣讲与学习活动，平均次数为1.60次；3所专科院校组织学习了学校章程，平均次数仅为1.00次。可见，地方高校尚未形成有关章程的普及机制，对章程的宣传、推广与学习也只是蜻蜓点水，远远不足。

表2 高校执行制定程序情况表

表3 章程普及推广情况表

3.行为上有选择——校内制度、组织的整合度有限

以章程为统领，全面清理校内规章制度，整合校内组织，是从《办法》到《意见》的共同要求。高校要以章程为宪，通过存、废、改、立、释等工作，全面梳理旧有的规章制度，提升章程与制度的整合度。然而，在浏览了各高校信息公开网中有关的规章制度后发现，有许多规章细则的发布时间仍要早于章程核准时间，表明这些文件尚未根据章程更新整合。从新闻活动中也可以看出，仅1所专科高校召开了内控制度建设工作专题会，探讨内部制度与章程的整合问题，除此以外并未看到其他高校有此类努力。可见高校仅仅选择性地更新了规章，章程与制度的整合度远远不足。另一方面，在章程得到教育厅核准后，高校应该根据章程内容审核修订校内组织的章程，实现章程与校内组织的有效衔接。根据各高校的章程规定，这些校内组织主要包括五类：第一类是以党委为核心的领导组织；第二类是以校长为核心的行政组织；第三类是包括学术评议会、学位评定委员会等在内的学术治理组织；第四类是教代会、学生会等群团组织；第五类是后勤保障组织。除此以外，高校还需设立诸如理事会（董事会）、校友会、教育发展基金会等用以加强社会联系的校内组织。通过检索各高校审核、修订各类校内组织章程的情况，发现仅有少数高校审核修订了校内组织章程，平均审核通过的章程数也较少。例如，不少高校的章程中均要求设立理事会（亦称董事会）对学校重大事项进行决策咨询，但仅有一所高校根据章程规定审议通过了相应的董事会章程。另外，本次调查还发现，地方高校更偏重于选择社会联系类组织的建设。共7所本科高校审议修订了各级、各地校友会章程，平均审议通过7.29项；4所本科高校审议修订了基金会章程，平均审议通过1.25项。具体数据如表4所示。

表4 高校审核、修订校内组织章程情况表

4.结果上有偏差——缺乏专门的章程监督机构

教育部在《办法》第三十条中明确规定：“高等学校应当指定专门机构监督章程的执行情况，依据章程审查学校内部规章制度、规范性文件，受理对违反章程的管理行为、办学活动的举报和投诉。”《通知》也再次强调高校要指定相对独立的专门机构负责章程的监督。然而，仅有2所本科高校与1所专科高校在章程中明确提出要指定专门机构监督章程的执行情况，1所专科高校指定党委为章程的监督机构，其余高校均未指定专门机构负责章程的监督。有20所本科高校与29所专科高校仅仅要求教职工代表大会履行“监督学校章程、规章制度和决策的落实”之职能；甚至还有6所本科高校与7所专科高校，在其章程内并无有关监督章程执行的规定，这完全背离了《办法》的要求。具体数据如表5所示。不仅如此，虽然有3所高校在章程中均明确指出要建立专门的章程监督机构，但在它们的机构设置中也并未发现有相应的监督机构。可见A省的地方高校并没有严格按照政策要求实施章程，在执行结果上呈现出较大的偏差。

表5 章程监督机构设置情况表

三、反思与建议

公共政策的执行为何会出现“政策变通”“中梗阻”“政策空传”等现象，需要从政策制定者、执行者与监控者的三方关系着手予以探讨，利益分析是学者们经常用来分析这三方面关系的工具与框架。政策执行被视为“相关政策主体之间基于利益得失考虑进行的一种利益博弈过程”[10]，制定者、执行者与监控者在利益偏好上的差异是政策执行偏离预期轨道的重要原因。在通盘考虑成本与收益的得失后，“政策变通”等行为成为政策执行者的理性选择。在高等教育领域，高校之所以选择以“有限响应”的方式回应高等教育政策，也可以从利益博弈中找到答案。在政策制定者、政策执行者与政策监督者的利益博弈中，执行者意识到有限响应所带来的收益要远远高于风险，因此象征性、选择性地执行政策，以获得自身利益的最大化。

就政策制定者而言，如果政策制定者无法准确判断与政策执行者之间的关系，缺乏对各相关群体利益的通盘考量，其所制定的利益分配方案（即政策）对各方的利益界定不清晰，对人力、财力、物力的调配不对称，那么在政策执行过程中就难免会出现冲突与对抗。从A省章程建设政策执行的实践来看，公办高校由地方政府举办，但高校章程仅由教育行政部门核准，仅代表教育行政部门的意志，对利益的划分面临着权威性不高的困境。许多高校都认为“章程难以规定学校与举办者的关系，能够规定的事项有限，实际所起作用不大”[11]，因此不愿意积极响应章程建设政策。

另一方面，高等教育政策具有层次性与模糊性。从中央到地方，政策制定者层级越高，所制定的政策往往越宏观，“政策的指导性就越强而其操作性则越弱，政策的目标、措施及对象就越模糊”[12]。即便是同一层次的高等教育政策，往往也需要出台一系列的实施细则，使政策目标、对象与措施更具体化、更可操作。在层次性与模糊性的影响下，高校不会在初始政策一出台之时即执行政策，而会选择先有限响应政策要求，继而等待后续一系列实施细则的形成与出台。如若后续政策缺乏明晰的操作方案设计，或是操作方案脱离实际、难以有效实施，那么高校难免会采取观望态度，只响应那些力所能及的政策要求。

就政策执行者而言，之所以选择有限响应，归根结底还是出于对自身利益的追求与保护。新政策的利益分配方案不合理，致使政策执行者的利益获得感薄弱。执行者在权衡自身既得利益与执行政策所带来的利益变化后，会选择对自身最有利的方式来执行政策，忽视、歪曲、篡改不利于自身的政策内容，在行为上表现敷衍。伴随着此轮章程建设浪潮的是权利、责任与利益的再次分配，在利益格局的重新界定中，滞后的自主权下放进度与章程修订需要之间的矛盾，成为高校选择“有限响应”的根本原因。章程规定的各项自主权的落实有赖于政府的简政放权，高校无法通过章程建设获得所需的自主权，也就缺乏执行章程建设政策的动力与能力。

就政策监控者而言，政策的有效执行离不开监控者的有效监管。政策监控者必须保持一定的独立性与权威性，并具备较高的专业素质，能够及时准确地获取信息。监控工作必须贯穿政策执行的始终，监控者需要跟踪审查政策执行现况，对执行的效益、效率、效果予以实时的评估与反馈。在章程建设中，为确保大学章程得到有效实施，有必要设立定位正确、职责明确的章程实施监督机构[13]，但现实中却少有地方高校指定了这类专门机构负责章程的监督与审查。正是政策监控者的缺位，给了高校以可乘之机，“无章运行”的惯性得以继续留存，成为高校实现“依章治校”的重大阻碍。

要落实章程建设政策，消弭“有限响应”现象，首先需要将“章程的制定从部门意愿上升为国家意志，固化为法律文本”[14]，高校、政府、社会等利益相关群体的权力边界由此得以固化，成为各方权力运行的依据。各级各类高校主管部门必须建立与高校之间的平等协商机制，构建基于合意的、明晰政府与高校权责关系的章程[15]。只有这样，章程的实施才能得到保障，高校才有动力去执行章程建设政策。其次，要进一步转变政府职能，落实高校办学自主权。《中华人民共和国高等教育法》以法律的形式规定了高校享有自主招生、自主设置学科专业、自主制定教学计划等多项自主权，但这些权利只是行政权辖内的一种不完全自主权。各主管部门应进一步简政放权，通过个别让渡、授权或者认可等方式，尽快落实《高等教育法》中规定的各项办学自主权。随着自主权与章程文本的不断匹配，高校也将彰显更多的动力与活力去推动章程的执行与实施。最后，针对政策监督者缺位的现象，一方面，高校应指定专门机构负责章程的监督与审查；另一方面，应尽快构建外部监督者角色。考虑到高校巡视问责“要求明确，需要高校及时回应，能够客观发现并指出高校内部治理中的实际问题”[16]，可以将章程执行情况纳入高校巡视问责的专项内容，建立巡视结果公开、通报、反馈及问责机制，以此督促高校执行与落实章程。